Czy tworzyć strategię rozwoju transportu lotniczego w Polsce

Dr Tomasz Dziedzic, Instytut Turystyki
Czy tworzyć strategię rozwoju transportu lotniczego w Polsce?
Do postawionego w tytule pytania możemy ustosunkować się na 2 sposoby.
Albo potraktować to jako pytanie retoryczne, a odpowiedź za oczywistą (strategia jest
niezbędna), albo podejść do niego poważnie i rzetelnie wylistować podstawowe
przesłanki, dla których Strategia miałaby powstać. Ten drugi wariant, (choć dla
niektórych może wydawać się stratą czasu poprzez swoją pozorną oczywistość) ma
jednak tę zaletę, że przybliżyć nas może do odpowiedzi na kolejne pytania, które już
tak oczywiste nie są (a odpowiedzi na nie jeszcze mniej).
Zadając pytanie, czy tworzyć Strategię warto możliwie jednoznacznie określić,
co tak naprawdę chcemy/powinniśmy stworzyć. Jeśli za Strategię uznamy:
- opasły dokument odnoszący się do tzw. wszystkich aspektów sfery pod nazwą
transport lotniczy i jej otoczenia;
- zbiór setek lub tysięcy (nawet uporządkowanych) haseł, postulatów,
przeobrażający Strategię w koncert życzeń (z natury rzeczy niespójnych);
- jeśli Strategia uwikłana będzie w bieżące gry małych bądź większych interesów;
- i/lub ograniczona do takich haseł, by żadnych interesów nie naruszyć,
- to taką Strategię wypada uznać za strategicznie nie przydatną.
Niemniej, prawdopodobieństwo, ze właśnie taka powstanie jest dość znaczne, jeśli
popatrzymy na formę, treść i użyteczność różnych strategii tworzonych na szczeblu
państwowym lub regionalnym (uwaga ta nie ogranicza się tylko do Polski; jest
przypadłością wielu krajów i wielu dziedzin życia społecznego).
Czy taka ułomna strategia jest lepsza niż żadna? Sądzę, ze odpowiedź na to
pytanie zależy od perspektywy czasowej. Dla rozwiązywania drobnych, bardziej
prozaicznych, bieżących problemów istnienie jakiegoś dokumentu o nazwie Strategia
wydaje się lepsze niż brak takiegoż. Możliwość odwołania się do zbioru, gdzie „jest
wszystko”, a im bardziej niespójne tym lepiej - bo zawsze można znaleźć argument dla
siebie – jest dość atrakcyjnym rozwiązaniem z punktu widzenia pragmatyki
postępowania administracji i biznesu. Dla długiego horyzontu czasowego brak
poprawnie sformułowanej strategii wydaje się jednak mniej szkodliwy niż strategia
ułomna. Brak taki zwiększa bowiem prawdopodobieństwo, że odpowiednia powstanie.
Oznacza to, że jeśli Strategia miałaby kształt (i zawartość merytoryczną) taki, jak
większość tego typu dokumentów tworzonych współcześnie, to dla dobra
długofalowych interesów polskiego transportu lotniczego byłoby lepiej, gdyby nie
została stworzona. Oznacza to także, że warunkiem sensu jej istnienia jako
dokumentu faktycznie (a nie tylko z nazwy) strategicznego jest stworzenie jej zgodnie
z zasadami sztuki, dorobkiem nauki i wnioskami płynącymi z doświadczeń tak
polskich, jak i zagranicznych. W tym kontekście dywagacje, czy strategię budujemy od
góry, czy od dołu, emocjonowanie się, ile setek tysięcy osób „wniosło swój cenny
wkład w budowę strategii” itp., uznać trzeba za problemy zastępcze w stosunku do
meritum.
