Casus nr 53

1
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
UCHWAŁA
z dnia 27 lipca 2009 r.
Sygn. akt I OPS 4/09
przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,
Odmówić podjęcia uchwały w pozostałym
zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie
następującym:
UZASADNIENIE
Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego Janusz Trzciński
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny, Małgorzata Jaśkowska (sprawoz d a w c a ) ,
J a n Kacprzak, Anna ŁukaszewskaMacioch, Joanna Runge-Lissowska
(współsprawozdawca), Włodzimierz Ryms
Protokolant: Anna Sidorowska
z udziałem Prokuratora Prokuratury
Krajowej Waldemara Grodzieckiego
po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2009 r. na
posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na
podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,
poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1601/07
zagadnienia prawego budzącego poważne
wątpliwości:
„Czy 3-letni termin, o którym mowa w art.
145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z
2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja
organu pierwszej instancji czy organu drugiej
instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej?”
w sprawie z skargi kasacyjnej Prokuratora
Okręgowego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt III
SA/Po 448/07
w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Kaliszu z dnia 12 października 2006 r., nr
SKO-1070/06
w przedmiocie opłaty adiacenckiej
podjął następującą uchwałę:
Trzyletni termin, o którym mowa w art.
145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.
2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia
Postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r.
sygn. akt I OSK 1601/07 Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie art. 187 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej
jako p.p.s.a.), przedstawił składowi siedmiu
sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości:
„Czy 3-letni termin, o którym mowa w art.
145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004
r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest zachowany,
gdy przed jego upływem zostanie wydana,
wysłana czy doręczona stronie decyzja organu
pierwszej instancji, czy organu II instancji w
przedmiocie opłaty adiacenckiej”.
Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło
się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w
następującym stanie faktycznym i prawnym
sprawy:
Decyzją z dnia 11 lipca 2006 r., wydaną na
podstawie przepisów art. 145, 146 i 148 ust.
1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r.
nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także powołanych
w decyzji przepisów ustawy z dnia z dnia 29
sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.
z 2005 r., nr 8, poz.60 ze zm.), Wójt Gminy D.
ustalił z urzędu Z. i R. W. opłatę adiacencką w
wysokości 1065,50 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości położonej w D. przy
ul. Zielonej, oznaczonej jako działka nr 1296,
będącego następstwem stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do
nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej z
przyłączami. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu
szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego
Józefa Mroza na kwotę 2131 zł, a stawkę
opłaty adiacenckiej na 50 proc. tej kwoty
zgodnie z uchwałą Rady Gminy D. nr
XXXVIII/183/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w
sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i R. W.
Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia
12 października 2006 r., uchyliło zaskarżoną
decyzję i umorzyło postępowanie organu I
jesień 2009
instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust.
2 ustawy o gospodarce nieruchomościami
ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić
w terminie 3 lat od stworzenia warunków do
podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z
akt sprawy wynika, że kanalizacja sanitarna
z przykanalikami oraz kanalizacja ściekowa z niezbędnymi urządzeniami została
ukończona na ulicy Zielonej w D. 15 lipca
2003 r. oraz w tym dniu nastąpił jej końcowy
odbiór i przekazanie do eksploatacji. Trzyletni termin do wymierzenia opłaty adiacenckiej należy liczyć, zdaniem SKO, od tej daty
i upływał on z dniem 15 lipca 2006 r. Organ
stwierdził, że termin do wniesienia tej opłaty
będzie zachowany pod warunkiem, gdy do
wskazanej daty zostanie wydana ostateczna
decyzja, a więc taka, od której nie służy odwołanie w toku instancji. Decyzja Wójta
Gminy ustalająca odwołującym się opłatę
adiacencką została wydana w dniu 11 lipca
2006 r. i doręczona stronom w dniu 12 lipca
2006 r. Wobec złożenia przez małżonków W.
odwołania nie stała się ona jednak decyzją
ostateczną do dnia 15 lipca 2006 r. i w tej sytuacji wymierzenie opłaty po tej dacie było
już niemożliwe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2
k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i
umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie.
Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniósł do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Poznaniu Prokurator Rejonowy w Ostrzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2
i 3 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r.
skargę oddalił. Sąd w pełni podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 145 ust. 2
ustawy o gospodarce nieruchomościami i
stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej
może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed
upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków
do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej
zostanie wydana ostateczna decyzja o wymierzeniu takiej opłaty. Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że
we wskazanym terminie została wprawdzie
wydana decyzja organu I instancji, lecz nie
stała się ona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie, w dniu 24 lipca 2006 r.
2
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
strona wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy miał obowiązek fakt ten uwzględnić, a wydana przez ten organ decyzja nie
naruszyła prawa, w szczególności art. 138 § 1
pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny
stwierdził, że przyjęta wyżej wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest utrwalona w orzecznictwie
sądowym oraz w doktrynie i powołał się na
orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z
dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po
738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II
SA/Po 779/00; z dnia 5 lipca 2001 r., sygn.
akt II SA/Po 589/00 i inne, a także na pogląd
zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka,
Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji - Zielona Góra 2000, str. 212.
Wymieniony wyrok zaskarżył w całości
skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w
Kaliszu. Zarzucił mu naruszenie przepisu art.
145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż o
zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas
gdy termin ten określa końcową datę, w której decyzja taka może być wydana przez
organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto obrazę art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., w związku
z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez oddalenie
skargi, skutkiem czego było pozostawienie w
obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej. W związku z tym skarżący wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony zarzut obrazy prawa
materialnego, skarżący powołał się na wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5
grudnia 2000 r., sygn. I SA 1684/99, Lex
55738, z dnia 17 września 2003 r., sygn. I SA
3451/01, Lex 149463, z dnia 13 grudnia
2001 r., I SA 1278, Lex 80650, z dnia 14
czerwca 2000 r., sygn. SA/Bk 1701/99,
(publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 135), a także
na pogląd zawarty w Komentarzu do
ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod.
red. G. Bieńka, Wyd. LexisNexis, Warszawa
2005, s. 457. Stwierdził też, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu
prowadziłaby do faktycznego skrócenia ustawowego terminu 3 lat i do możliwości
różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni
odwołania, czy nie korzystają z tego środka
procesowego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny
Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie
wyłoniło się przytoczone na wstępie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.
Przede wszystkim - w ocenie Sądu - istnieje
wątpliwość co do określenia końca terminu z
art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie możliwości wydania w tym terminie decyzji ustalającej opłatę
adiacencką. W kwestii tej w dalszym ciągu
istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. I tak - oprócz wymienionych wyżej wyroków - Naczelny Sąd Administracyjny w
wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I
OSK 1023/05 uznał, iż termin przewidziany
w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa
materialnego, co oznacza, że przed jego
upływem opłata adiacencka powinna być
ustalona decyzją ostateczną. Stanowisko to
jest inne niż wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Gd
161/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 4, poz.
68), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. I
OSK 1328/07 i wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 15
czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 146/07 (Lex
nr 339995). W wyrokach tych wyrażono pogląd, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zachowany,
jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona
lub doręczona decyzja organu I instancji w
tym przedmiocie.
Wydaje się, że ostatnio prezentowany pogląd jest uzasadniony. Oprócz argumentów
podniesionych w wyrokach prezentujących
ten pogląd przemawia za nim zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z dnia
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141, poz.
1492). W pierwotnym brzmieniu omawiany
przepis posługiwał się terminem „ustalenie
opłaty adiacenckiej”. Na skutek jego zmiany
przyjęto określenie: „wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od …”. Mając na względzie tę
zmianę, autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G.
Bieńka zmienili wcześniejsze stanowisko i
obecnie uznają, że „wszczęcie postępowania
administracyjnego i wydanie decyzji przed
upływem terminu przedawnienia jest skuteczne (…) także wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat” (wydanie
LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457).
jesień 2009
Dla rozstrzygnięcia powstałego w sprawie
problemu prawnego konieczne jest też wyjaśnienie, czy przed upływem trzyletniego
terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę
adiacencką ma być wydana czy też doręczona stronie. Zarówno bowiem w doktrynie,
jak i orzecznictwie zarysowały się dwa
możliwe sposoby interpretowania pojęcia
„wydanie decyzji”. W świetle pierwszego z
nich, odwołującego się do elementów składowych decyzji i opartego na regułach wykładni
literalnej, pojęcie to ogranicza się do
sporządzenia decyzji zawierającej wszystkie
konieczne elementy przez właściwy organ.
Takie znaczenie nadała temu pojęciu
uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia
17 grudnia 2007 r., sygn. I FPS 5/07 (publ. w
ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 22) wydana w
związku z wykładnią przepisu art. 118 § 1
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja
podatkowa, w stanie prawnym obowiązującym
przed dniem 1 stycznia 2003 r. Przykładem
odmiennej wykładni tego pojęcia są uchwały
składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r.,
sygn. FPS 10/2000 (publ. ONSA 2001, nr 2,
poz. 56) i z dnia 15 października 2008 r. sygn.
