2011_02_23 Projekt nowelizacji IKE UPDOF

(Załącznik nr 2)
Projekt z dnia 23 lutego 2011 r.
Propozycje IZFiA odnośnie zmian do ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych oraz ustawy o indywidualnych kontach
emerytalnych
Założenia ogólne:
Propozycja dotyczy wprowadzenia do ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych nowej ulgi związanej z wpłatami dokonywanymi przez
podatników na ich indywidualne konta emerytalne (zwane dalej "IKE") zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach
emerytalnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 116, poz. 1205 ze zmianami). Ulga będzie
polegać na możliwości odliczenia od dochodu do opodatkowania kwot
wpłaconych na IKE w roku podatkowym, w kwocie nie wyższej niż określona
w ustawie o IKE, do wysokości nie wyższej niż 2 % podstawy opodatkowania
w 2011 r., 3% w latach 2012 – 2016 oraz docelowo 4% podstawy
opodatkowania w roku 2017 i w latach następnych.
Jednocześnie zostanie zachowany dotychczasowy sposób ustawowego
limitowania wpłat na IKE, tj. ograniczenie maksymalnej wielkości wpłat do
trzykrotności prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia co oznacza, że w przyszłości nie zwiększy się zakładana przez ustawodawcę
kwota przyszłych wypłat z IKE zwolnionych od podatku dochodowego.
W zakresie ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych projekt założeń
dotyczy wprowadzenia zmian mających na celu wyeliminowanie możliwości
dokonywania zwrotów częściowych z IKE oraz wydłużenia czasu, w którym
dystrybutor IKE będzie uprawniony do nałożenia na osobę dokonującą wpłat
do IKE dodatkowej opłaty w przypadku wcześniejszego wycofania środków z
IKE.
Zakres proponowanych zmian (przepisy merytoryczne):
W odniesieniu do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,
zasadnicza zmiana dotyczy art. 26 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym
osób prawnych i rozszerzenia katalogu kwot podlegających odliczeniu od
dochodu o wpłaty na IKE przez dodatnie nowego punktu 2b w brzmieniu
"wpłat dokonanych przez podatnika w roku podatkowym na
indywidualne konto emerytalne określonych w ustawie z dnia 20
1
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach emerytalnych, do wysokości
określonej w tej ustawie".
Podobna zmiana powinna zostać dokonana w art. 30c ust. 2 ustawy w
odniesieniu do podatników opodatkowanych 19% podatkiem dochodowym od
osób fizycznych (tzw. liniowym), stwarzając możliwość odliczania od
podstawy opodatkowania nie tylko składek na ubezpieczenie społeczne (I i II
filar) – jak ma miejsce dotychczas, ale również wpłat na IKE.
Nowe przepisy w art. 26 i art. 30c stanowiłby, że łączna kwota odliczeń z
tytułu wpłat na IKE nie może przekroczyć w roku podatkowym kwoty
stanowiącej 2% dochodu.
Przepisy przejściowe do ustawy nowelizującej będą określać limitu odliczeń i
jego wzrost w latach 2014 - 2016 do 3%, a docelowo - do 4% w 2017 roku.
Kwota odliczeń, o których mowa w nowych przepisach art. 26 ust. 1 pkt 2b i
art. 30c ust. 2, przekraczająca kwotę dochodu, o którym mowa w ust. 1, może
być odliczona od dochodu uzyskanego w najbliższych kolejno po sobie
następujących 5 latach podatkowych.
Podobnie jak ma to miejsce w przypadku dotychczas istniejących odliczeń od
dochodu, małżonkowie opodatkowujący się łącznie oraz osoby samotnie
wychowujące dzieci mogłyby skorzystać z możliwości odrębnego
odliczenia od sumy swoich dochodów wpłat na IKE dokonanych w roku
podatkowym przez każdego z małżonków albo przez osobę samotnie
wychowującą dziecko (w tym ostatnim przypadku na własne IKE oraz na
IKE dziecka, które ukończyło 16 lat).