Czym zatem powinna być Strategia dla polskiego transportu lotniczego tworzona
w I połowie XXI wieku? Niezależnie od niuansów w podejściu do zagadnienia wspólną
cechą definiowania zjawiska przez naukę jest odwołanie się do długoterminowych
celów i zasad/kroków/metod ich osiągnięcia. „Strategia wyraża cele długoterminowe
[…] odpowiadające generalnym kierunkom działania, a także przedstawia alokację
zasobów, jakie są niezbędne do realizacji przyjętych celów” [A.D. Chandler, 1962],
„Strategia dotyczy długofalowych celów i sposobów ich osiągania wpływających na
system jako całość” [R. L. Ackoff, 1971] „Strategia jest nadrzędnym i integratywnym
planem…” [W. F. Gluck, 1980], „Strategia odnosi się do planowanych wyników […] w
związku z misja i celami…” [P. Wright, Ch. Pringle, M. Kroll, 1992], [strategia to
]”…szeroki program wytyczania i osiągania celów organizacji, reakcja organizacji w
czasie na oddziaływanie otoczenia.” [J. Stoner, R. Freeman, D. Gilbert. 1997].
Wspólnym
mianownikiem
jest
niezbędność
wyznaczenia
strategicznego
(dalekosiężnego) celu zgodnego z misją i wizją podmiotu (celu wynikającego z owej
misji i wizji).
Czy to, że w przypadku tej Strategii podmiotem jest państwo, a nie
korporacja/przedsiębiorstwo stanowi istotną różnicę? I tak i nie. Z jednej strony
współczesne państwa w coraz większym stopniu nabierają cech i zwyczajów
korporacji, z postrzeganiem obywateli, jako udziałowców i ze skłonnością do realizacji
celów (przynajmniej w krótkim i średnim horyzoncie czasowym) przez tak rozumianych
udziałowców artykułowanych. Z drugiej strony w dalszym ciągu państwo jako
specyficzny organizm pełni wyjątkowe role i spełnia unikalne zadania, do których
zostało stworzone. Posiada też instrumenty do ich wypełniania i realizacji z reguły
niedostępne dla innych organizacji. Oznaczać to powinno, że państwo i tylko państwo
ma właściwe kompetencje do tworzenia i realizacji strategii w skali państwa, a tak
powinniśmy postrzegać strategię rozwoju transportu lotniczego w Polsce.
Z państwowym charakterem Strategii wiąże się też kontekst międzynarodowy i
pytanie: na ile podmioty (państwa) w takim koncepcie oznaczone zostaną jako byty
konkurencyjne, na ile jako byty kooperujące? Odpowiedź na to pytanie i przyjęcie
takiej lub innej filozofii postrzegania świata zewnętrznego ma i będzie mieć absolutnie
kluczowe znaczenie dla koncepcji strategii. Wiąże się bowiem z tak fundamentalną
kwestią, jak rozstrzygnięcie, czy budując i realizując Strategię wchodzimy do gry o
sumie zerowej (nasza wygrana jest równa przegranej innych graczy i odwrotnie), czy o
sumie niezerowej (nasza wygrana może tez być wygraną innych). Rozstrzygnięcie
tego dylematu wydaje się jedną z istotniejszych kwestii dla zespołu/zespołów
przygotowujących założenia Strategii. Moim zdaniem przy określaniu celu
strategicznego i podstawowych metod z nim powiązanych należałoby raczej widzieć
to, jako uczestniczenie w grze o sumie zerowej; na poziomie celów i zadań
taktycznych, tak często jak to możliwe, zakładać grę o sumie niezerowej. Z
powyższego, państwowego charakteru Strategii wynika jeszcze jedna istotna kwestia:
wszelkie inne, regionalne, lokalne, korporacyjne nie mogą z nią być sprzeczne, muszą
mieścić się w ramach przez nią nakreślonych, a byłoby lepiej gdyby były zgodne i z
niej wynikające. Odrębną sprawą jest ustalenie, czy nasza
Strategia ma mieć charakter defensywny, agresywny, konserwatywny, czy
konkurencyjny?