II GPS 4/08. Dokonując systemowej i celowościowej wykładni oraz uwzględniając charakter wydawanej decyzji i okoliczność, że
wiąże ona stronę dopiero z dniem jej ogłoszenia
lub doręczenia, Naczelny Sąd Administracyjny
przyjął, iż decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie i
jest to warunek wywarcia przez nią skutków
prawnych dopiero od tego faktu.
Pismem z dnia 6 maja 2009 r. nr Ap II Pa
24/08 Prokurator Apelacyjny w Łodzi, zajmując stanowisko w sprawie, w całości poparł
stanowisko, jakie zajęła Prokuratura Okręgowa w Ostrowie Wlkp., wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej od
wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca
2007 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Po
448/07 (co do sposobu określenia końca
okresu w jakim możliwe jest wydanie decyzji
o opłacie adiacenckiej). Prokurator wskazał,
iż przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami dopuszcza możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości przez
organ administracyjny opłatą adiacencką,
jeżeli na skutek rozbudowania określonych w
tym przepisie urządzeń infrastruktury,
wzrosła wartość nieruchomości. Ustalenie
opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie
3 lat od stworzenia warunków do podłączenia
poszczególnych urządzeń do infrastruktury
technicznej. Prawidłowa interpretacja cyto-
3
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
wanego przepisu wymaga wyjaśnienia kwestii liczenia terminu określonego w art. 145
ust. 2 ustawy, a konkretnie wymagana jest
odpowiedź na pytanie, czy w czasie tym zapaść
powinna decyzja ostateczna, czy też wystarczy,
aby w tym terminie organ administracyjny
wydał jedynie i doręczył decyzję o nałożeniu
na stronę opłaty adiacenckiej.
Istotne zdaniem Prokuratora Apelacyjnego
jest ustalenie charakteru prawnego opłaty
adiacenckiej. Opłata taka nie może być traktowana jako podatek, lecz jako danina publiczna, z ustalenia której organ gminny może
jedynie skorzystać. Niewątpliwie termin z art.
145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego i jego niezachowanie przez organ
administracji publicznej uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej.
Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zasadę pisemności postępowania
administracyjnego, wyrażającą się m.in. w
obowiązku załatwienia danej sprawy poprzez
wydanie decyzji. Decyzja administracyjna z
zasady winna zostać doręczona stronie. Interpretacja art. 145 ust. 2 cytowanej ustawy
wyrażająca się w tym, że o zachowaniu 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji
ostatecznej, prowadzi do nieuzasadnionego
skrócenia terminu ustawowego, w jakim
organ administracji mógłby skorzystać z
przysługującego mu uprawnienia do ustalenia opłaty. Przyjęta w kwestionowanym przez
prokuraturę wyroku zasada ustalania upływu
3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145
ust. 2 omawianej ustawy prowadzi również
do nierównego traktowania podmiotów, w zależności od tego, czy zaskarżyły one decyzję
ustalającą opłatę adiacencką. Zdaniem Prokuratora Apelacyjnego, już tylko te okoliczności przemawiają za udzieleniem przez
rozszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi o treści postulowanej przez Sąd rozpoznający skargę
kasacyjną. Takie stanowisko zostało przedstawione również przez prokuratora Prokuratury Krajowej.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając przedstawione zagadnienie
prawne, zważył, co następuje:
Przedstawione zagadnienie prawne
wyłoniło się na tle stosowania art.145 ust.2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U.
z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po-
woływanej dalej jako ugn. Przepis ten dopuszcza możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości przez organ administracyjny
opłatą adiacencką, jeżeli na skutek rozbudowania określonych w tym przepisie urządzeń
infrastruktury i możliwości korzystania z nich
wzrosła wartość nieruchomości. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od stworzenia
warunków do podłączenia poszczególnych
urządzeń do stworzonej infrastruktury technicznej.
W pierwszej kolejności należy poddać ocenie, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne spełnia
przesłanki określone w art.187 § 1 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Artykuł ten,
normujący instytucję rozstrzygania wątpliwości prawnych w toku rozpoznawania
skargi kasacyjnej, stanowi bowiem wyjątek
od zasady samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej przez skład rozpatrujący skargę kasacyjną na rzecz przyjęcia
wiążącej w sprawie wykładni zawartej w
uchwale składu powiększonego.
Możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w komentowanym przepisie jest uzależniona od wystąpienia zagadnienia
prawnego budzącego „poważne wątpliwości”.
Za takie uznać natomiast należy rzeczywiste
wątpliwości prawne dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w
której powstały. Powstałe wątpliwości powinny
mieć więc charakter obiektywny, wynikający ze
stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. W literaturze wskazuje się, że podstawą do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka z art.187 § 1 p.p.s.a. będzie
również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały
Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r. nr
2, s. 31). Wątpliwość prawna nie może mieć
jednak charakteru abstrakcyjnego ani wykraczać poza przedmiot orzekania, powinien bowiem istnieć związek z konkretną sprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może
zatem rozpoznać merytorycznie zagadnienia
prawnego przedstawionego w trybie art. 187
p.p.s.a., jeżeli jest ono tylko teoretyczne, czy
też odnosi się do okoliczności tylko hipotetycznie składających się na jej stan faktyczny
lub zostało sformułowane w oparciu o okoliczności wykraczające poza ten stan faktyczny
(A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa
2004 s. 110).
jesień 2009
Przedstawione zagadnienie dotyczy niewątpliwie poważnych wątpliwości prawnych, w zakresie których występuje rozbieżność w
orzecznictwie. Jego przedmiotem jest kwestia o
zasadniczym znaczeniu dla określenia granic
czasowych wyznaczania istotnego obowiązku
prawnego właściciela nieruchomości. Na istniejące rozbieżności wskazywał zaś zarówno
skarżący, powołując wyroki Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia
2000 r., sygn. I SA 1684/99, lex nr 55738, z
dnia 17 września 2003 r., sygn. I SA 3451/01,
lex nr 149463, z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn.
I SA 1278/00, Lex nr 80650, z dnia 14
czerwca 2000 r., sygn. SA/BK 1701/99,
ONSA 2001 r., nr 3, poz. 135, jak i Naczelny
Sąd Administracyjny w przedstawiającym zagadnienie prawne postanowieniu. NSA podkreślił, iż w tym zakresie w dalszym ciągu
istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r.,
sygn. akt I OSK 1023/05, Lex nr 266349 przyjęto bowiem, iż upływ terminu z art.145 ust. 2
ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnosić do decyzji ostatecznej. Odmienny pogląd wyrażono zaś m.in. w wyroku
NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I
OSK 1328/07, wskazując, iż termin ten jest
zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu
I instancji w tym przedmiocie.
Jednocześnie jednak przedstawione zagadnienie, w zakresie w którym dotyczy tego,
czy przed upływem trzyletniego terminu z
art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana, wysłana czy też
doręczona stronie, wykracza poza związek z
przedmiotową sprawą. Z przedstawionego
stanu faktycznego wynika bowiem, iż w odniesieniu do decyzji pierwszej instancji
wszystkie te czynności, łącznie z doręczeniem decyzji, zostały dokonane przed
upływem terminu 3 lat, nie doszło natomiast
do powstania tego zagadnienia w związku z
podejmowaniem decyzji przez organ odwoławczy. Stąd przedstawione zagadnienie w
tym zakresie nie odpowiada warunkom z art.
187 § 1 p.p.s.a., gdyż od jego rozstrzygnięcia
nie zależy rozpoznanie sprawy.
W pełnym zakresie warunki te są natomiast
spełnione co do kwestii, czy przed upływem
3 lat podjęta decyzja ma być ostateczna czy
nieostateczna, a także czy upływ terminu
przewidzianego w art. 145 ust. 2 ugn należy
wiązać z decyzją organu pierwszej czy drugiej instancji. Stąd też podjęta uchwała ogranicza się do rozstrzygnięcia zagadnienia w
tym zakresie.
4
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości
wymaga przede wszystkim określenia charakteru prawnego terminu określonego w
art. 145 ust. 2 ugn i wynikających z tego
skutków.
Ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Po pierwsze mogą to być terminy
procesowe do załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowione przede wszystkim w
kodeksie postępowania administracyjnego,
których upływ nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia
sprawy. Inny charakter mają natomiast terminy materialne. Za takie uznaje się bowiem
okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku
materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku
NSA z 26 sierpnia 1999 r. V SA 708/99 OSP
2000 nr 9 poz. 134, s. 451). Terminy materialne są to zatem terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki
materialnoprawne, niezależnie od tego, czy
dokonywane są w ramach postępowania, czy
poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie
(Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 268). Taki
charakter materialny ma niewątpliwie termin
wynikający z art. 145 ust. 2 ugn.
W przedmiotowej sprawie termin materialny łączy się z czynnością wywołującą,
poza skutkami materialnymi, także skutki
procesowe. Ustalenie opłaty adiacenckiej
następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów w dalszych rozważaniach należy uwzględnić te
dwa rodzaje skutków, zważywszy, iż podstawowe znaczenie mają pierwsze z nich. Upływ
terminu z art.145 ust.2 ugn wywołuje bowiem
przede wszystkim skutek materialnoprawny
w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia stosownej opłaty. Jednocześnie organ
traci kompetencję do wymierzenia takiej
opłaty w drodze decyzji administracyjnej.