W odniesieniu do ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych, zasadnicza
zmiana polegałaby na usunięciu z art. 37 dotychczasowego ust. 1a i 11, który
przewiduje dokonywanie częściowych zwrotów i wprowadzenie w ust. 9
przepisu, zgodnie z którym, przedmiotem zwrotu może być wyłącznie
całość środków zgromadzonych na IKE, a w przypadku gdy
oszczędzający gromadzi środki na podstawie umów zawartych z
różnymi funduszami inwestycyjnymi, zarządzanymi przez to samo
towarzystwo, przedmiotem zwrotu jest całość środków zgromadzonych
w tych funduszach.
W konsekwencji, przepis art. 15, zgodnie z którym możliwe jest ustanowienie
zastawu na środkach zgromadzonych na IKE, zaś zaspokojenie wierzyciela z
tych środków oznacza zwrot, powinien być uzupełniony o ust. 2, zgodnie z
którym zaspokojenie wierzytelności zabezpieczonej zastawem ze
środków zgromadzonych na IKE powoduje, że środki pozostałe na IKE
są przekazywane oszczędzającemu w formie zwrotu.
Zważywszy na możliwość dokonania całkowitego zwrotu środków z IKE przez
podatników, którzy skorzystali z ulgi podatkowej, do ustawy zostanie
wprowadzona regulacja nakładająca obowiązek skorygowania podstawy
opodatkowania i zapłacenia zaległego podatku wraz z odsetkami. Z uwagi na
2
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
termin przedawnienia zobowiązań podatkowych taka regulacja może dotyczyć
tylko zwrotów dokonywanych w terminie 6 lat od dokonania wpłaty na IKE
będącej podstawą do skorzystania z ulgi podatkowej. Odsetki będą naliczane
od następnego dnia po dniu, w którym podatnik skorzystał z ulgi.
W konsekwencji, przepisy art. 2 pkt 15a, art. 21 ust. 2 pkt 5a oraz art. 22 ust.
3 pkt 5a powinny ulec skreśleniu jako odnoszące się wyłącznie do zwrotu
częściowego, zaś przepisy art. 1, art. 9 w ust. 1 pkt 7, art. 15 ust. 1, art. 33,
tytuł rozdziału 7 i art. 38 ust. 1 powinny zostać zmienione poprzez wykreślenie
z ich treści pojawiających się odniesień do częściowego zwrotu.
Na instytucje finansowe prowadzące IKE zostanie nałożony obowiązek
poinformowania właściwego organu podatkowego o dokonanym zwrocie
środków z IKE.
Ponadto zmianie uległby art. 39 ust. 1 ustawy o indywidualnych kontach
emerytalnych, który przewidywałby, iż umowa zawarta z instytucją
finansową może ustanawiać termin, nie dłuższy niż 36 miesięcy, licząc
od dnia zawarcia umowy, w którym dokonanie wypłaty, wypłaty
transferowej lub zwrotu wiąże się z koniecznością poniesienia przez
oszczędzającego dodatkowej opłaty, której wysokość instytucja
finansowa określi w umowie.
Dodatkową konsekwencją skreślenia możliwości dokonywania zwrotów
częściowych z IKE jest dokonanie w ustawie o podatku dochodowym od osób
fizycznych zmian, polegających na usunięciu pojawiających się w niej
odwołań do zwrotu częściowego.
W związku z tym, zmianie winien ulec art. 30a, gdzie w ust. 1 pkt 10 należy
wskazać, iż od dochodu oszczędzającego na indywidualnym koncie
emerytalnym z tytułu zwrotu, w rozumieniu przepisów o indywidualnych
kontach emerytalnych, środków zgromadzonych na tym koncie. Pobiera się
19% zryczałtowany podatek dochodowy.
W konsekwencji uchylone zostaną przepisy art. 30a ust. 8a – 8d ustawy.
Zmianie powinien ulec także ust. 8 omawianego przepisu, tak, aby wskazywał
on, iż dochodem, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 10, jest różnica między
kwotą stanowiącą wartość środków zgromadzonych na indywidualnym koncie
emerytalnym a sumą wpłat na indywidualne konto emerytalne. Dochodu tego
nie pomniejsza się o straty z kapitałów pieniężnych i praw majątkowych
poniesionych w roku podatkowym oraz w latach poprzednich.
