Środki zagraniczne w finansowaniu kultury przez samorządy

Środki zagraniczne
w finansowaniu
kultury przez
samorządy
Tomasz Kukołowicz
1
Środki zagraniczne
w finansowaniu kultury
przez samorządy
Tomasz Kukołowicz
Wnioski
Analiza danych dotyczących finansowania kultury przez samorządy w latach
2008-2015 pokazuje, że duże ilości dostępnych środków zagranicznych zostały
wykorzystane do poprawy warunków materialnych. Kultura, choć jest dziedziną kojarzoną przede wszystkim z projektami „miękkimi”, odważnie sięgała po
środki europejskie, skuteczniej niż edukacja i sport. W analizowanym okresie
zauważalne były różnice geograficzne w absorpcji środków. Najwięcej zyskały duże miasta oraz województwa śląskie, dolnośląskie i lubelskie. Analizując
wydatki w podziale na typ instytucji, największym beneficjentem były filharmonie i orkiestry.
Łącznie w latach 2008–2014 samorządy przeznaczyły na kulturę ze środków zagranicznych 4,47 mld zł. Kwota ta stanowiła 10% samorządowych wydatków na
kulturę. Dostępność środków europejskich nie była czynnikiem decydującym
o poziomie finansowania kultury – w niektórych latach pomimo wzrostu wykorzystania środków zagranicznych malały wydatki na kulturę. Wyraźną zmianą,
do której doprowadziło wstąpienie Polski do Unii Europejskiej, była zmiana sposobu wykorzystywania dostępnych środków. Udział wydatków majątkowych
w samorządowych wydatkach na kulturę wzrósł z poziomu 10% do około 30%.
Trwająca już perspektywa finansowa (2014–2020) może być kolejną okazją do
prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych.
Wprowadzenie
2
Unia Europejska zmieniła Polskę. Przekonują nas o tym nowo oddane obiekty, prowadzone inwestycje starannie oznaczone tablicami informacyjnymi
z flagą Unii Europejskiej oraz liczne projekty promocyjne mające za zadanie
popularyzować wiedzę o wpływie środków unijnych na życie Polaków. Dotyczy
to także kultury. Skala inwestycji jest ogromna i nie da się gołym okiem dostrzec ich rozmiaru. Statystyka pomaga, ale analizy nie są proste, ponieważ
środki płynęły wieloma strumieniami. Do Polski trafiły pieniądze z Funduszu
Spójności, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Norweskiego
Mechanizmu Finansowego i innych. Projekty kulturalne najczęściej kojarzone
są z XI Priorytetem „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu Operacyjnego
Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 (Fundusz Spójności). Te środki były zaangażowane w budowę Opery i Filharmonii Podlaskiej. Rewitalizację łódzkiej EC-1
i jej adaptację na cele kulturalno-artystyczne dofinansowano z innego źródła −
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Wiele mniejszych projektów,
takich jak promocja dziedzictwa kulturowego gminy Horyniec-Zdrój, zrealizowano w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów
Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Rybackiego. Pewne jest, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej znaczne środki z funduszy europejskich
przeznaczono na kulturę.
W sektorze kultury od 2004 roku dało się zaobserwować wyraźny wzrost poziomu nakładów publicznych, w tym ponoszonych przez jednostki samorządu
terytorialnego. W tym samym czasie dostępne stały się środki europejskie1 .
Można więc przypuszczać, że to środki europejskie odpowiadają za wzrost nakładów na kulturę. Nie jest to pewne, ponieważ wydatki publiczne na kulturę
rosły także przed wstąpieniem Polski do UE. Warto zatem zadać pytanie o wpływ
dostępności funduszy europejskich na finansowanie kultury przez samorządy2 .
Wielkość środków
zagranicznych
3
Wypada zacząć od informacji podstawowej a zarazem najbardziej ogólnej – skali
finansowania. W latach 2008–2014 jednostki samorządu terytorialnego (JST)
otrzymały z funduszy europejskich łącznie 4 465 676 tysięcy zł na finansowanie projektów kulturalnych3. Na projekty, w które zaangażowane były
środki zagraniczne, przeznaczono dodatkowo 4 026 830 tysięcy zł. Daje to
łączną kwotę 8,49 mld zł przeznaczonych na projekty realizowane z udziałem funduszy europejskich.
1
Por. A. Wiśniewska, P. Siechowicz, „Ciekawe czasy” finansowania kultury samorządowej.