Charakter materialnoprawny przedmiotowego terminu ma o tyle istotne znaczenie, że
terminy takie są z zasady nieprzywracalne.
Stąd szczególnej wagi nabiera sposób ich obliczania. Na tym tle zarysowała się zasadnicza
wątpliwość przedstawiona w postanowieniu.
Dotyczy ona tego, czy upływ terminu należy
wiązać z decyzją ostateczną czy nieostateczną. Przepis art.145 ust.2 ugn nie
przesądza bowiem wyraźnie tej kwestii. Jednoznacznych wyników nie dają w tym przypadku podstawowe instrumenty wykładni
językowej. Należy jednak zwrócić uwagę, że
w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2
u.g.n. stanowił, że w terminie do 3 lat od dnia
urządzenia lub modernizacji drogi albo od
stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić
ustalenie opłaty adiacenckiej. Tak więc przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem
opłaty w tym terminie. Ustalenie zaś opłaty
mogło być rozumiane jako ustalenie tej
opłaty w sposób wiążący, a więc wynikający z
decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja
organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało
wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu
pierwszej instancji została utrzymana w
mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ugn,
która weszła w życie z dniem 22 września
2004 r., termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którą to decyzję, stosownie do
przepisów art. 145 ust. 1 ugn, wydaje wójt,
burmistrz albo prezydent miasta (organ
pierwszej instancji). Taka zmiana przepisu
art. 145 ust. 2 ugn nie może być traktowana
jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów można wnioskować, że ustawodawca „ustalenie opłaty
adiacenckiej w terminie do 3 lat”, zastąpił „wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej
w terminie do 3 lat”.
Z wykładni systemowej oraz z zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych wynika także argument przemawiający
za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Jak bowiem podkreślił w skardze kasacyjnej Prokurator
Okręgowy w Kaliszu, przeciwne stanowisko
prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej
samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy
wnoszą oni odwołania , czy nie korzystają z
takiego środka procesowego. Stanowiłoby to
naruszenie zasady równości wynikającej z
art. 32 Konstytucji RP.
Za takim stanowiskiem przemawia także
wykładnia celowościowa. W tym zakresie
można się bowiem odwołać do wskazanych
wyżej skutków terminów materialnych.
Mimo że pociągają one za sobą także konsekwencje procesowe, podstawowe znaczenie powinny mieć, w razie wątpliwości, skutki
materialnoprawne. Skutki takie należy zaś
odróżnić od kwestii wykonalności decyzji.
Ponieważ terminy materialne odnoszą się do
okresu, w którym może nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków,
wiązać je należy już z decyzją pierwszoinjesień 2009
stancyjną. Dotyczą one ustalenia, stworzenia,
zniesienia lub zmiany konkretnych praw i
obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Są efektem stanu prawnego
obowiązującego w dniu wydania decyzji
pierwszej instancji, aczkolwiek sytuacja w
tym zakresie może ulec zmianie w toku postępowania odwoławczego Czymś innym
jest natomiast kwestia odroczonej wykonalności decyzji nieostatecznej. Na podstawie
art. 130§2 k.p.a. decyzja taka nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, przy czym, jak podkreśla
Z. Janowicz (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1999, s.
352-353), zakaz ten dotyczy tylko organu administracji publicznej , nie zaś stron postępowania.
Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w
doktrynie. Wskazuje się bowiem, że przed
upływem terminu z art. 145 ust. 2 ugn opłata
adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym , że opłata
adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną
publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie,
podlegającego przedawnieniu, zatem należy
stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed
upływem przedawnienia jest skuteczne także
wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por. E. Mzyk,
[w: ]G. Bieniek, St . Kalus, Z. Marmaj, E.
Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami,
Komentarz wyd. 3, Warszawa 2008, s. 513).
Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego,
należy w pełni podzielić.
W pozostałym zakresie, tj. odnośnie do
tego, czy art. 145 ust.2 ugn dotyczy wydania
decyzji, jej nadania czy doręczenia, aczkolwiek wskazane wątpliwości wiążą się z wystąpieniem zagadnienia budzącego poważne
wątpliwości, nie mają one jednak znaczenia
w tej sprawie. Trzyletni termin został bowiem
zachowany w przypadku decyzji pierwszej instancji w odniesieniu do tych trzech rodzajów
czynności organu administracji publicznej.
Tymczasem, jak wskazano powyżej – wątpliwość prawna nie może mieć charakteru abstrakcyjnego ani wykraczać poza przedmiot
orzekania, lecz powinna wykazywać związek
z konkretną sprawą. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego związku, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została
doręczona stronie w dniu 12 lipca 2006 r., a
więc przed upływem 3 lat od dnia 15 lipca
2003 r. Oznacza to, że w tej sprawie nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia to, czy upływ terminu należy wiązać z wydaniem, wysłaniem
5
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
bądź doręczeniem decyzji organu I instancji.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd
Administracyjny podjął uchwałę, że trzyletni
termin, o którym mowa w art.145 ust. 2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o
ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz na podsta-
podjął następującą uchwałę:
UCHWAŁA
z dnia 15 października 2008 r.
Sygn. akt II GPS 5/08
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie
następującym:
Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego Janusz Trzciński
Sędziowie NSA: Rafał Batorowicz (sprawozdawca), Zofia Borowicz, Tadeusz
Cysek (współsprawozdawca), Edward Kierejczyk, Andrzej Kisielewicz, Józef Waksmundzki
Protokolant: Anna Tomaka-Magdoń
po rozpoznaniu w dniu 15 października
2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grodzieckiego
na rozprawie w Izbie Gospodarczej
w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego
Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r.,
sygn. akt VI SA/Wa 1633/06
w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za
wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagadnienia prawnego
przekazanego na podstawie art. 187 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez
skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn.
akt II GSK 84/08,
w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości:
„Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze
wspólników posiada licencję na wykonywanie
transportu drogowego, świadczenie tych usług
przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo
przeniesienia uprawnień z niej wynikających
na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz.
874 ze zm.)?”
W spółce cywilnej, w której tylko jeden
ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego,
świadczenie tych usług przez inną osobę
niż licencjobiorca oznacza przeniesienie
uprawnień wynikających z licencji na
osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust.
1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o
transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r.
nr 125, poz. 874 ze zm.).
UZASADNIENIE
I
Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r.,
sygn. akt II GSK 84/08, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w
Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej
Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27
lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06
w sprawie ze skargi M. J., H. J. – wspólników
spółki cywilnej P.P.U.H. „MAR -HEN-POL” w
Łodzi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 grudnia 2005 r.,
nr BPO-5-4391-KI13/2005/9998-11 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej
licencji, między innymi postanowił:
na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,
poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:
„Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze
wspólników posiada licencję na wykonywanie
transportu drogowego świadczenie tych usług
przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo
przeniesienia uprawnień z niej wynikających
na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz.
874 ze zm.)”.
II
1. Stan faktyczny sprawy, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie
jesień 2009
wie art. 267 p.p.s.a. odmówił podjęcia
uchwały w pozostałym zakresie.
prawne, nie jest skomplikowany w zakresie,
jaki jest istotny dla badania sprawy przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd
Administracyjny.
W dniu 14 lipca 2005 r. w miejscowości Wykień, na drodze krajowej nr 74 została przeprowadzona kontrola pojazdu marki
RENAULT o numerze rejestracyjnym WU
33279, należącego do BEL LEASING Sp. z o. o.
a będącego w dyspozycji M. J. i H. J. prowadzących spółkę cywilną P.P.H.U. „MARHEN-POL”. W trakcie kontroli kierujący
pojazdem Henryk Woźniak okazał wypis z licencji nr 0040067 na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej
na nazwisko H. J. - jednego ze wspólników
spółki cywilnej. Kierowca pojazdu nie przedstawił natomiast dokumentu świadczącego o
posiadaniu takiej licencji przez drugiego
wspólnika – M. J. Na tej podstawie organ
kontrolujący stwierdził, że wspólnicy spółki
cywilnej P.P.H.U. „MAR-HEN-POL” wykonywali transport drogowy samochodem marki
RENAULT bez wymaganej licencji. W sprawie nie budziła wątpliwości okoliczność, że
transport wykonywany był przez oboje
wspólników spółki cywilnej (spółkę P.P.H.U.
„MAR-HEN-POL”) oraz że kierujący pojazdem jako pracodawcę wskazał tę spółkę
cywilną.
2. Decyzją z dnia 3 października 2005 r., nr
WITD.DI.0152.142/221/05 Świętokrzyski
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, obok innych rozstrzygnięć, nałożył na
oboje wspólników spółki cywilnej P.P.H.U.
„MAR-HEN-POL” karę pieniężną w wysokości
8000 zł za wykonywanie transportu drogowego
bez wymaganej licencji. Główny Inspektor
Transportu Drogowego decyzją z dnia 21 grudnia 2005 r., nr BPO-5-4391-KI13/2005/9998-11
uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z
dnia 3 października 2005 r. w części
nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000
zł na M. J. i H. J. wspólników P.P.H.U. „MARHEN-POL” prowadzonego w formie spółki cywilnej i nałożył tę karę na M. J. W pozostałym
zakresie utrzymał decyzję organu I instancji.
