UCHWAŁA NR LI/801/14 SEJMIKU WOJEWÓDZTWA KUJAWSKO

UCHWAŁA NR LI/801/14
SEJMIKU WOJEWÓDZTWA KUJAWSKO-POMORSKIEGO
z dnia 23 czerwca 2014 r.
w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa
Na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 i 645 oraz z 2014 r. poz. 379)
uchwala się, co następuje:
§ 1. Złożone przez Gdańsk Transport Company SA w Sopocie wezwanie do usunięcia
naruszenia prawa dokonane w punktach: 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 załącznika do uchwały
Nr XXXIV/611/13 z dnia 20 maja 2013 r. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego
w sprawie programu ochrony środowiska przed hałasem, uznaje się za bezzasadne.
§ 2. Treść uchwały wraz z uzasadnieniem podlega doręczeniu podmiotowi, o którym
mowa w § 1.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Sejmiku Województwa
Kujawsko-Pomorskiego.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Uzasadnienie
Realizując przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska Sejmik Województwa
Kujawsko-Pomorskiego podjął w dniu 20 maja 2013 r. uchwałę Nr XXXIV/611/13 w sprawie
przyjęcia programu ochrony środowiska przed hałasem.
Dnia 12 czerwca 2013 r. powyższa uchwała weszła w życie i stała się aktem prawa
miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie województwa kujawsko-pomorskiego
(uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego poz.
2037).
W dniu 26 maja 2014 r. wpłynęło do Biura Podawczo-Kancelaryjnego Urzędu
Marszałkowskiego, złożone w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa,
wezwanie
do
usunięcia
naruszenia
prawa
dokonanego
przez
Sejmik,
uchwałą
Nr XXXIV/611/13 z dnia 20 maja 2013 r. w sprawie programu ochrony środowiska przed
hałasem, złożone przez Gdańsk Transport Company SA w Sopocie.
Wzywający wezwał do uchylenia punktów: 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 załącznika do w/w
uchwały, gdyż wg jego oceny te części przedmiotowego aktu praw miejscowego nałożyły na
niego dodatkowe obowiązki wykraczające poza zakres przewidziany przepisami art. 175
ust. 1 w zw. z art. 176 ust.1, art. 177 ust. 1, art. 179 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) „w zw. z § 3 pkt
1 ppkt 1 (a) i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie
wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku
przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U.
z dnia 7 lipca 20011 r.)”. Podkreśla się, że we wskazanym rozporządzeniu nie ma przepisu o
takim oznaczeniu jakiego dokonał Wzywający. Tym przepisem może być ewentualnie
§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia w/w opublikowanego w Dz. U. Nr 140, poz. 824
z późn.zm.
W treści uzasadnienia wezwania Wzywający wskazał także, że Sejmik Województwa
Kujawsko-Pomorskiego nie miał w ogóle podstawy do uchwalenia programu ochrony
środowiska przed hałasem albowiem przekroczenie poziomów hałasu na terenach położonych
wzdłuż autostrady A - 1 w województwie kujawsko-pomorskim zostały określone na
poziomie do 5 dB. Wskazana wartość nie jest zatem sztywno określona, nie odzwierciedla
konkretnej wartości faktycznych przekroczeń, zakłada istnienie pewnego marginesu błędu.
Dalej Wzywający podkreślił, iż dokonując określonych pomiarów konieczne jest zawsze
uwzględnienie błędu wynikającego z niepewności sprzętowej oraz tzw. błędu ludzkiego
i przywołał pogląd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wyrażony w piśmie z dnia
18.04.2008 r. gdzie zdaniem tego Urzędu jeżeli wynik pomiaru jest większy od wartości
dopuszczalnej, a jednocześnie wynik ten pomniejszony o wielkość niepewności pomiaru nie
przewyższa wartości dopuszczalnej nie można mieć pewności, że faktycznie nastąpiło
przekroczenie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że są one bezzasadne.
W pierwszym rzędzie należy się odnieść do zarzutu braku podstawa do uchwalenia
programu ochrony środowiska przed hałasem.
Przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku A wskazywane jest w dokumencie
nazywanym mapą akustyczną. To w niej powinna być określona "niepewność badań", która
w istocie jest maksymalnym błędem przybliżenia badań numerycznych - niepewność to
sformułowanie odniesione wyłącznie do pomiarów akustycznych. Program ochrony
środowiska przed hałasem określa jedynie zakres niezbędnych działań, jakie należy podjąć
celem utrzymania poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie.
Sposób prezentacji wyników badań w przedmiotowym programie ochrony środowiska przed
hałasem został określony w tabelach z zakresami przekroczeń, do: 5, 10, 15, 20 i powyżej
20 dB , a prezentacja ta miała na celu jedynie ułatwienie prowadzenia analiz. Nie oznacza to,
iż występujące przekroczenia nie zostały zidentyfikowane pod względem lokalizacji
w terenie, jak również precyzyjnego określenia poziomu tych przekroczeń.
Niepewność badań, a raczej maksymalny błąd przybliżenia badań numerycznych powinien
być zawsze przyjmowany ze znakiem dodatnim, nigdy ujemnym. Tak więc niepewność
45,0+1,3 dB jest zapisem prawidłowym i oznacza, iż poziom dźwięku na danym terenie może
wynosić 46,3 dB. Nigdy nie należy przyjmować, iż poziom ten wynosi 45,0-1,3 dB. Jest to
oczywisty błąd wynikający z braku podstaw metrologii.
Zgodnie z otrzymanymi mapami akustycznymi autostrady A-1 wykonanymi przez
firmę Labotest z siedzibą w Torunia na zlecenie Intertoll Polska sp. z o.o. z siedzibą
w Gdańsku, w wyniku przeprowadzonych, dla potrzeb tworzenia ww. map obliczeń,
określono
powierzchnie
terenów
zagrożonych
hałasem
przekraczającym
wartości
dopuszczalne dla wskaźników LDWN i LN. Stwierdzono, iż wystąpiły przekroczenia
dopuszczalnych poziomów hałasu wyrażonych wskaźnikiem LDWN do 15 dB (stan warunków
akustycznych środowiska zły), natomiast dla wskaźnika LN do 20 dB (stan warunków
akustycznych środowiska zły). Długookresowe wskaźniki LDWN i LN są szacowane
matematycznie i mają wprost przełożenie na współczynnik M. Już w opracowaniu
wykonanym przez firmę Labotest na zlecenie Intertoll Polska sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku
dotyczącym map akustycznych stwierdzono, iż prowadzone badania po realizacyjne
wykazują, mniejszą skuteczność ekranów niż ta, która wynikała z prowadzonych na etapie
projektu budowlanego obliczeń co potwierdza częstotliwość występowania współczynnika M.
Obniżenie hałasu jest głównie odczuwalne za samym ekranem, w obszarze tzw. „cienia
akustycznego”.
Wartość
współczynnika
M
charakteryzująca
obszary
przekroczeń
dopuszczalnej wartości wskaźnika LDWN i LN w funkcji gęstości zaludnienia wskazuje na
rozważenie w pierwszej kolejności działań niskonakładowych. W ramach kwestionowanego
programu ochrony środowiska przed hałasem, w związku ze zmianą rozporządzenia Ministra
Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu
w środowisku dokonaną rozporządzeniem z dnia 1 października 2012 r. (Dz. U. z 2012, poz.
1109), które weszło w życie 23 października 2012 r. jeszcze raz zidentyfikowano obszary,
na których występują największe naruszenia poziomów dopuszczalnych w środowisku wraz
z podaniem zakresu tych naruszeń.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych
poziomów hałasu w środowisku przed zmianą wyżej wskazaną, określiło dopuszczalne
wartości poziomów hałasu w porze dziennej – w zależności od funkcji terenu: od 50 dB do
65 dB, a dla pory nocnej: od 45 dB do 55 dB. Natomiast, uwzględniając zmiany tego
rozporządzenia, dopuszczalne wartości poziomów hałasu do prowadzenia długookresowej
polityki w porze dziennej – w zależności od funkcji terenu – wynoszą od 50 dB do 70 dB,
natomiast w porze nocnej: od 45 dB do 65 dB.
Wyżej wymienione zmiany nie są na tyle drastyczne, aby miały wyeliminować całkowicie
przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.
