Uchwała Nr KI –412/162/16 Kolegium Regionalnej Izby

Uchwała Nr KI –412/162/16
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 29 czerwca 2016 r.
znak sprawy: WK-613-116/15
Kolegium Izby działając na podstawie art.18 ust.1 pkt 5a i art. 25b ust. 1 i 2
ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych
(t.j. Dz. U. z 2016, poz. 561)
postanawia
oddalić zastrzeżenie wniesione przez Wójta Gminy Książ Wielki do wniosków
nr 23 i 24 zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r. z powodu wniesienia ich
z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych
izbach obrachunkowych.
UZASADNIENIE
Na podstawie wyników kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy
Książ Wielki, Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie skierowała do Wójta
Gminy Książ Wielki wystąpienie pokontrolne (pismo z dnia 12 maja 2016 r., znak
WK-613-116/15), w którym wskazano stwierdzone w trakcie kontroli
nieprawidłowości i w konsekwencji sformułowano 37 wniosków pokontrolnych.
W wystąpieniu tym zawarto pouczenie o prawie zgłoszenia do Kolegium Izby
zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych w terminie 14 dni od daty otrzymania
wystąpienia pokontrolnego - stosownie do postanowień art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7
października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r.,
poz. 561).
W dniu 8 czerwca 2016 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
wpłynęło pismo, znak Fn.B.30.32.06.2016, z dnia 6 czerwca 2016 r. Wójta Gminy
Książ Wielki. W części wstępnej pisma zakomunikowano, że jest ono odpowiedzią na
rzeczone wystąpienie pokontrolne i zawiera informację o podjętych działaniach
mających na celu usunięcie nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli. Na tej
podstawie można by sądzić, że pismo to ma charakter zawiadomienia o wykonaniu
wniosków pokontrolnych, o którym mowa w przepisie art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze
ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Jednakże bliższa analiza treści wzmiankowanego pisma, dokonana przez
Kolegium Izby, skonfrontowana z wystąpieniem pokontrolnym, prowadzi do
następujących ustaleń faktycznych:
1) w odniesieniu do wniosków pokontrolnych Nr 1-17, Nr 19-22 i Nr 25-36 Wójt
Gminy zawiadamia o podjętych przezeń działaniach mających na celu wykonanie
wniosków pokontrolnych. W tym zatem zakresie pismo to jest – w ocenie Kolegium
Izby – zawiadomieniem o wykonaniu wniosków pokontrolnych przesłanym do
organu kontroli w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych,
2) w odniesieniu do wniosku pokontrolnego Nr 37 w piśmie nie zajęto żadnego
stanowiska (przemilczenie),
3) w odniesieniu natomiast do wniosków pokontrolnych Nr 18, Nr 23 i Nr 24 Wójt
Gminy podejmuje polemikę z użyciem zwrotu „zgłaszam zastrzeżenia do wniosku
pokontrolnego nr …”. Zatem wydawać by się mogło, że realizuje tym samym
przysługujące jednostce kontrolowanej - na mocy przepisu art. 9 ust. 3 zdanie
drugie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - prawo zgłoszenia
zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.
W ocenie Kolegium Izby użycie zwrotu „zgłaszam zastrzeżenia do wniosku
pokontrolnego nr …” w części pisma oznaczonego symboliką: „Ad.18”, „Ad.23”
i „Ad. 24 nie przesądza jeszcze o tym, że wyrażone tam stanowisko Wójta zawiera
w swej treści środek odwoławczy, o którym mowa w przepisach art. 9 ust.3 zdanie
drugie i ust.4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zastrzeżenie, rozumiane
jako wypowiedź przeciwko wnioskowi pokontrolnemu, musi bowiem opierać się na
podstawach wskazanych w przepisie art. 9 ust. 4 zdanie drugie ustawy o regionalnych
izbach obrachunkowych. Innymi słowy, aby wypowiedź ta mogła być uznana za
zastrzeżenie to treść tej wypowiedzi winna się zasadzać na wyraźnie określonym
zarzucie naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię bądź też zarzucie
naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści
określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez
niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że
stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi
hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu
faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,
Warszawa 2004, s. 245-246 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska,
Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 328-329).
Z tego też względu Kolegium Izby dokonało oceny treści tych wypowiedzi.
Wypowiedź Wójta Gminy oznaczona w piśmie jako „Ad.18” nie ma – zdaniem
Kolegium Izby – charakteru „zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego”
w normatywnym jego znaczeniu. Wypowiedź ta jest jedynie polemiką z tą częścią
wystąpienia pokontrolnego, które dotyczy ustalenia osób odpowiedzialnych za
stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości (vide art. 9 ust. 2 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych określający, elementy składowe wystąpienia
pokontrolnego). Zarzut niewłaściwego – zdaniem Wójta - wskazania w wystąpieniu
pokontrolnym osoby odpowiedzialnej za powstanie nieprawidłowości nie stanowi
podstawy do zgłoszenia zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego. Podstawami tymi, jak
wcześniej wspomniano może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego
wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Znamiona zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych mają natomiast – zdaniem
Kolegium – zawarte w piśmie wypowiedzi oznaczone jako „Ad. 23” i „Ad.24”
odnoszące się do wniosków pokontrolnych oznaczonych tymi numerami.