3. Stanowisko organu odwoławczego nie
było rozbudowane. Jego zdaniem w sytuacji,
gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników
powinien posiadać stosowną licencję.
6
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji udziela się
na indywidualny wniosek przedsiębiorcy.
W przypadku spółki cywilnej każdy ze wspólników jest odrębnym przedsiębiorcą.
4. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn.
akt VI SA/Wa 1633/06, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie uchylił
decyzje organów administracji publicznej
obu instancji.
Uzasadniając orzeczenie, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie nie przypisał
spółce cywilnej statusu przedsiębiorcy.
Wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.)
wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami
w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego udziela się
przedsiębiorcy, między innymi osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach
spółki cywilnej. Niemniej jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organowi udzielającemu licencji znana jest forma prawna
wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej. Dlatego też już w
chwili udzielania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wspólnikowi
spółki cywilnej znana jest okoliczność, że
działalność gospodarcza z zakresu transportu
drogowego nie będzie wykonywana samodzielnie. Przedsięwzięcie gospodarcze prowadzić będą wszyscy wspólnicy. Zdaniem Sądu I
instancji przepisy ustawy o transporcie drogowym uwzględniają tę specyficzną sytuację
prawną przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy nakłada na
wszystkich wspólników obowiązek dobrej reputacji, natomiast regulacje zawarte w art. 5
ust. 3-5 powinny być odczytywane jako respektujące strukturę własnościową spółki cywilnej. Żaden przepis ustawy nie wymaga
posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przez każdego
wspólnika spółki cywilnej świadczącej usługi
w zakresie transportu drogowego. Prawo nie
zabrania też podejmowania działalności w zakresie transportu drogowego w formie
spółki cywilnej. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od
każdego z przedsiębiorców tworzących
spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej
działalności transport drogowy rzeczy, nie
jest objęte treścią art. 5 ustawy o transporcie
drogowym.
5. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa
1633/06, wniósł Główny Inspektor Transportu
Drogowego, zaskarżając ten wyrok w części,
to jest w zakresie uchylenia decyzji administracyjnych co do kary w wysokości 8000 zł
za wykonywanie transportu drogowego bez
licencji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego
zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa
materialnego przez błędną wykładnię art. 5
ust.1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art.
12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92
ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do
ustawy wobec podmiotu prowadzącego
działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej. W uzasadnieniu skargi
kasacyjnej skarżący organ podniósł, że pogląd Sądu I instancji o braku konieczności posiadania przez wszystkich wspólników licencji
jest błędny i stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej przez dopuszczenie wykonywania transportu drogowego
rzeczy przez osoby niespełniające niezbędnych wymogów do uzyskania licencji np. w
zakresie wymogu niekaralności. Zdaniem organu stanowisko Sądu I instancji, że uprawnienia z licencji można rozszerzyć na innych
wspólników spółki cywilnej, narusza art. 13
ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
W konsekwencji Sąd dopuszcza możliwość
praktyki polegającej na tym, że jeden podmiot posiadający licencję zawiera umowy
spółki cywilnej z innymi przewoźnikami krajowymi i w ten sposób rozciąga na wspólników
uprawnienia wynikające z licencji pomimo niespełnienia przez wspólników niezbędnych
warunków podmiotowych i przedmiotowych
do otrzymania licencji.
III
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając
skargę kasacyjną w zwykłym składzie, uznał,
że poważne wątpliwości budzi stanowisko
Sądu I instancji co do tego, iż dopuszczalne
jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej,
w której tylko jeden ze wspólników posiada
licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca.
Takie stanowisko odpowiada poglądowi, że
wykonywanie transportu drogowego przez
kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden
ze wspólników posiadał wymaganą licencję,
nie narusza określonego w art. 13 ust. 1
ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przejesień 2009
noszenia uprawnień z niej wynikających na
osobę trzecią. Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zaznaczył,
że opisane poglądy Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie odpowiadają dotychczasowej linii orzecznictwa
sądów administracyjnych, w tym Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Wskazał szereg
orzeczeń reprezentatywnych dla tej linii.
W szczególności wymienił wyrok NSA z 24
lipca 2007 r., I OSK 1137/06 w sprawie, w
której stan faktyczny był taki sam jak w rozpatrywanej sprawie. W wyroku tym stwierdzono, że w obowiązującym stanie prawnym
wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną,
mającą za przedmiot swojej działalności
transport drogowy rzeczy, nie ma umocowania w przepisach prawa. Sąd dostrzegł ponadto różnicę pomiędzy wykonywaniem
transportu drogowego od zlecenia wykonywania transportu drogowego. Na tej podstawie uznał, że wspólnik spółki cywilnej,
zajmującej się świadczeniem usług transportowych nie wykonuje transportu, jeżeli to nie
on sam „siedzi” za kierownicą samochodu,
lecz jest tam kierowca spółki legitymujący się
licencją wystawioną na drugiego wspólnika.
Wówczas to transport drogowy jest wykonywany przez tego właśnie drugiego wspólnika
z licencją, za pomocą zatrudnionego przez
niego kierowcy. Nieco inaczej pogląd, że do
wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wystarczy licencja jednego ze wspólników, uzasadniany był w
wyroku z 4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06. W
tym przypadku uznano, że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na
podstawie przepisów prawa publicznego. Nie
jest to prawo majątkowe, które by mogło być
przedmiotem wkładu do spółki cywilnej. Dalej
uznano jednak, że uprawnienie z licencji wydanej jednemu ze wspólników stanowi swoistego
rodzaju wkład w prowadzoną wspólnie, w ramach spółki cywilnej, działalność gospodarczą.
Wniesienie tego wkładu nie jest „oczywiście
równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na
osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy o transporcie drogowym”.
Prezentowany pogląd występuje również w
innych orzeczeniach, między innymi w wyrokach z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1728/06,
z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08, a także z 24
kwietnia 2008 r., II GSK 66/08. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18 grudnia 2007 r., I
OSK 1728/06 zawarte jest stwierdzenie,
7
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
że „spółka cywilna w orzecznictwie i w doktrynie traktowana jest jako ułomny podmiot
prawny, mogący jednak prowadzić działalność
gospodarczą na takich samych zasadach, przy
takich samych prawach i obowiązkach jak
inne podmioty, które nie cechują się taką właściwością”. Dalej że „jeżeli zatem licencja nie
zawiera wyraźnego wskazania, że chodzi o
firmę - wspólnicy, spółka cywilna - a dotyczy
tylko jednego wspólnika, to jest to jego wkład
jako uzyskanego prawa do tej spółki. Wniesienie tak udzielonej licencji nie jest równoznaczne z jej odstąpieniem osobie trzeciej lub
przeniesieniem na nią uprawnień z licencji, o
czym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie”.
Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyjaśnił też, że dorobek
orzeczniczy wypracowany w Izbie Ogólnoadministracyjnej został zaakceptowany w
Izbie Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 28 marca 2008 r.,
II GSK 6/08 Sąd stwierdził więc, że „w
związku z odmienną konstrukcją prawną
spółki cywilnej w porównaniu z konstrukcją
innych spółek funkcjonujących w obrocie gospodarczym, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jest ona ułomnym
podmiotem prawnym”. Powtórzył też, za
wcześniejszymi orzeczeniami, że „uprawnienie wynikające z licencji stanowiło jego (wspólnika) wkład w prowadzoną wspólnie (z
drugim wspólnikiem) działalność gospodarczą. Nie jest to oczywiście równoznaczne z
odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień
wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie
drogowym, w myśl którego licencji nie można
odstępować osobie trzeciej” (takie same stwierdzenia spotkać można w wyroku z 24 kwietnia
2008 r., II GSK 66/08).
Wątpliwości prawne składu Naczelnego
Sądu Administracyjnego przedstawiającego
powyższe zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów tego Sądu budzi zarówno teza,
że spółka cywilna może świadczyć usługi w
zakresie transportu drogowego za pomocą
zatrudnionego w tym celu kierowcy, na podstawie licencji na wykonywanie transportu
drogowego jednego tylko wspólnika, jak i argumentacja jaką posługiwał się Sąd na jej
uzasadnienie. W tych samych orzeczeniach
składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony przyznają i
podkreślają, że licencja jest niewątpliwie indywidualnym uprawnieniem przyznawanym
na podstawie przepisów prawa publicznego,
które nie ma charakteru majątkowego i
które nie może być przedmiotem wkładu do
spółki cywilnej (na dowód tego powołują się
na treść art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie
drogowym). Z drugiej zaś twierdzą, że uprawnienia wynikające z takiej licencji udzielonej
jednemu wspólnikowi stanowią wkład tego
wspólnika w prowadzoną wspólnie w ramach
spółki cywilnej działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług transportowych. Ten wkład (w niektórych orzeczeniach
określany dodatkowo jako swoisty) nie stanowi jednak, w ich ocenie, odstąpienia lub
przeniesienia uprawnień z licencji na osobę
trzecią zakazanego przepisem art. 13 ust. 1
ustawy o transporcie drogowym.
