Planowanie regionalne w systemie planowania przestrzennego 1

Planowanie regionalne w systemie planowania przestrzennego
1.
Problemy ładu przestrzennego
są konsekwencją
przyjętych na początku
transformacji założeń. Bez ich weryfikacji próby „reformowania reformy” planowania
przestrzennego będą skazane na niepowodzenie.
2. Spośród trzech poziomów planowania przestrzennego najbardziej problemowym i
najżywiej dyskutowanym (chociaż mniej w ostatnich latach) jest poziom regionalny.
Ma to związek z cechą genetyczną planowania regionalnego; zostało ono
ukształtowane pod wpływem dwóch równoległych tendencji: 1) ewolucji myśli
urbanistycznej („Warszawa Funkcjonalna” Chmielewskiego i Syrkusa) 2) potrzeby
programowania przekształceń struktury gospodarczo-przestrzennej kraju (COP,
Gdynia i E. Kwiatkowski). Ścieranie się tych dwóch nurtów (urbanistycznego i
ekonomicznego) zrodziło „wieczny” problem tożsamości planowania regionalnego.
3. W warunkach realnego socjalizmu planowanie regionalne było postrzegane przez
pryzmat
dychotomii: dyrektywne planowanie gospodarcze versus planowanie
przestrzenne.
Zgodnie z „mitem założycielskim”
planowania przestrzennego
zakładającym jego jedność we wszystkich skalach (miasto, region, kraj) ukształtował
się wtedy silnie determinujący rozwiązania prawno-instytucjonalne pogląd, że
właściwą formułą planowanie regionalnego jest planowanie zintegrowane, ale z
zachowaniem instytucjonalnej odrębności planowania przestrzennego.
4. Po roku 1990, w ramach II etapu reformy samorządowej, podjęto
próbę
zintegrowania obydwu nurtów planowania regionalnego, proponując wyposażenie
samorządu województwa w jeden akt
planowania strategicznego, obejmujący
wszystkie aspekty rozwoju: społeczne, gospodarcze, ekologiczne, przestrzenne,
kulturowe Zamiar ten - z powodu, o którym wyżej - nie powiódł się.
5. Samorząd województwa
sporządza obecnie dwa akty
planowania ogólnego:
strategie rozwoju województwa i plan zagospodarowania przestrzennego
województwa. Sytuacja ta rodzi szereg problemów, dotyczących m.in. miejsca i roli
planowania regionalnego w systemie planowania przestrzennego. I tak:
5.1. Dualizm aktów planowania wojewódzkiego spowodował, ze odżył (m.in w
dokumentach rządowych – KPZK 2030) problem integracji planowania
społeczno-gospodarczego i planowania przestrzennego Zagadnienie to nie
zostało
jednak odpowiednio
do aktualnej sytuacji planowania
wojewódzkiego naświetlone, jawi się raczej jako echo dyskusji z poprzedniej
epoki. Należy bowiem zauważyć, że:
 w żadnej z obowiązujących dzisiaj ustaw nie ma mowy o planowaniu
społeczno-gospodarczym;
 brak jest przesłanek do przyjmowania tezy, że strategie rozwoju są to
dawne, tyle że pod nową nazwą, dokumenty planowania społecznogospodarczego.
 Ergo: brak jest argumentów uzasadniających rozdzielne uchwalanie i
funkcjonowanie dwóch aktów de facto jednej polityki rozwoju.
5.2. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest jednak nie tylko
aktem polityki. Na skutek odejścia od pierwotnych założeń stał się również
narzędziem planowania operacyjnego, i w tej części (precyzyjnie nie
określonej) ingeruje coraz bardziej we władztwo planistyczne gmin. Znajduje
to wyraz m.in. w orzecznictwie sądów, np: „Racjo legis takiego uregulowania
wynika niewątpliwie z potrzeby respektowania ustaleń planu województwa
przy ustalaniu warunków zabudowy..” (II SA/ Łd 1182 / 2010
5.3. Łączenie różnych funkcji zarządczych (strategicznych i operacyjnych) w
jednym dokumencie planistycznym, w świetle teorii planowania i ogólnych
zasad sterownia rozwojem, jest nieracjonalne. Połączenia takie skutkują
bowiem obniżeniem skuteczności całego dokumentu. W przypadku planu
województwa „smutnym”
potwierdzeniem tej tezy
są powstające jak
grzyby po deszczu tzw. spec-ustawy.
5.4. Zapisana w KPZK 2030 zapowiedź powrotu do hierarchiczności planowania
przestrzennego jest jeszcze jednym argumentem na rzecz rozdzielenia
strategicznych i wykonawczych funkcji planu województw. Brak jednoznacznie
określonych funkcji dokumentów planistycznych powoduje duże trudności w
prawnym uregulowaniu takiego stanu rzeczy.
6. Wniosek:
Prace nad zmianą systemową prawa przestrzennego powinny być poprzedzone
przyjęciem
nowego modelu planowania wojewódzkiego. Model ten proponuję
oprzeć na dwóch fundamentalnych założeniach:


Polityka przestrzenna jest wyrażana w strategii rozwoju województwa (jest jej
częścią);
w tym zakresie strategia jest
„produktem” planowania
przestrzennego.
Tzw. „czyste” planowanie przestrzenne na poziomie wojewódzkim jest
wykonywane w postaci programów zagospodarowania przestrzennego, ściśle
powiązanych z
wykonawczym planowaniem rzeczowo -finansowym
(programami operacyjnymi) oraz
planowaniem miejscowym (lokalizacją
inwestycji).
Bartłomiej Kolipiński