Z zasygnalizowanej powyżej dualnej koncepcji współczesnego państwa (cechy
organizacji korporacyjnej i cechy państwa sensu stricte) wynikają pewne przesłanki dla
kierunków, w jakich powinno iść rozstrzyganie założeń Strategii. Mieści się w tym
nakreślenie wizji sytuacji (państwa, społeczeństwa, gospodarki), do której Strategia ma
nas doprowadzić. W takim ujęciu możliwy jest wariant np. strategii konserwatywnej,
gdzie celem strategicznym jest minimalizowanie lub całkowite eliminowanie zmian,
zachowanie stanu obecnego, a prawdopodobną konsekwencją tego będzie
postrzeganie wyłącznie konieczności walki konkurencyjnej także na poziomie
taktycznym (kooperacja jako stymulator zmian). Można jednak przypuszczać, że dla
większość „udziałowców” (przy ujęciu korporacyjnym państwa) strategia taka będzie
nieatrakcyjna i nie do akceptacji. Oznaczać tez będzie regres w relacjach państwa z
otoczeniem, czyli innymi państwami i ich rynkami.
Jaka wizja i idący za nią cel strategiczny może być do przyjęcia? Pan Krzysztof
Kapis, podczas wprowadzenia otwierającego dyskusję na ten temat (Aviation
Breakfast 29.03.2012) wspomógł się wizją bardziej szczęśliwego społeczeństwa.
Pamiętając o tym, że nie ma nic gorszego niż uszczęśliwianie na siłę, a ludzie dobrze
się czują, gdy uszczęśliwiają się sami i gdy mają do tego warunki, wizja taka wydaje mi
się trafna. Przekładając ją na cel strategiczny w sferze lotniczej powinna oznaczać
możliwość częstszego korzystania, wygodniejszego i relatywnie tańszego dostępu do
usług transportu lotniczego w Polsce i na trasach łączących Polskę ze światem.
Aby cel był wymierny, kwantyfikowalny, weryfikowalny, a przy tym możliwy do
modyfikacji powinien w miarę w syntetycznej formie odzwierciedlać stan opisany
wyżej. Przy wszystkich zastrzeżeniach co do konstrukcji i interpretacji tzw. wskaźnika
mobilności[1], dla określenia wartości celu strategicznego akurat on wydaje mi się
najbardziej użyteczny. Konsumuje bowiem w sobie całość zjawiska pod nazwą
pasażerski transport lotniczy i wyznacza (wymusza) przy tym poziom innych
parametrów stanu i kierunków ewolucji sfery lotniczej[2]. Uwzględnia też w sobie, co
uważam za niezwykle ważne poziom ruchu przyjazdowego i tranzytowego
(obcokrajowców), a więc de facto pozycję na międzynarodowym rynku turystycznym i
transportowym. W tym zakresie odnosi się do drugiego istotnego wymiaru Strategii
jaką stanowi pozycja konkurencyjna i jej ewolucja.
Jaka więc powinna być nasza Strategia?
Horyzont czasowy - jedno pokolenie, tj. ok. 30 lat; 2040 r. jako data
osiągnięcia celu strategicznego. Tak stosunkowo długi okres warunkowany jest
długotrwałością infrastrukturalnych procesów inwestycyjnych oraz ich powiązaniem z
przestrzennym zagospodarowaniem kraju i perspektywicznymi planami w tym
zakresie. Opierać się na prognozowanych wielkościach i zmianach w PKB, PKB na 1
mieszkańca, dochodach do dyspozycji, zachowaniach konsumenckich (strukturze
wydatków) i uwzględniać, że popyt na transport lotniczy jest pochodną tych wielkości.
Opierać się także na międzynarodowych prognozach ruchu turystycznego i lotniczego.
Agresywna, tzn. zakładająca na poziomie celów operacyjnych poprawę pozycji
konkurencyjnej Polski (zwiększenie udziału w przewozach pasażerskich, jeśli nie w
skali świata, to przynajmniej Europy). Wyznaczająca niezmienne zasady i reguły
postępowania państwa przy jej realizacji. Wyznaczająca tzw. kamienie milowe na
drodze do realizacji celu strategicznego oraz zakładająca obligatoryjne okresy tzw.
przeglądu i weryfikacji (co 5 lat).