W żadnym z przytoczonych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wyjaśnienia, na czym polega swoistość owego
wkładu wspólnika do spółki cywilnej w
postaci uprawnień z licencji na wykonywanie
transportu drogowego, sprawiająca, że ten
wkład należy odróżnić od wniesienia wkładu,
o którym mowa w art. 860 § 1 i art. 861 § 1
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c.
Chodzi o wyjaśnienie, czy posiadacz licencji wspólnik spółki cywilnej, który „użycza” tej licencji w taki sposób, że na jej podstawie transport drogowy wykonuje na rzecz spółki
kierowca zatrudniony w spółce, dopuszcza się
niedozwolonego odstąpienia licencji osobie
trzeciej lub przeniesienia uprawnień z licencji
na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1
ustawy o transporcie drogowym. Zatem czy w
konsekwencji złamania tego zakazu należy
przyjąć, że spółka wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji?
Sąd przedstawiający zagadnienie prawne stoi
na stanowisku, że uprawnienia do prowadzenia określonej działalności (w tym gospodarczej), przyznawane mocą decyzji organu
administracji publicznej, są uprawnieniami
osobistymi ze sfery prawa publicznego, a nie
prywatnego i dlatego, co do zasady, są
wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (nie są
zbywalne). Taki właśnie charakter ma licencja
na wykonywanie transportu drogowego.
Z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie
drogowym zdaje się wynikać, że określona w
art. 13 ust. 1 zasada nieprzenoszenia uprawnień wynikających z licencji doznaje pewnych
ograniczeń. Wydaje się, że taka sytuacja, objęta dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy, nie
zachodzi w przypadku, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a więc wówczas, gdy transport drogowy jest
wykonywany na rzecz spółki cywilnej przez
zatrudnionego w niej pracownika (kierowcę), na podstawie licencji udzielonej jednemu tylko wspólnikowi. Z istoty spółki
jesień 2009
cywilnej wynika, że wszystkie działania wspólnika w spółce są podporządkowane realizacji
wspólnych celów gospodarczych i są zarachowane na rzecz wszystkich wspólników.
Przedmiotem wkładu wspólnika do spółki
może być własność, inne prawa lub świadczenie
usług (art. 861 § 1 k.c.). Wniesienie wkładu sprawia, że następuje przemieszczenie przedmiotu
wkładu z majątku odrębnego wspólnika do
majątku wspólnego, funkcjonującego na zasadach współwłasności łącznej. Co prawda, wspólnik wnosząc wkład nie wyzbywa się swoich praw
do końca, lecz dopuszcza do tego prawa innych
wspólników, niemniej jednak w ten sposób na
mocy umowy spółki zmienia się podmiot praw
- w miejsce dotychczasowego uprawnionego
wchodzą wszyscy wspólnicy. Wspólnik spółki
cywilnej mógłby wnieść jako wkład do spółki
swoją osobistą pracę (świadczenie usług) polegającą na wykonywaniu transportu drogowego na podstawie udzielonej mu licencji.
Pojawiające się w przytaczanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego
stwierdzenie, że żaden przepis prawny nie
wymaga, aby w spółce cywilnej, zajmującej
się wykonywaniem transportu drogowego,
wszyscy wspólnicy posiadali licencje, można
by więc uznać za prawdziwe tylko w odniesieniu do sytuacji, w której spółka wykonuje taką działalność w oparciu o osobistą
pracę wspólnika posiadającego wymaganą
licencję.
Nie można natomiast uznać za dopuszczalne wniesienie uprawnień wynikających z
licencji na wykonywanie transportu drogowego w charakterze wkładu do spółki cywilnej. Potraktowanie licencji jako wkładu
oznaczałoby zmianę podmiotu uprawnionego
z licencji - przeniesienie tego uprawnienia ze
wspólnika na wszystkich wspólników. Taką
czynność można by zakwalifikować jako
przeniesienie uprawnień na osoby trzecie w
rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy. W ramach
spółki cywilnej jeden ze wspólników nie
może we własnym tylko imieniu zatrudnić
pracownika lub posłużyć się inną osobą, w
tym innym wspólnikiem, który działałby
wyłącznie na jego rzecz a nie na rzecz
wszystkich wspólników.
Zdaniem Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, jeżeli przedstawiona teza, że
przedmiotem wkładu do spółki cywilnej nie
mogą być uprawnienia wynikające z licencji
na wykonywanie transportu drogowego,
okazałaby się prawdziwa, to również z tych
samych powodów za prawdziwą należałoby
uznać tezę, że w spółce cywilnej nie jest dopuszczalne wykonywanie transportu przez
zatrudnionego tam kierowcę na podstawie
8
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
licencji jednego tylko wspólnika. Powierzenie przez podmiot uprawniony z licencji wykonywania przewozów w transporcie
drogowym kierowcy jest niewątpliwie przeniesieniem uprawnień z licencji na osobę
trzecią, dopuszczalnym w granicach określonych w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wspólnicy - przedsiębiorcy
mogą więc zlecić kierowcy lub innej osobie
działającej na ich rzecz jako wspólników wykonywanie licencjonowanego transportu
drogowego, jeżeli sami takie uprawnienia (licencje) mają. Wspólnik uprawniony z licencji nie może też w ramach spółki wystąpić
jako samodzielny podmiot i we własnym
imieniu zatrudnić pracownika, który wykonywałby licencjonowaną działalność na jego
rzecz, bądź na rzecz wszystkich wspólników.
IV
Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie następującej uchwały:
„W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze
wspólników posiada licencję na wykonywanie
transportu drogowego, świadczenie tych usług
przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza
odstąpienie tej licencji albo przeniesienie
uprawnień z niej wynikających wbrew zakazowi ustanowionemu w art. 13 ust. 1 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze
zm.)”.
V
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
1. Rozpatrzenie przedstawionego przez skład
orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy spełnione
zostały ustawowe przesłanki do podjęcia
uchwały wyjaśniającej przedstawione wątpliwości prawne.
Zgodnie z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr
153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: „Jeżeli
przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni
się zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny
może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi
siedmiu sędziów tego Sądu”. Z treści tego
przepisu wprost wynika, że nie chodzi w nim
o jakiekolwiek wątpliwości prawne, lecz
tylko o takie, które są poważne. Za takie
wątpliwości uznać należy rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w
której powstały. Przyjęcie zaś, że w konkret-
nym wypadku chodzi o rzeczywiste wątpliwości prawne oznacza, iż o wystąpieniu tej
przesłanki można mówić wtedy, gdy powstałe
wątpliwości mają charakter obiektywny, a więc
wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa.
Wątpliwości o charakterze subiektywnym, istniejące jedynie w przekonaniu składu
orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będą w tym wypadku wystarczające. O poważnych wątpliwościach
prawnych będzie można mówić wówczas,
gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne,
których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości
różnego rozumienia przepisów prawnych.
Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła rozważana przesłanka, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych
(uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., FPS
2/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 1, s. 19 z
glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, zeszyt 6, poz.
72). Przeszkodą do przyjęcia, że w sprawie
wystąpiła rozważana przesłanka, będzie z reguły istnienie w „wątpliwej kwestii prawnej”
jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Brak będzie jednak podstaw do
uznania istnienia takiej przeszkody wówczas,
gdy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując czynności przewidziane w art. 187 § 1 p.p.s.a., podważy
dotychczasową wykładnię sądową przy pomocy własnej argumentacji lub poglądów
wyrażonych w doktrynie (A. Kabat, Komentarz do art. 264 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270),
[w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).
Przedstawienie składowi siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie uzasadniane jest tym, że wątpliwości składu
zwykłego powstały w sytuacji, gdy występują
jednolite poglądy sądów administracyjnych
co do tego, iż dopuszczalne jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego,
w ramach spółki cywilnej, w której tylko
jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną
osobę niż licencjobiorca, odpowiadające poglądowi, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w
której tylko jeden ze wspólników posiada wymaganą licencję, nie narusza określonego w
art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym
zakazu odstępowania licencji osobom trzejesień 2009
cim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.
Przedstawiona okoliczność nie stanowi
przeszkody do uznania, że trafnie uruchomiono procedurę z art. 187 § 1 p.p.s.a. W obszernie wcześniej cytowanych wywodach
Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przekonywująco uzasadnił
tezę, że utrwalona linia orzecznictwa budzi
wątpliwości pod względem zgodności z fundamentalnymi zasadami dotyczącymi niezbywalności należących do sfery publicznoprawnej
uprawnień wynikających z udzielenia licencji
na prowadzenie transportu drogowego oraz
konstrukcji prawnej i pozycji w obrocie prawnym spółek cywilnych. Wątpliwości te i sposoby ich rozwiązywania będą szczegółowo
omówione dalej. W tym miejscu wystarczy
stwierdzić, że wątpliwości Sądu są na tyle uzasadnione, że uprawnione było przedstawienie
zagadnienia prawnego.