Uzasadnienie:
W interesie gospodarki kraju, a przede wszystkim beneficjentów systemu
zabezpieczenia emerytalnego, leży stworzenie warunków prawnych,
zwłaszcza fiskalnych, pozwalających na wprowadzenie dodatkowych zachęt
do gromadzenia oszczędności przez obywateli w dłuższej perspektywie
czasu, szczególnie z myślą o zapewnieniu dodatkowych środków na czas po
zakończeniu aktywności zawodowej.
3
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
Obecna konstrukcja systemu emerytalnego w Polsce zakłada, że obywatele
oszczędzają na swoja emeryturę w ramach trzech filarów. Pierwszy i drugi
filar (ZUS i OFE) są obligatoryjną formą oszczędzania, z kolei w ramach
trzeciego filaru (IKE) odkładanie na emeryturę jest dobrowolne. Między innymi
ze względu na dobrowolność uczestnictwa w IKE, oraz istniejące ramy
prawne, przedłożona propozycja zakłada wprowadzenie prawa do dodatkowej
ulgi polegającej na możliwości odliczenia od dochodu do opodatkowania kwot
wpłaconych na IKE w danym roku podatkowym. Taka możliwość skorzystania
z ulgi jest prawem oszczędzającego, a nie obowiązkiem; od autonomicznej
decyzji osoby oszczędzającej zależeć będzie, czy z tego prawa skorzysta czy
też nie.
Abstrahując od oczywistych różnic w oszczędzaniu w ramach form
obligatoryjnych i dobrowolnych systemu zabezpieczeń emerytalnych,
wiążących się także z odmiennym reżimem odpowiedzialności Państwa za ich
prowadzenie, za wprowadzeniem proponowanych zachęt właśnie w ramach
IKE, przemawia fakt, iż forma ta oparta jest na sprawnie funkcjonującej
infrastrukturze prawnej i administracyjnej, oraz z punktu widzenia
makroekonomicznego, zawiera znaczny potencjał lokacyjny.
Oszczędzanie w ramach IKE to także różnorodność oferowanych produktów.
W ramach IKE oszczędzający może skorzystać z szerokiego wachlarza
dostępnych ofert. IKE prowadzone są przez banki, zakłady ubezpieczeń,
fundusze inwestycyjne oraz domy maklerskie, których działalność, również w
tym obszarze nadzorowana jest przez Komisję Nadzoru Finansowego.
Z względu, na skalę oferowanych produktów oraz ich wartość w
poszczególnych segmentach, zapewniona jest wysoka konkurencja na rynku
instytucji oferujących IKE, co z punktu widzenia klienta oraz możliwości i
swobody wyboru oferty, jest istotnym atutem.
Reasumując wskazane powyżej argumenty, należy wskazać, iż:

wprowadzenie proponowanej ulgi podatkowej w ramach IKE spójne jest z
ogólną koncepcją trzy-filarowego systemu zabezpieczenia emerytalnego,
gdzie filar trzeci związany jest z formami dobrowolnego oszczędzania;

istniejąca infrastruktura prawna zapewnia szczelność podatkową systemu i
jednocześnie rozwiązuje ewentualne problemy dziedziczenia środków
zgromadzonych na IKE;

istniejąca infrastruktura organizacyjna, w szczególności funkcjonująca sieć
dystrybucji pozwala klientom na łatwe dotarcie do instytucji oferujących
IKE,

system nadzoru nad instytucjami prowadzącymi IKE, w tym nadzór nad
świadczeniem przez te instytucje usługami, wpływa na bezpieczeństwo i
przejrzystość procesu oszczędzania, szczególnie w związku z
obowiązkiem stosowania się tych instytucji do wytycznych dyrektywy
4
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
MIFID (ograniczanie ryzyka misselingu, możliwość dotarcia z informacją
bezpośrednio do klienta, ewentualne procedowanie skarg klientów);

ograniczenie proponowanej ulgi podatkowej do IKE nie dyskryminuje
żadnej formy i instytucji finansowej, jednocześnie pozwala, aby to
mechanizmy rynkowe decydowały o wyborze odpowiedniej formy produktu
adekwatnej do oczekiwań klientów oraz zapewnia dostęp do szerokiej
gamy produktów o różnym stopniu ryzyka inwestycyjnego i oczekiwanej
stopie zwrotu (od lokat bankowych, poprzez polisy ubezpieczeniowe i
jednostki uczestnictwa, do inwestowania samodzielnie w instrumenty
finansowe);

wprowadzenie proponowanej ulgi podatkowej w ramach IKE stanowić
będzie silną zachętą o charakterze ekonomicznym, promującą
indywidualne oszczędzanie na emeryturę1;

realne korzyści majątkowe dla oszczędzających
odczuwalne będą w każdym roku podatkowym 2.