Posiadająca 1 główny, podstawowy i zasadniczy cel strategiczny o wymiernym
charakterze, nie więcej niż 3-4 cele operacyjne służące realizacji celu strategicznego i
zadania, które traktowane być powinny jako warunki sine qua non dla celów
operacyjnych i celu strategicznego. Określać konieczną z punktu widzenia realizacji
celu alokację zasobów (w tym oszacowanie i alokację przyszłych zasobów); mieszczą
się w tym zasady i wielkości finansowania Strategii. Wyznaczać rolę różnych
podmiotów i grup podmiotów w procesie realizacji celu strategicznego oraz określać
mechanizmy uruchamiające procesy decyzyjne. Konkretna i treściwa, a jej objętość nie
powinna przekraczać 30-40 stron (streszczenie 3 stron).
Założony cel strategiczny i powiązane z nim cele operacyjne (a także zadania i
reguły postępowania) w wyniku racjonalnych przesłanek i podstaw, na których będą
budowane oraz swojej oczywistości nie będą kwestionowane przez zmieniające się
opcje polityczne i/lub personalne. Stanowić będą stały punkt odniesienia dla
podejmowanych działań, przejmowane niejako w spadku i z automatu od
poprzedników.
Tworzenie i funkcjonowanie infrastruktury nawigacyjnej nie stanowi (nie powinno
stanowić) odrębnych celów (operacyjnych) uwzględnianych w Strategii. Natomiast
powinno być uwzględnione w katalogu zasad postępowania obowiązujących w trakcie
realizacji Strategii (osiągania celu strategicznego). Podobnie, jak i inne kwestie
związane z bezpieczeństwem ruchu lotniczego i podróży lotniczych uznać je należy za
wynikające z regulacji krajowego i międzynarodowego prawa lotniczego. Ich
stosowanie jest obligatoryjne i niezależne od przyjęcia takiej lub innej strategii. Różnić
się może zakres, „intensywność” oraz idąca za tym wielkość nakładów.
W świetle przewidywanych zmian w gospodarce i społeczeństwie polskim,
zmian na rynku lotniczym, wyznaczonego horyzontu czasowego i wspomnianego,
agresywnego charakteru Strategii jej parametrycznym celem powinno być osiągnięcie
tzw. wskaźnika mobilności na poziomie 2,3-2,4.
Jak powinna być tworzona? Sądzę, że podstawową formułę tworzenia
założeń Strategii, a potem i jej samej należy widzieć w zespołach o charakterze task
force powoływanych przez Ministerstwo odpowiedzialne na opracowanie i wdrażanie
Strategii. Zespoły rozwiązują postawione przed nimi zadania. Strategię tworzy
Ministerstwo we współpracy z ULC i PAŻP. W procesie tym powinniśmy wystrzegać
się populistycznych wzorców zastosowanych w nieodległym czasie przez
Brytyjczyków. Do czego prowadzą takie rozwiązania widać ostatnio gołym okiem:
strategia wprawdzie istnieje, ale chaos koncepcyjny i decyzyjny nie ma sobie równego
w historii lotnictwa cywilnego w tym kraju. Natomiast racjonalność niemiecka w sferze
lotniczej nie ogranicza się tylko do zarządzania Lufthansą.
[1] Autor odnosił się do metodologicznych aspektów
opracowaniach Rynek Lotniczy 2011, s. 50, przypis
Przy czym, zamiast mylącej nazwy „wskaźnik
Demograficzny Indeks Transportu Lotniczego (DITL
Index DATI).
„wskaźnika mobilności” m.in. w
2 i Rynek lotniczy 2008, s. 20.
mobilności” proponuję nazwę
lub Demographic Air Transport
[2] Poza air cargo, ale czy i na ile zagadnienia lotniczego cargo w Polsce powinny być
objęte Strategią jest zagadnieniem odrębnym. Sądzę, że tak, ale nie na poziomie celu
strategicznego, co najwyżej jednego z celi operacyjnych lub zadań.
http://www.prtl.pl/rynek_lotniczy_artykuly/10666
Artykuł z: , 2012-10-31