2
Do wydatków samorządowych na kulturę zaliczam pozycje ujęte w dziale klasyfikacji
budżetowej 921 – Kultura i Dziedzictwo Narodowe. Zgodnie z rozporządzeniami Ministra
Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów
i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z 14 czerwca 2006 r.
(Dz.U. 2006 nr 107 poz. 726, ze zm.) oraz z 2 marca 2010 r. (Dz.U. 2010 nr 38 poz. 207, ze zm.)
wydatki w ramach programów i projektów ze środków zagranicznych klasyfikowane są do
paragrafów, których czwarta cyfra jest różna od 0.
3
Dane za: 1) Sprawozdania Krajowej Rady RIO z działalności Regionalnych Izb
Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego za
lata 2008–2014, : www.rio.gov.pl; 2) Bazy danych udostępniane przez Ministerstwo
Finansów, http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/
budzety-jednostek-samorzadu-terytorialnego/sprawozdania-budzetowe.
W tym samym okresie (lata 2008–2014) samorządy przeznaczyły na kulturę 47
mld zł. Oznacza to, że 9,6% wydatków na kulturę było finansowanych środkami
zagranicznymi, a całkowita kwota przeznaczona na projekty współfinansowane środkami zagranicznymi stanowiła 18,3% wydatków JST na kulturę. Są to
znaczne kwoty. Nie dorównują one jednak całkowitemu wzrostowi nakładów
samorządowych na kulturę. Niezależnie od dostępności środków europejskich
wydatkowanie środków własnych na kulturę przez samorządy w latach 2008–
2010 rosło, a w latach 2011–2012 malało. Oznacza to, że same środki europejskie nie przesądzały o pozytywnej lub negatywnej dynamice samorządowych
wydatków na kulturę.
Kultura
a inne sektory
4
Wśród różnych celów, na które jednostki samorządu terytorialnego przeznaczały środki europejskie, kultura znalazła się na szóstej pozycji. Najwięcej
funduszy przeznaczono na transport i łączność. Wydano na nie aż 37,1% środków zagranicznych w latach 2008–2014, czyli 33,6 mld zł. Była to jedyna pozycja
w budżetach, która miała tak wysoki priorytet w programach europejskich.
Drugie co do ważności były gospodarka komunalna i ochrona środowiska, w których mieściły się takie działania, jak budowa oczyszczalni ścieków i kanalizacji.
Przeznaczono na nie 11,3% funduszy europejskich. Ważniejsze od kultury były
jeszcze trzy działy: rolnictwo i łowiectwo, niektóre zadania w zakresie polityki
społecznej4 oraz oświata i wychowanie. Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, na którą przeznaczono w tym okresie 4,9% funduszy europejskich, minimalnie wyprzedziła administrację publiczną i przetwórstwo przemysłowe.
4
Dział 853 „Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej” obejmuje m.in. żłobki,
wsparcie dla osób niepełnosprawnych, urzędy pracy.
Wyraźnie mniejszy był udział środków wydatkowanych na kulturę fizyczną
i turystykę (ujętą na wykresie w ramach kategorii „Inne”).
Jak oceniać skuteczność samorządów w pozyskiwaniu funduszy europejskich
na kulturę? Wydaje się, że wywiązały się one dobrze ze swojej roli. Dział 921
– kultura i ochrona dziedzictwa narodowego zajmuje szóstą pozycję w zbiorczym podsumowaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach wydatkowania środków zagranicznych dział 921 również znalazł się na
szóstej pozycji. Procentowy udział kultury w środkach unijnych (4,9%) był
trochę wyższy niż w łącznych budżetach JST (niecałe 4%). Przydział środków
na kulturę wydaje się korzystny, gdy porównamy jej pozycję z innymi obszarami „miękkimi”. Oświata i wychowanie, które pochłaniają blisko jedną trzecią
budżetów JST, dostały tylko 7% środków europejskich. Kultura fizyczna i sport,
które w budżetach JST zajmują podobne miejsce co kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, otrzymały tylko 3% środków. Kultura wypadła od nich lepiej.