Zaznaczenia wymaga, że już po zamknięciu
rozprawy w sprawie, w której przedstawiono
zagadnienie prawne, a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie zapadły dwa
wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 maja 2008 r., w sprawach II GSK
103/08 i II GSK 106/08, w których przedstawiono poglądy odmienne od wcześniej wyrażanych. W obu przypadkach przyjęto, że
udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego jednemu ze wspólników
spółki cywilnej nie uprawnia pozostałych
wspólników do wykonywania transportu drogowego ani osobiście, ani poprzez osoby (kierowców) działające na ich rzecz, w tym
działające na rzecz spółki. Wykluczono
także możliwość traktowania w jakikolwiek
sposób uprawnień z licencji jako wkładu do
spółki cywilnej. Wart odnotowania jest też
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2006 r., VI
SA/ Wa 120/06 (LEX nr 221769), zgodnie z
którym: „Licencja udzielona przedsiębiorcy
będącemu jednocześnie wspólnikiem spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do
otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia wszystkich
wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia - wykonywania transportu drogowego,
gdyż licencja jest uprawnieniem osobistym,
które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. Wspólnik spółki cywilnej,
będący przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów
ustaw o swobodzie działalności gospodarczej i
o transporcie drogowym, nieposiadający licencji nie może wykonywać transportu drogowego,
korzystając z licencji drugiego wspólnika”.
9
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Wobec tych okoliczności nie można przyjąć,
by w chwili rozpatrywania zagadnienia prawnego istniał jeszcze stan jednolitości orzecznictwa w kwestiach stanowiących
przedmiot wątpliwości Sądu.
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wprost dotyczy wykładni art.
13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Faktem jest, że przepis ten nie został wymieniony przez Sąd I instancji ani jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani też jako
regulacja, która powinna być brana pod
uwagę w procesie wykładni innych przepisów, o których Sąd ten się wypowiadał.
Mimo tego wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy o
transporcie drogowym pozostaje w zakresie
badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną.
Granice badania sprawy przez Sąd II instancji wyznaczone są granicami skargi kasacyjnej określonymi zarzutami składającymi się
na podstawy kasacyjne (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako
przepisy, które miały zastosowanie w toku
rozpoznawania sprawy, jak też przepisów,
które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd
wskazane (por. uzasadnienie wyroku NSA z
16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05,
ONSAiWSA 2006/2/39). Wobec tego
możliwe było badanie przez Naczelny Sąd
Administracyjny wpływu wykładni art. 13 ust.
1 ustawy o transporcie drogowym na ocenę
prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
2. Pierwszoplanowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego
w składzie siedmiu sędziów w trybie art. 15 §
1 pkt 3, art. 187 § 1 i art. 264 § 1 p.p.s.a. jest
rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego
przedstawionego przez zwykły skład Sądu
rozpoznającego sprawę skutkiem wniesienia
skargi kasacyjnej. Nie jest więc zasadniczym obowiązkiem składu rozszerzonego
ocena orzecznictwa sądów administracyjnych orzekających w sprawach innych niż ta,
w której powstało zagadnienie prawne. Jednakże w sytuacji, gdy zagadnienie przedstawiono w odniesieniu do kategorii spraw,
których sposób rozstrzygania ukształtowany
jest w przeważającej części orzeczeń sądów
administracyjnych, nie sposób uniknąć odniesień do najczęściej wyrażanych poglądów
orzecznictwa.
3. Podstawowymi źródłami prawa zawierającymi regulacje odnoszące się do instytucji spółki cywilnej są Kodeks cywilny i akty
prawne dotyczące w sposób najogólniejszy
działalności gospodarczej.
a) Zgodnie z art. 860 k.c. „przez umowę
spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do
osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego
przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów”. Jak wynika z tej regulacji, spółka cywilna jest
przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. W szeregu orzeczeń
sądów wskazywano, że spółka cywilna
ma mimo to cechy jednostki organizacyjnej. Na tym tle w piśmiennictwie wyróżniano
różne rodzaje spółek wewnętrznych (niewystępujących w obrocie) i występujących w
obrocie spółek zewnętrznych (por. A. Dyoniak, Umowa spółki cywilnej ze skutkiem wewnętrznym, PPH, 1994, nr 6, str. 12).
Obecnie podział ten nie ma normatywnego
odniesienia w porządku prawnym ani praktycznego znaczenia (por. J. Gudowski [w:]
G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T.
Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga trzecia, Zobowiązania, t. 2, Warszawa 2007, s. 721).
W myśl art. 331 k.c. zdolność prawna może
przysługiwać jednostkom organizacyjnym
niebędącym osobami prawnymi, pod warunkiem że ustawa taką zdolność im przyznaje. W związku z tym spółce cywilnej nie
przysługuje zdolność prawna, to jest podmiotowość w rozumieniu prawa cywilnego.
Odróżnia je to od spółek handlowych osobowych (jawnych, partnerskich, komandytowych i komandytowo -akcyjnych), które z
mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września
2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U.
nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., mogą
we własnym imieniu nabywać prawa, w tym
własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i
być pozywaną.
W obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna
funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie
jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc
wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu
transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy
przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności
gospodarczej przez wspólników. Dlatego też
nie są uprawnione próby wykazywania, że
przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez
wspólników (w uproszczeniu - spółkę)
umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspóljesień 2009
ników (np. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II
GSK 2/08).
W związku z powiązaniem art. 431 k.c., definiującym przedsiębiorcę na użytek prawa
cywilnego, z art. 33 1 k.c. spółka cywilna
nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu k.c.
Z samej istoty cywilnoprawnego pojęcia
„spółki” wynika, że podmiotowość prawną
spółce cywilnej można przypisać tylko
wtedy, gdy w akcie normatywnym dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające
osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw.
Tak jest w przypadku art. 15 ust. 1 ustawy z
dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów
i usług (Dz.U. nr 54, poz. 535 ze zm.). Są to
jednak sytuacje wyjątkowe, nieuzasadniające
tezy, że spółce cywilnej przysługuje podmiotowość prawna, chociażby ułomna, a tym
bardziej ułomna osobowość prawna. Główne
nurty systemu prawnego takich cech
spółkom cywilnym nie przyznają. W szczególności art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze
zm.), dalej: k.p.a., odsyła w kwestii zdolności
prawnej i zdolności do czynności prawnych
do przepisów prawa cywilnego. Spółka cywilna nie może więc być stroną w ogólnym
postępowaniu administracyjnym. Spółce cywilnej nie przysługuje zdolność wekslowa
(por. uchwałę siedmiu sędziów SN z 31
marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP
1993/10/171). W świetle art. 64 § 11 ustawy
z dnia 17 listopada 1964 – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze
zm.) nie można jej również przypisać zdolności sądowej, a w konsekwencji - procesowej. Do egzekucji ze wspólnego majątku
wspólników spółki prawa cywilnego konieczny jest tytuł egzekucyjny wydany przeciwko wszystkim wspólnikom (art. 778
k.p.c.). W obecnym stanie prawnym nie
budzi już wątpliwości brak zdolności
upadłościowej i układowej (por. uchwałę SN
z 6 listopada 2002 r., III CZP 67/02, OSNC
2003/7-8/102).
Elementem przedmiotowo istotnym
umowy spółki jest wniesienie wkładów.
Zgodnie z art. 861 § 1 k.c.: „wkład wspólnika
może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu
usług”. Z natury rzeczy wprowadzenie
wkładu do majątku spółki jest następstwem
czynności cywilnoprawnej. Wkład może
mieć charakter pieniężny lub niepieniężny.
Skutkiem wniesienia wkładów przez wspólników powstaje majątek spółki odrębny od
10
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
osobistego majątku wspólników. Z art. 863
§ 1 - § 3 w zw. z art. 196 § 1 i § 2 k.c. wyprowadzić należy wniosek, że majątek
spółki cywilnej ma charakter bezudziałowej
współwłasności łącznej. Oznacza to niepodzielność majątku i to, że każdy ze wspólników jest współwłaścicielem majątku jako
całości a nie jedynie przysługującego mu
udziału, względnie wniesionego wkładu.
Wszystkie wniesione do spółki wkłady, w
tym polegające na świadczeniu usług stanowią wspólny majątek wspólników (por.
uchwałę SN z 29 lipca 1977 r., III CZP 54/77,
OSNCP 1978/4/61).
b) W obrocie gospodarczym podstawowe
znaczenie mają pojęcia, historycznie ujmując
kolejność: „kupca”, „podmiotu gospodarczego”
i „przedsiębiorcy”. Pojęcia te nigdy nie były
jednolicie definiowane w aktach normatywnych. Były też rozmaicie interpretowane.
W ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o
działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41, poz.
324 ze zm.) dawne pojęcie „kupiec” zastąpiono określeniem „podmiot gospodarczy”.
W związku z nowelizacją wchodzącą w życie
22 października 1997 r. pojawiło się pojęcie
„przedsiębiorcy”, występujące już wcześniej w
innych ustawach. Zarówno „podmiot gospodarczy”, jak i „przedsiębiorca” to w świetle
wskazanej ustawy „osoba fizyczna, osoba
prawna, a także jednostka organizacyjna nie
mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot
działania obejmuje prowadzenie działalności
gospodarczej”. Wobec tak sformułowanej definicji zachodziły podstawy do uznawania
podmiotowości gospodarczej spółek cywilnych. W okresie działania tej ustawy i w
związku z jej treścią w literaturze i orzecznictwie szeroko prezentowany był pogląd
przyznający spółkom cywilnym podmiotowość prawną również w innych sferach stosunków prawnych, odpowiadającą najczęściej
pojęciu ułomnej osoby prawnej, z tym, że formułowane były nawet dalej idące tezy (por.