w ramach
IKE,
Przewidywane skutki finansowe:
Szacuje się, że wprowadzenie od 2011 r. możliwości odliczenia od podstawy
opodatkowania wpłat na IKE spowoduje - zmniejszenie dochodów sektora
finansów publicznych (budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego) z podatku dochodowego od osób fizycznych – w zależności od
liczby podatników korzystających z ulgi – od ok. 50 milionów złotych (przy
założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do ok. 550 milionów złotych
(przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25% podatników).
Jednocześnie szacuje się, że w latach następnych wprowadzenie możliwości
odliczenia od podstawy opodatkowania wpłat na IKE spowoduje zmniejszenie
dochodów sektora finansów publicznych (budżetu państwa i budżetów
jednostek samorządu terytorialnego) z podatku dochodowego od osób
fizycznych – w zależności od liczby podatników korzystających z ulgi:
a) w 2012 roku (ulga w wysokości 3% podstawy opodatkowania) - od ok. 90
milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do
ok. 850 milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25%
podatników)3;
1
2
3
W opinii niektórych publicystów oszczędzanie indywidualne, na cele emerytalne to mało popularna
strategia. Jak zauważają, oszczędzanie na własny rachunek wzmacnia również poczucie
pozostawienia niewydolnemu systemowi państwowemu drugoplanową rolę. Brak zaufania w
kwestii stabilności systemu emerytalnego może sprawić, iż oszczędzanie w sposób indywidualny
stanie się koniecznością.
Szacowane kwoty korzyści dla oszczędzającego w ramach IKE w poszczególnych latach
oszczędzania, przedstawione są w załączonym opracowaniu: „Jakie kwoty uzyskamy z inwestycji w
IKE przy zachęcie w postaci odliczenia wpłaty od podstawy opodatkowania”.
Szczegółowe dane na temat szacunkowych kosztów budżetowych związanych z wprowadzeniem
ulgi podatkowej, znajdują się w załączonym opracowaniu: „Szacunek wpływu ulg podatkowych z
tytułu składek w III filarze na dochody budżetu Państwa”.
5
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
b) w 2013 roku (ulga w wysokości 3% podstawy opodatkowania) - od ok. 90
milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do
ok. 890 milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25%
podatników);
c) w 2014 roku (ulga w wysokości 3% podstawy opodatkowania) - od ok. 90
milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do
ok. 920 milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25%
podatników);
d) w 2015 roku (ulga w wysokości 3% podstawy opodatkowania) - od ok. 100
milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do
ok. 960 milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25%
podatników);
e) w 2016 roku (ulga w wysokości 3% podstawy opodatkowania) - od ok. 100
milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5% podatników) do
ok. 1 miliarda złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 25%
podatników);
f) w 2017 roku (ulga w docelowej wysokości 4% podstawy opodatkowania) od ok. 140 milionów złotych (przy założeniu, że z ulgi skorzysta 2,5%
podatników) do ok. 1 miliarda 390 milionów złotych (przy założeniu, że z
ulgi skorzysta 25% podatników).
Szacunek skutków budżetowych został oparty na poniższych założeniach:
1) łączna podstawa opodatkowania podatkiem dochodowym od osób
fizycznych w 2009 wynosiła ok. 550 mld zł. Konsekwentnie założono
wzrost tej podstawy nominalnie o 4% w każdym roku (rok 2011 – 595 mld
zł), jako sumy oczekiwanej inflacji 2,5% i realnego wzrostu dochodów o
1,5%;
2) limit odpisu wpłat na IKE od podstawy opodatkowania będzie wynosił 2%
w 2011 r., 3% w latach 2012 – 2016, 4% w 2017 r. i w latach następnych;
3) średnia stawka, według której płacą podatek osoby, które skorzystają z
ulgi, została policzona przy założeniu, że wśród osób płacących podatki
wg. stawki 32% odpisy będą 3 razy bardziej popularne niż w grupie
podatników ze stawka krańcową 18%;
5) obciążenie podatkowe budżetu policzono jako iloczyn stopnia penetracji,
bazy podatku PIT, maksymalnego odpisu w danym roku i średniej ważonej
krańcowej stawki podatku płaconej przez osoby korzystające z ulgi
6) każda uprawniona osoba, tj. dokonująca wpłat na IKE, skorzysta z ulgi
podatkowej.