Przeciwko wnioskowi pokontrolnemu Nr 23 Wójt Gminy podnosi – zdaniem
Kolegium Izby - zarzut błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normę
prawną. W trakcie kontroli ustalono bowiem, że Gmina dokonała sprzedaży
nieruchomości rolnej nr 513/1 i 524/1 o pow. 5,755 ha w Książu Wielkim za kwotę
181.252,35 zł, w trybie bezprzetargowym, z zastosowaniem wobec nabywcy prawa
pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Z protokołu kontroli wynika, że nabywca miał status dzierżawcy
tej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo pierwokupu. O prawie tym
dzierżawca poinformował Gminę na etapie wywieszenia wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży. W tym stanie rzeczy, w ocenie kontrolujących,
sprzedaż nieruchomości rolnej mogła być dokonana z zastosowaniem prawa
pierwokupu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r.
o kształtowaniu ustroju rolnego w związku z art. 596 - 602 ustawy z dnia 23 kwietnia
Kodeks cywilny. W wyniku tych ustaleń sformułowano wniosek pokontrolny Nr 23
w brzmieniu „ Stosowanie procedury przetargowej w związku ze skorzystaniem przez
nabywcę z prawa pierwszeństwa nabycia wyłącznie w okolicznościach
przewidzianych przepisami art.34 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1774 z póź.zm)”. Wójt Gminy zgłasza
jednakże zastrzeżenie do tego wniosku uznając, że – tu cyt. „zastosowano prawidłowo
procedurę uznania przysługującego dzierżawcy prawa pierwszeństwa tej
nieruchomości …” i uzasadnia to stanowisko własną analizą przepisu art. 34 ust.1 pkt
1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poglądami na temat stosowania zasady
pierwszeństwa zawartymi w komentarzach do tego przepisu.
Z kolei przeciwko wnioskowi pokontrolnemu Nr 24 kierowany jest zarzut
błędnej wykładni art.7, art.15 i art. 35 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie kontrolujących przy dokonywaniu zamiany nieruchomości gminnej nr 148/3
uchybiono obowiązkowi sporządzenia i publikacji wykazu nieruchomości
przeznaczonych do zamiany, jak również obowiązkowi ustalenia wartości
zamienianych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (wartość tych
nieruchomości uzgodniono w obustronnie podpisanym protokole uzgodnień).
Stanowiło to, w ocenie kontrolujących niedopełnienie wymogów określonych ww.
przepisami. W związku z tym sformułowano wniosek pokontrolny w brzmieniu:
„Przy dokonywaniu operacji zamiany nieruchomości przestrzegać wymogów
dotyczących sporządzania operatów szacunkowych określających wartość
zamienianych nieruchomości, jak również publikacji wykazu tych nieruchomości,
stosownie do przepisów art. 7, art. 15 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015, poz.1774, z późn.zm.)”.
Zdaniem Wójta Gminy w procesie zamiany nieruchomości gminnej nie ma obowiązku
określania wartości zamienianych nieruchomości na podstawie operatów
szacunkowych sporządzanych przez rzeczoznawców majątkowych, jak i sporządzania
i publikacji wykazu nieruchomości. I w tym przypadku stanowisko to uzasadnia
własną analizą przepisów wskazanych we wniosku pokontrolnym oraz poglądami
komentatorów zawartymi w przywołanym tam komentarzu do ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Uznając, że wyrażone w ww. piśmie stanowisko Wójta Gminy Książ Wielki
związane z wnioskami pokontrolnymi nr 23 i 24 są zastrzeżeniami do wniosków
pokontrolnych w rozumieniu normatywnym Kolegium Izby w pierwszej kolejności
dokonało ustalenia, czy spełnione zostały formalnoprawne przesłanki wniesienia
zastrzeżeń, w tym ustalenia czy zachowany został termin do ich wniesienia. W myśl
bowiem przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych
zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od daty
otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem prezesa izby. Przywołany
przepis jako dzień, od którego należy liczyć termin do złożenia zastrzeżeń uznaje
zatem datę otrzymania zastrzeżeń przez osobę reprezentująca podmiot kontrolowany.
Z dokumentów kontroli wynika, że wystąpienie pokontrolne zostało doręczone
do Urzędu Gminy w Książu Wielkim w dniu 16 maja 2016 r. Wskazane wyżej pismo
Wójta Gminy zawierające zastrzeżenia nadane zostało w placówce pocztowej w dniu
6 czerwca 2016 r., natomiast do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
wpłynęło w dniu 8 czerwca 2016 r. W świetle powyższego uznać należy, iż
14-dniowy termin do wniesienia zastrzeżeń nie został dochowany. Pomimo, że ustawa
o regionalnych izbach obrachunkowych nie zawiera wyraźnego przepisu określającego
skutki niedochowania terminu w postępowaniu odwoławczym od wniosków
pokontrolnych to zdaniem Kolegium Izby uznać należy, że uchybienie 14- dniowemu
terminowi do wniesienia zastrzeżeń, wywołuje ten skutek, że nie mogą być one
rozpoznawane co do meritum. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia
przepisów ustawy o rio, która prowadzi do wniosku, że termin wskazany w przepisie
art. 9 ust.4 tej ustawy jest terminem ustawowym, procesowym i prekluzyjnym.
Wniesiony przez Wójta Gminy do Kolegium Izby środek odwoławczy
w postaci zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych nr 23 i 24 obarczony jest niesuwalną
wadą formalną, bowiem ustawa o rio nie przewiduje instytucji przywrócenia terminu.
W konsekwencji uchybienie 14 dniowemu terminowi wniesienia środka skutkuje
niedopuszczalnością merytorycznego rozpatrywania zastrzeżeń przez Kolegium Izby.
Mając powyższe na uwadze Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji.
POUCZENIE
W związku z niniejszym rozstrzygnięciem informuję, że od przedmiotowej uchwały
nie przysługują środki odwoławcze.
Przewodniczący Kolegium
Janusz Kot /-/