A. Jędrzejewska, Podmiotowość gospodarcza
spółki cywilnej będącej podmiotem gospodarczym, PPH 1993, nr 1, s. 1 i n.; wyrok NSA z
9 kwietnia 1991 r., SA/Wr 48/91, ONSA
1991, nr 3 - 4, poz. 56; wyrok NSA z 11 października 1994 r., II SA 826/93, Pr. Gosp.
1995, nr 2, poz. 31; wyrok NSA z 18 września 1995 r., II SA 775/94, Wokanda 1995, nr
12, s. 36; wyrok NSA z 20 lutego 1996 r., II
SA 442/95, Pr. Gosp. 1996, nr 9, s. 32;
uchwała SN z 27 maja 1993 r., III CZP 61/93,
OSNCP 1994, nr 1, poz. 7 - uchwała ta przyznawała spółce cywilnej zdolność upadłościową; uchwała SN z 28 lipca 1993 r., III CZP
97/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 20 - uchwała
ta przyznała takiej spółce zdolność
układową).
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo
działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz.
1178 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w
stanie prawnym dotyczącym działalności
prowadzonej w formie spółki cywilnej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki
cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.
Zbieżną regulację zawiera w art. 4 ust. 2
obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca
2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze
zm.). Wobec tak zdefiniowanego pojęcia
przedsiębiorcy odpadły powody, wobec których uprawnione było formułowanie wskazywanych ostatnio poglądów. Obecnie
zaakceptować należy stanowisko, że spółka
cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany
przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym
- art. 860 i n. k.c. (szerzej: Komentarz do art. 4
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095),
[w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności
gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007 r.).
Aktualne są poglądy powołane przy omawianiu problematyki ściśle cywilnoprawnej.
c) W uzasadnieniu postanowienia zawierającego przedstawienie zagadnienia prawnego wymienione są przykłady orzeczeń
sądów administracyjnych, w których wyrażany jest pogląd przypisujący spółce cywilnej podmiotowość prawną co najmniej
pod postacią ułomnego podmiotu prawnego.
Jak wykazano, pogląd ten w obecnym stanie
prawnym nie jest uprawniony.
Nie jest do końca jasne, dlaczego sądy administracyjne stanowisko takie formułują i
niejednokrotnie szeroko uzasadniają. Jeżeli
przyjąć, że zmierzają do wykazania, iż udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego przedsiębiorcy - wspólnikowi spółki
cywilnej wywołuje skutki wobec podmiotu w
postaci spółki cywilnej, to rozumowanie
takie jest wadliwe już z tego powodu, że
spółce takiej nie przysługuje podmiotowość
prawna. Nie można zatem przyjąć, by udzielenie licencji przedsiębiorcy występującemu
w obrocie gospodarczym jako wspólnik
spółki cywilnej było, przynajmniej bezpośrednio, źródłem uprawnień spółki.
d) Spółka cywilna nie jest formą prowadzejesień 2009
nia wspólnej działalności gospodarczej
preferowaną przez prawo. Zmiany stanu
prawnego wprowadzone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej korelowały ze
zmianą k.s.h. wchodzącą w życie z dniem 15
stycznia 2004 r. Stworzono mechanizmy, a
nawet w pewnych sytuacjach obowiązek,
przekształcania spółek cywilnych w osobowe spółki handlowe (art. 26 § 4 i art. 551 §
2 i § 3 k.s.h.). Takie rozwiązania podyktowane są zamiarem realizacji postulatu zwiększenia bezpieczeństwa obrotu, jakie
zapewnia uczestnictwo jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość
prawną, w tym zdolność sądową i procesową, nawet przy braku przymiotu osobowości prawnej.
Uwaga ta jest o tyle przydatna, że w niektórych orzeczeniach (np. w wyroku NSA z
4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06) jako
przesłankę wykładni przedstawia się rzekomy brak istotnych różnic pomiędzy
spółką jawną a spółką cywilną skutkujący
uznaniem za niedopuszczalne preferowanie
osobowych spółek handlowych. Na tej podstawie sądy dopatrują się czasami w ustawie
o transporcie drogowym luki prawnej w
postaci braku regulacji zrównującej pozycje
spółek cywilnych i osobowych spółek handlowych (np. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r., I
OSK 1203/06).
4. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy
o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie
drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z
art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym
zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji.
W art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 określono wymogi dotyczące dobrej reputacji i kompetencji zawodowych przedsiębiorcy, przy
czym w sposób szczegółowy opisano wymogi dotyczące jednostek organizacyjnych
działających w formie osób prawnych i osobowych spółek handlowych (jawnych i komandytowych). W art. 5 ust. 3 pkt 3
ustawodawca wskazuje wymogi dotyczące
sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Żaden z
tych przepisów nie przystaje do sytuacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej podmiotowości prawnej, w tym tak zwanej
podmiotowości gospodarczej. Już w art. 5
ust. 3 in principio ustawy o transporcie drogowym jest mowa o tym, że licencji udziela
się przedsiębiorcy oraz, że dalej wskazane
wymogi dotyczą tych przedsiębiorców. Już z
tego powodu licencji udzielonej jednemu ze
wspólników spółki cywilnej nie można trak-
11
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
tować jako udzielonej spółce, mimo że licencjodawcy znana jest okoliczność wykonywania działalności gospodarczej w ramach
spółki, a w dokumencie określanym jako licencja lub w decyzji w przedmiocie udzielenia licencji przedsiębiorca opisany jest jako
wspólnik spółki cywilnej.
Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie.
Godna zaakceptowania jest próba definicji,
zgodnie z którą „Zezwolenie, licencja i zgoda,
obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi
przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są
nazywane inaczej (…). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek
zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy)
w celu uzyskania zgody na podejmowanie i
prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany
ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności
gospodarczej” (Komentarz do art. 75 ustawy z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (Dz.U. 07.155.1095), [w:] A.
Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności
gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007).
Licencje jako akty prawne wydawane przez
organy administracji publicznej są źródłem
uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w
sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej
też przyczyny co do zasady nie stanowią
przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w
art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym
stwierdzając, że „licencji nie można odstępować
osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej
wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem
ust. 2”. W ust. 2 tego artykułu przewiduje się
sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z
tym jednak, że w wymienionych przypadkach
uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik
działań władczych z zakresu administracji
publicznej (decyzji administracyjnej wydanej
przez licencjodawcę).
Powstaje problem, w jakim celu w art. 13
ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wspomina o odstępowaniu licencji.
Jeśli poprzestać na wskazanym już sposobie
pojmowania pojęcia „licencji” jako aktu z zakresu administracji publicznej, regulacja
taka byłaby całkowicie bezcelowa, skoro nie
jest możliwe „odstąpienie” aktu woli właściwego organu. Rzecz jednak w tym, że pojęcie
„licencja” używane jest również jako określenie dokumentu potwierdzającego istnienie
uprawnień licencjobiorcy (por. Komentarz
do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.
07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S.
Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K.
Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie
działalności gospodarczej. Komentarz, ABC,
2007). Oczywiste jest więc, że w art. 13 ust. 1
ustawy o transporcie drogowym jest mowa
o zakazie odstępowania dokumentu – „licencji”. Dla dalszych rozważań istotne znaczenie ma natomiast zakaz przenoszenia
uprawnień wynikających z licencji.
Zgodzić się należy z sugestią Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, że zakaz
określony w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doznaje pewnych ograniczeń
wynikających, co prawda nie wprost, z art. 5
ust. 3 pkt 4 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca, odnosząc się do kwestii wymagań
stawianych kierowcom wykonującym transport drogowy, wypowiada się o przedsiębiorcy osobiście wykonującym przewozy i
zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach, a także innych osobach niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz
wykonujących osobiście przewozy na jego
rzecz. Jak z tego wynika, nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę
będącego osobą fizyczną, ale również przez
inne, określone przez ustawodawcę osoby
fizyczne (kierowców). W przypadku gdy
przedsiębiorcą pozostaje jednostka organizacyjna, takie rozwiązanie jest z oczywistych
względów konieczne. Kierowcy nie są przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie przewozów, lecz
działają na rzecz (w imieniu) przedsiębiorców-licencjobiorców w zakresie uprawnień
mających źródło w udzielonej licencji.
Wykonują przewóz rzeczy lub osób w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorców. Nie oznacza to wyzbycia się całości
uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani
uzyskania przez kierowców pełni uprawnień
licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z
licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę
warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Godzi się jednak stwierdzić, że jest to wyjątek od
wskazanej zasady wyłączenia zezwoleń, licencji i zgód z obrotu, którego to wyjątku nie
można rozszerzać.
jesień 2009
5. W dotychczasowym orzecznictwie podejmowane były próby ominięcia problemu
zakazu przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego udzielonej przedsiębiorcy
będącemu wspólnikiem spółki cywilnej w
sytuacji wykonywania przewozu przez podmiot niebędący licencjobiorcą.