XI Priorytet POIiŚ
W ramach XI Priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” Programu
Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 (POIiŚ), za którego wdrożenie odpowiadało Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jednostki
samorządu terytorialnego oraz instytucje kultury współprowadzone przez samorządy i MKiDN otrzymały w ramach 37 projektów 1,4 mld zł5. Przeważały duże inwestycje polegające na budowie lub rozbudowie instytucji kultury. Zdecydowana
5
5
Obliczenia własne na podstawie danych MKiDN, http://poiis.mkidn.gov.pl/media/
file/get/1394709499988298.xls/Kopia%2Balokacja_aktualizacja_28032013xls.xls (04
sierpnia 2014).
większość środków trafiła do stolic województw. Pięć największych projektów,
które zostały zrealizowane w Warszawie, Wrocławiu, Katowicach, Gdańsku
i Białymstoku, otrzymało niemal 700 mln zł.
Mamy dokładne informacje dotyczące celów, na jakie przeznaczono środki
w ramach XI Priorytetu „Kultura i dziedzictwo kulturowe” POIiŚ. Trudniej jest
dokonać analizy innych projektów, które zostały zrealizowane przez samorządy w sferze kultury ze środków europejskich. Problemem jest wspominana już
wielość źródeł finansowania i sposób klasyfikacji projektów – nie ma jednoznacznych kryteriów pozwalających oddzielić na przykład rozwój społeczeństwa informacyjnego od rozwoju kultury. Na potrzeby dalszych analiz będę
utożsamiał wydatki na kulturę z wydatkami w dziale 921 – kultura i ochrona
dziedzictwa narodowego. Ze względu na zakres danych udostępnianych przez
Ministerstwo Finansów będę analizował wydatki samorządowe z lat 2010–2014
oraz plany na 2015 rok.
Gminy, powiaty,
województwa
6
W latach 2010–2014 głównym beneficjentem programów europejskich były
miasta na prawach powiatu. Przez pięć lat trafiło do nich 1,5 mld zł, czyli 41,5%
wszystkich środków zagranicznych wydanych na kulturę przez samorządy.
Drugie w kolejności gminy wiejskie wykorzystały 762 mln zł. Znaczne środki
trafiły także do gmin miejsko-wiejskich (588 mln zł) i gmin miejskich (454 mln
zł). Najmniej otrzymały samorządne województwa (255 mln zł) oraz powiaty
(76 mln zł). Przewaga miast na prawach powiatu nad pozostałymi typami gmin
pozostaje wyraźna również przy uwzględnieniu liczby mieszkańców.
Porównanie
województw
7
Zauważalne były też duże różnice ze względu na położenie geograficzne. W latach 2010–2014 największa część środków trafiła do województwa śląskiego
(541 mln zł), dolnośląskiego (476 mln zł) i lubelskiego (384 mln zł). Najmniej do
województwa opolskiego (90 mln zł). Różnice te częściowo można wyjaśnić
poziomem urbanizacji (więcej środków trafiało do miast niż na wieś) i liczbą
mieszkańców (większe województwa pozyskiwały więcej środków). Wydaje
się, że jeszcze ważniejszym powodem była chęć aplikowania o środki i umiejętność skutecznego przekonywania do swoich racji. Województwo opolskie, które
pozyskało najmniej środków, osiąga słabe wyniki także w innych konkursach
dotacyjnych w dziedzinie kultury.
8
Wydatki bieżące
i majątkowe
Wiemy już, ile wydano środków na kulturę, uwzględniając zarówno położenie
geograficzne, jak i konkretne typy jednostek samorządu terytorialnego. Na co
zostały te środki przeznaczone? Aż 95% wszystkich środków europejskich
w latach 2010–2014 przeznaczono na wydatki majątkowe. Samorządy, do 3,4
mld zł otrzymanych w ramach funduszy europejskich, dołożyły kolejne 3,4 mld
zł z własnych budżetów. W efekcie, wielkość inwestycji realizowanych w kulturze, znacznie przekroczyła poziom sprzed akcesji do Unii Europejskiej. Udział
wydatków majątkowych w wydatkach na kulturę ogółem wzrósł trzykrotnie
(z mniej więcej 10% w latach 1995–2003 do około 30% w latach 2009–2014).
Pogłębioną analizę struktury wydatków samorządowych prezentują Paweł
Siechowicz i Aleksandra Wiśniewska w tekście „Ciekawe czasy” finansowania
kultury samorządowej. Warto podkreślić, że o ile wkład środków europejskich
w poziom wydatków samorządów na kulturę jest umiarkowany, o tyle w ostatnich latach aż dwie trzecie wydatków majątkowych jest przeznaczanych na
projekty unijne. Samorządowa kultura buduje się dzięki Europie.