Uzyskane z badań poziomy hałasu zweryfikowane o wielkość niepewności pomiaru
wykazały, iż są niższe od tych, jakie wskazano w mapie akustycznej wykonanej przez firmę
Labotest, ale nadal przekraczają wartości dopuszczalne hałasu określone w rozporządzeniu
Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu
w środowisku (Dz. U. z 2014, poz. 112).
Wzywający pisze o niepewności sprzętowej oraz tzw. błędzie ludzkim przy
dokonywaniu pomiarów. Zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały skoro te kwestie zostały
uwzględnione przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada
2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz
pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206 poz. 1291) poprzez tzw. szacowanie
niepewności i wprowadzone metodyki referencyjne. Stosownie do zapisów załącznika nr 6 do
tego rozporządzenie, wynik pomiaru poziomu hałasu uzyskany przy zastosowaniu określonej
rozporządzeniem metodyki referencyjnej, uważa się za prawidłowy, jeśli wartość przedziału
niepewności rozszerzonej U95 lub U95+ jest mniejsza lub równa 2,7 dB.
Stosowanie do zapisów art. 84 i 119 ustawy Prawo ochrony środowiska, dla terenów,
na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, właściwy organ zobowiązany jest
tworzyć program ochrony środowiska przed hałasem. Ustawodawca użył bowiem określenia
„tworzy się” a nie „może tworzyć”.
Z tych względów zarzut braku podstaw do przyjęcia programu ochrony środowiska przed
hałasem jest chybiony.
Zarzut niespełnienia wymogów dla prawa powszechnie obowiązującego jest
bezzasadny albowiem stosownie do poglądów doktryny i orzecznictwa (nie ma ustawy
o tworzeniu prawa miejscowego) krąg adresatów normy prawnej prawa miejscowego może
być ograniczony.
Jak sam Wzywający podkreśla, kwestionowany program dot. terenów położonych wzdłuż
autostrady A -1 w województwie kujawsko-pomorskim, a więc krąg adresatów norm
programu musiał zostać zawężony do zarządców drogi i linii kolejowych. Jedynie
informacyjnie wskazano jakie to są podmioty (zresztą w taki sposób formułują te zapisy i inne
sejmiki województw).
Zawężenie kręgu adresatów norm wynikających z programu ochrony przed hałasem do
zarządców drogi i linii kolejowych wynika właśnie z przepisów bezwzględnie
obowiązujących, a w szczególności z art. 139 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że
przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, linii
kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów zapewniają zarządzający tymi
obiektami.
Zarzut objęcia regulacją aktu prawa miejscowego przedmiotu, który winien być
regulowany aktami indywidualnymi i zarzuty naruszenia art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 Prawa
ochrony środowiska są ze sobą nierozerwalnie związane stąd należy się odnieść do nich
łącznie.
Elementy jakie winien zawierać program, ustawodawca określił w art. 84 ust. 2
ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu z dnia 14 października 2002 r.
w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony
środowiska przed hałasem (Dz. U. Nr 179, poz. 1498).
Stosownie do art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w programie
określone mogą zostać podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie.
Nadto stosownie do art. 84 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, w programie mogą
być nałożone w razie potrzeby dodatkowe obowiązki na podmioty korzystające ze
środowiska, polegające na:
a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub
energii w środowisku,
b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych
pomiarów oraz informacji dot. przestrzegania wymagań określonych w posiadanych
pozwoleniach,
c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie
krócej jednak niż do 2 lat.
Wzywający twierdzi, że adresatem obowiązków przewidzianych w programie,
z wyjątkiem przypadku określonego „w art. 84 ust. 6 poś”(Wzywającemu chodzi chyba
o przepis art. 84 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepis ten ma tylko
cztery ustępy) może
być jedynie aparat podległy organowi przyjmującemu program.
Twierdzenie to jest całkowicie błędne. Uwzględniając przepisy Konstytucji RP podział
obowiązującego prawa w Polsce ma charakter dychotomiczny. Oznacza to, że norma prawna
stanowiona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest albo aktem prawa
miejscowego – art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP albo aktem kierownictwa wewnętrznego
w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP.
Gros przepisów stanowionych przez organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego ma właśnie charakter przepisów wewnętrznych, a więc obowiązujących
podległe jednostki np. uchwała budżetowa, uchwała w sprawie utworzenia jednostki
organizacyjnej, uchwała w sprawie programu ochrony środowiska.