Czasami odwoływano się do pojęcia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1 k.c. (por.
m.in. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, LEX
nr 298125). Rzeczywiście, w art. 551 pkt 5 k.c.
ustawodawca wymienia jako składniki przedsiębiorstwa koncesje, licencje i zezwolenia.
Pomijając bardzo skomplikowany charakter
pojęcia przedsiębiorstwa w k.c. i związane z
tym trudności interpretacyjne, nie ulega
wątpliwości, że regulacja dotycząca przedsiębiorstwa zawarta jest w rozdziale k.c. dotyczącym mienia oraz, że przedsiębiorstwo
traktowane jest jako przedmiot praw rzeczowych i obligacyjnych (szerzej: S. Rudnicki
[w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J.
Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T.
Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część
ogólna, Warszawa 2007 r., s. 217-227). Jeżeli
przyjąć, że wspólnicy spółki cywilnej prowadzą wspólnie przedsiębiorstwo transportowe, to przedsiębiorstwo to wchodzi w
skład wspólnego majątku wspólników.
Aby jakiekolwiek uprawnienie przysługujące
osobiście wspólnikowi stało się składnikiem
materialnym lub niematerialnym przedsiębiorstwa, musi zostać przeniesione w skład
przedsiębiorstwa a w konsekwencji stać się
przedmiotem praw wszystkich wspólników.
Zaistnienie nowego składnika przedsiębiorstwa będącego przedmiotem współwłasności
łącznej stanowi zawsze przysporzenie po
stronie wspólników. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wynikające z licencji
udzielonej wspólnikowi jego osobiste uprawnienie automatycznie stawało się składnikiem przedsiębiorstwa.
Z podobnych przyczyn nie można przyjąć,
że „Posiadanie licencji należy traktować jako
indywidualną cechę, zdolność jednego ze
wspólników spółki cywilnej, umożliwiającą z
punktu widzenia prawnego realizowanie
przez wspólników spółki cywilnej celu gospodarczego, dla którego spółka została zawiązana, z wykorzystaniem jej majątku,
którego współwłaścicielami są wszyscy wspólnicy” (wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK
6/08). Licencja na prowadzenie transportu
drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku
12
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego
w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez
przeniesienia tych uprawnień.
Uzasadniając przedstawienie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, skład zwykły
Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienił szereg orzeczeń, w których wyrażano
pogląd, że uprawnienie z licencji stanowi
swoisty wkład w prowadzoną wspólnie
działalność gospodarczą, co nie jest równoznaczne z przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią. Takiego
stanowiska nie da się obronić. Nie jest kwestionowane, że wkład, o jakim mowa w art.
860 § 1 i art. 861 k.c., może mieć charakter
pieniężny albo niepieniężny, ale zawsze
majątkowy. Także wkład polegający na
świadczeniu usług ma taki charakter. Wniesienie wkładu ostatnio wskazanego rodzaju,
jak to już wykazywano, powoduje powiększenie wspólnego majątku wspólnego i skutkuje przysporzeniem po stronie wspólników
nieświadczących usług. Nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego
ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej
wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego
samego zakresu, zgodnie z udzieloną mu licencją, stwarza po stronie pozostałych
wspólników uprawnienie do wykonywania
transportu drogowego samodzielnie lub
wspólnie z licencjobiorcą.
Uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania
transportu drogowego nie ma charakteru
majątkowego i nie może być przedmiotem
wkładu. Gdyby jednak nawet możliwość taka
istniała, to następowałoby przesunięcie
uprawnienia na inne osoby w ten sposób, że
podmiotami uprawnionymi obok licencjobiorcy stawaliby się pozostali wspólnicy,
którzy mogliby wykonywać je w całości,
zgodnie z zasadą bezudziałowej wspólności.
Wobec tego zachodziłaby sytuacja taka
jak opisana w art. 13 ust. 1 ustawy o
transporcie drogowym. Ta okoliczność
wyklucza również kierunek wykładni
zmierzający do tego, by w drodze analogii stosować do uprawnień z licencji na
wykonywanie transportu drogowego przepisy o wkładzie wspólnika spółki cywilnej.
Niezależnie od tego przypomnieć należy
stwierdzenie, że nie występuje w ustawie
transporcie drogowym luka prawna, której istnienie uzasadniałoby stosowanie
wskazanej analogii.
W praktyce orzeczniczej najgłębiej się-
gające wątpliwości występują wtedy, gdy
przewóz zlecony wspólnikom spółki cywilnej
(spółka nie jest stroną stosunków cywilnoprawnych wobec braku zdolności prawnej)
wykonuje osobiście kierowca zatrudniony
przez wspólników, a nie wszyscy wspólnicy
legitymują się licencjami na wykonywanie
transportu drogowego. Po jednej stronie stosunku pracy występuje kierowca (pracownik), a po drugiej podmioty będące
wspólnikami. Spółka nie jest przedsiębiorcą
i, jak to wielokrotnie wyjaśniano, nie mogą
przysługiwać jej uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W grupie
podmiotów zatrudniających kierowcę znajdują się zarówno licencjobiorcy, jak i osoby,
na których rzecz licencji nie wydano.
Wszystkim tym podmiotom (wspólnikom)
zostaje zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Są stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie
której wykonywany jest przewóz. Kierowca
działa na rzecz wszystkich wspólników jako
zatrudniony przez nich pracownik. Nie jest
możliwe traktowanie stosunku pracy
łączącego kierowcę ze wspólnikami jako podzielnego na odrębne węzły łączące kierowcę z każdym ze wspólników z osobna.
Wszyscy wspólnicy świadczą więc usługę
transportową, obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę. Wcześniej opisany
mechanizm przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na osoby wymienione w
art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in
alium transferre potest, quam ipse habet,
może mieć za przedmiot jedynie te uprawnienia, które przysługują przedsiębiorcom
będącym licencjobiorcami. Jak z tego wynika, pozostali wspólnicy wykonują zlecony
przewóz bez wymaganej licencji. Uzyskanie
przez nich uprawnień wymagałoby wydania
na ich rzecz licencji. W przeciwnym razie
stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej
w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż niebędący licencjobiorcami
wspólnicy zostają dopuszczeni do uprawnień
wynikających z licencji, wykonując transport
drogowy w ramach świadczonej usługi.
W przypadku innych niż stosunek pracy
węzłów obligacyjnych łączących wspólników
z kierowcą a uzasadniających wykonywanie
transportu na rzecz wspólników po jednej
stronie stosunku zobowiązaniowego występują wspólnicy realizujący wspólnie określony cel gospodarczy w ramach umowy
spółki, ale niewystępujący wspólnie na zewnątrz jako podmiot prawa, po drugiej natomiast kierowca wykonujący przewóz na rzecz
jesień 2009
zarówno wspólników legitymujących się
uprawnieniami z licencji, jak i pozostałych.
Sytuacja jest więc zbliżona do ostatnio opisywanej.
Marginalnie zaznaczyć można, że nie jest
uprawniony prezentowany czasem pogląd, jakoby istniały przeszkody do udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej
(por. wyrok NSA w Warszawie z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, Lex nr
298125). Żaden przepis prawa nie zakazuje
udzielenia licencji w takich warunkach. Bez
istotnego znaczenia pozostaje, czy wydane
zostają w tych warunkach odrębne decyzje,
czy też jedną w sensie procesowym decyzją
zostaną rozpoznane odrębne pod względem
materialnoprawnym sprawy administracyjne
wszczęte skutkiem złożenia wniosków
(nawet jednym pismem) o udzielenie licencji
wspólnikom. Wobec pojawiającego się cokolwiek niemerytorycznego argumentu, że w
takich warunkach wymóg dotyczący sytuacji
finansowej przedsiębiorcy (art. 5 ust. 3 pkt 3
ustawy o transporcie drogowym) oznaczałby
konieczność przemnożenia wskazywanych w
ustawie kwot przez liczbę wspólników, wyjaśnić należy, że prawo wspólników do
majątku spółki odpowiada bezudziałowej
współwłasności łącznej. Wobec tego
każdemu ze wspólników przysługuje prawo
(posiada majątek, jak to określa ustawodawca) do całego majątku wspólnego spółki.
Jeżeli majątek ten odpowiada wartościom
wskazanym w ustawie o transporcie drogowym, to każdy ze wspólników może się powołać na jego posiadanie.
VI
Z wymienionych powodów na podstawie
art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął
uchwałę odpowiadającą intencji Sądu przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne. Uchwała uwzględnia dwa dodatkowe elementy. Po pierwsze, jak to już wyjaśniono, w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie
drogowym mowa o odstępowaniu licencji w
znaczeniu dokumentu potwierdzającego
uzyskanie licencji. Tymczasem przedstawione zagadnienie dotyczy wyłącznie kwestii przenoszenia uzyskanych na podstawie
licencji uprawnień. Po drugie, uzasadnione
jest stwierdzenie co do naruszania w opisywanych sytuacjach art. 13 ust. 1 ustawy o
transporcie drogowym.