Jakie
instytucje zyskały?
Środki europejskie dostępne w kulturze niemal w całości zostały przeznaczone na inwestycje. Z analizy budżetów samorządów pod kątem szczegółowej klasyfikacji wydatków wynika, że w latach 2010–2014 budowano przede
wszystkim domy kultury (26%) oraz filharmonie i orkiestry (11%). Znaczne
środki przeznaczono też na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami (13%).
Zauważalny udział w wykorzystywaniu środków europejskich miały też muzea (6%). Biblioteki i teatry w bardzo małym stopniu korzystały ze środków zagranicznych. Wyniki te mogą być obarczone błędem, ponieważ aż 36% środków
zostało zaklasyfikowanych jako wydatki „pozostałe” (rozdziały 92105, 92114,
92195). Dane Ministerstwa Finansów nie pozwalają ustalić, na jaki dokładnie
cel zostały przeznaczone.
Nominalnie w latach 2010–2014 najwięcej środków trafiło do domów kultury
(1,85 mld zł). Instytucje te stanowią bardzo ważną pozycję w budżetach samorządowych – w analizowanym okresie przeznaczono na nie 29% wszystkich środków w dziale kultura. Wynika z tego, że dostępność środków europejskich nie
wpłynęła w istotny sposób na udział domów kultury w budżecie kulturalnym
samorządów. Inaczej wygląda sytuacja filharmonii, orkiestr i chórów. Chociaż
w latach 2010–2014 otrzymały one znacznie mniej środków (772 mln zł) niż domy
kultury, to projekty realizowane z udziałem środków europejskich stanowiły
aż 40% ich budżetów. Dzięki tym funduszom powstały nowe sale koncertowe,
m.in. w Białymstoku, Kielcach i Gorzowie Wielkopolskim. Trzecią pozycją budżetową wyróżniającą się na wykresie jest ochrona zabytków, na którą w ramach projektów europejskich wydano 901 mln zł. Pomimo to lata 2010–2014
były okresem systematycznego i gwałtownego spadku wydatkowania środków
na ochronę zabytków. Być może spadek znaczenia tej pozycji w budżecie wiąże
się z dostępnością środków europejskich, które niemal w całości przeznaczone
zostały na wydatki majątkowe. Potrzeba finansowania nowych inwestycji mogła ograniczyć gotowość samorządów do dbania o zabytki.
Plany 2015
9
W świetle planów budżetowych z końca drugiego kwartału rok 2015 będzie
rokiem znacznego ograniczenia finansowania kultury środkami zagranicznymi. Samorządy spodziewają się wydać w tym roku na kulturę jedynie 344 mln
pochodzące ze środków zagranicznych. Jest to znacznie mniej niż w roku 2014,
w którym kończono inwestycje z poprzedniej perspektywy finansowej. Bieżący
rok ogólnie nie jest dobry dla kondycji finansowej samorządowej kultury6.
W przypadku środków zagranicznych możemy mieć nadzieję, że to chwilowy
6
Por. M. Modzelewska, T. Kukołowicz, Finansowanie kultury przez samorządy. Plany,
wykonania i realizacja wydatków na kulturę.
spadek związany z końcem poprzedniego okresu programowania i niemożliwością wykorzystywania środków z nowej perspektywy. Rewitalizacja, która
ma być jednym z priorytetów w latach 2014–2020, powinna odbywać się z wykorzystaniem kultury, która jest bardzo skutecznym katalizatorem pozytywnych zmian w tkance miejskiej. Dodatkowo, na obszarach kryzysowych
znajduje się wiele obiektów zabytkowych, które wymagają pilnej restauracji.
W najbliższych latach kultura będzie stała przed kolejną szansą korzystnych
zmian infrastrukturalnych.
Zakończenie
10
Unia Europejska zmieniła polski sektor kultury. Powstają nowe, piękne obiekty,
te które już istnieją, są przebudowywane. Miejmy nadzieję, że poprawa warunków materialnych przyczyni się do podniesienia jakości działań kulturalnych.
Żeby w pełni wykorzystać miliardy wydane na budynki trzeba znaleźć dodatkowe miliony na prowadzenie w nich atrakcyjnej działalności. Niestety z doniesień medialnych wynika, że nie wszędzie tak się dzieje. Miejmy nadzieję, że
samorządy nie zmarnują szansy, przed którą stoją.