6
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
Przy ocenie wpływu ulg podatkowych na dochody budżetu Państwa z tytułu
składek w III filarze ubezpieczeń emerytalnych, uwzględniono przykłady z
rynków zagranicznych, w ramach których, w analogicznej uwarunkowaniach,
zastosowano podobne rozwiązania z uwzględnieniem efektu ulg
podatkowych.
1. Węgry:
Kontekst: W połowie dekady Węgry posiadały system trój-filarowy, z
relatywnie dobrze rozwiniętym III filarem w formie zbliżonej do polskich PPE.
Indywidualne, dobrowolne rachunki inwestycyjne (NYESZ) zostały
wprowadzone reformą z 2006 r. Subskrybenci do NYESZ filaru uzyskali ulgę
podatkową dla 30% środków wpłaconych na indywidualny rachunek.
Maksymalna wartość ulgi wynosi ok. 380 euro. Dochód z inwestycji
kapitałowych na giełdzie jest zwolniony z podatku począwszy od 2007 r.
Penetracja (w stosunku do liczby osób w wieku produkcyjnym): 2006 - 0,4%,
2007 - 1,2%, 2008 - 2,4%4.
2. Niemcy:
Kontekst: Model bez obowiązkowego II filara, za to z rozpowszechnionymi
dobrowolnymi programami pracowniczymi. Typowe rozwiązanie trzeciofilarowe (Riester-Rente) zostało wprowadzone reformą w roku 2001.
Możliwość odpisania od podatku wpłacanych składek ubezpieczeniowych typowo do limitu 2 400 euro na osobę; dodatkowo istnieje subwencja
państwowa (154 euro).
Penetracja: 2002 - 6,3%, 2003 - 7,1%, 2004 - 7,7%, 2005 - 10,3%, 2006 14,7%, 2007 - 19,9%, 2008 - 22,3%5.
3. Finlandia:
Kontekst: Pierwszy filar o rozbudowanym charakterze, pełniący częściowo
rolę II filara z innych krajów. W celu zwiększenia penetracji rozwiązań
dobrowolnych, w 2005 roku rząd fiński znacząco zmodyfikował zasady
opodatkowania, m.in. wprowadził ulgę podatkową dla wpłacanych składek.
Limit odpisu składki wynosi 5 000 euro (pracownicy) lub 8 500 euro
(pracodawcy). Wypłata środków z funduszu jest opodatkowana.
Penetracja: 2005 (stan wyjściowy) - 14,6%, 2006 - 16,6%, 2007 - 18,3%,
2008 - 19,4%6.
Za stanowiskiem, wskazującym na niewielkie obciążenie budżetu Państwa z
tytułu ulg podatkowych od składek w III filarze, przemawiają także wyniki
raportów i badań przeprowadzonych przez niezależne instytucje badawcze, w
zakresie struktury oszczędności polskiego społeczeństwa. Zgodnie z
raportem Fundacji Kronenberga z 14 stycznia 2010 r.: 60% Polaków nie ma
4
Źródło: Analizy banków węgierskich (m.in. Takarekbank).
Źródło: niemiecki Instytut Ubezpieczeń Emerytalnych (Deutsche Institut für Altersvorsorge).
6
Źródło: fiński Urząd Nadzoru Finansowego (Finanssivalvonta).
5
7
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
oszczędności, przy 28%, które taki oszczędności posiada. Badanie CBOS z
marca 2010 wskazuje, że 34% Polaków oszczędza, a 63% nie. Z kolei w
oparciu o badanie CBOS, przeprowadzone na zlecenie IZFiA w maju 2010 r.
o strukturę oszczędzania na emeryturę: 55% badanych nie oszczędza i nie
planuje, 21% badanych nie oszczędza, ale planuje, a jedynie 13% oszczędza
na emeryturę.
8
Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)