Skoro ustawodawca expresiss verbis przesądził, że program naprawczy jest aktem
prawa miejscowego, to kierując się powyższymi zapisami Konstytucji RP i racjonalnością
ustawodawcy należy bez żadnych wątpliwości przesądzić o tym, że podmiotami, do których
skierowane są obowiązki ustalone w programie, w żadnej mierze nie muszą podlegać
organowi przyjmującemu program. Gdyby wolą ustawodawcy było to, że program naprawczy
jest adresowany do podmiotów podporządkowanych nie musiałby wskazywać, że program
naprawczy jest aktem prawa miejscowego.
W doktrynie przyjmuje się, że nałożenie dodatkowych obowiązków na podmioty
korzystające ze środowiska ograniczone jest do obowiązków pomiarowych i informacyjnych.
Tej zasady Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego też nie naruszył. Zapisy programu
naprawczego nie zawierają norm niemożliwych do wykonania. Podkreśla się również, iż
Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego tworząc akt prawa miejscowego, nie może
powtarzać zapisów ustawy, gdyż w taki sposób doszłoby do naruszenia § 118 w zw. z § 143
załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Z tych względów Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego wprowadził
obowiązek prowadzenia pomiarów hałasu i przedkładania sprawozdań rocznych z tych
czynności w terminie do końca marca każdego roku za rok poprzedni zgodnie z art.84 ust.2
pkt 6 lit. a i b ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wzywający podnosi także, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego naruszył
konstytucyjną hierarchię źródeł prawa.
Zarzut ten również jest bezzasadny i niespójny z wcześniejszą argumentacją
Wzywającego, który twierdzi najpierw, że zakres obowiązku sprawozdawczego jest
niedookreślony a później, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego reguluje
ponownie to co już zostało ustawowo uregulowane, bo wykonywanie pomiarów okresowych
jest uregulowane przepisami prawa (rozporządzeniem) a wprowadzając częstsze pomiary –
roczne – doszło do konkurencyjności aktów prawa powszechnie obowiązującego –
rozporządzenia i aktu prawa miejscowego.
Takie rozumowanie Wzywającego jest błędne. Akt prawa miejscowego jest
uchwalany tylko i wyłącznie wówczas gdy doszło do naruszenia określonych standardów
jakości środowiska. Celem programów naprawczych jest doprowadzenie do przestrzegania
standardów jakości środowiska.
Zaś obowiązki o których pisze Wzywający dot. sytuacji zapobieżenia powstaniu naruszeń.
Inne rozumienie powyższych zapisów ustawowych doprowadzałoby do tego, że tworzenie
aktów prawa miejscowego, które cel wyżej wskazany miałyby realizować, byłoby
bezprzedmiotowe już chociażby, z tego względu, że program aktualizuje się co najmniej raz
na pięć lat o czym stanowi art. 119 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Tak więc wykonywanie obowiązku pomiarowego przez podmiot korzystający ze środowiska
co pięć lat, dyspozycję tego przepisu wykluczałoby.
Zarzut naruszenia art.84 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy Prawo ochrony
środowiska i przepisów rozporządzenia polegające na tym, że Sejmik Województwa
Kujawsko-Pomorskiego nie określił harmonogramu rzeczowo-finansowego planowanych
działań jest chybiony. Wzywający nie ma żadnego interesu prawnego aby w tej części
uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwestionować bowiem nie wykazał,
że brak tego harmonogramu w jakimkolwiek stopniu narusza jego interes prawny. Działanie
w ogólnie pojętym interesie innych podmiotów nie wyczerpuje dyspozycji art. 90 ust. 1
ustawy o samorządzie województwa.
Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego, podnosi także, że podpisy osób
reprezentujących Wzywającego (oświadczenie woli) nie zostały złożone bezpośrednio pod
tekstem wyrażonym w języku polskim, a pod tekstem wyrażonym w języku angielskim.
Budzi to wątpliwość czy powyższe wezwanie jest skuteczne z uwagi na zapisy ustawy z dnia
7 października 1999 r. o języku polskim ( Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz.224)
Mając na uwadze powyższe należy uznać zarzuty Gdańsk Transport Company SA
w Sopocie poniesione w przedmiotowym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa za
bezzasadne.