Czy art. 129 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi

PPytania
i odpowiedzi prawne
Ewa Stawicka
Czy art. 129 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi
wyczerpującą podstawę roszczeń właścicieli nieruchomości
o wyrównanie strat wynikających z ustanowienia obszaru
ograniczonego użytkowania wokół lotnisk,
tras komunikacyjnych i tym podobnych zakładów?
Choć sformułowane w tytule pytanie może się z pozoru wydać mało atrakcyjne dla
prawników cywilistów, to w rzeczywistości potencjalnie otwiera ono pole do dyskusji tyleż wielostronnej i interesującej, ile mającej ogromne znaczenie dla praktyki sądowej.
Uchwalona w 2001 roku ustawa – Prawo ochrony środowiska w wyniku najpoważniejszej nowelizacji, której poddano ją w roku 2008, została okrojona o przepisy dotyczące udostępniania społeczeństwu informacji o zasobach środowiska naturalnego oraz
istniejących zagrożeniach i trybie dokonywania ich oceny. Te kwestie zostały bowiem
przeniesione do odrębnej ustawy – i odtąd prawo ochrony środowiska funkcjonuje
w ścisłym związku z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Owo współgranie polega między innymi na tym, że w przypadkach, kiedy
niemożliwe jest dotrzymanie standardów ekologicznych [o których mowa w ustawie
o udostępnianiu informacji o środowisku (…)] przez przedsiębiorstwa określonych
rodzajów, władza publiczna tworzy wokół takich zakładów obszary ograniczonego
użytkowania, w których właścicielom nieruchomości odbiera się po części swobodę
korzystania ze swej własności, z równoczesnym stworzeniem im możliwości ubiegania się o rekompensatę z tego tytułu. Odbywa się to drogą aktów prawa miejscowego,
a delegacja do ich wydawania zawarta jest w prawie ochrony środowiska.
Artykuł 129 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.
Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.) ma obecnie następujące brzmienie:
„Art. 129. 1. Jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości
korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części.
2. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel
203
Ewa Stawicka
PALESTRA
może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.
3. Roszczenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, przysługuje również użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a roszczenie, o którym mowa w ust. 2, także osobie, której
przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.
4. Z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1–3, można wystąpić w okresie 2 lat od dnia
wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
5. W sprawach, o których mowa w ust. 1–4, nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących roszczeń z tytułu ograniczenia
sposobu korzystania z nieruchomości”.
Należy nadto zacytować art. 136:
„Art. 136. 1. W razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania właściwymi w sprawach spornych dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne.
2. Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem
obszaru ograniczonego użytkowania.
3. W razie określenia na obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków szkodą, o której mowa w art. 129 ust. 2, są także koszty
poniesione w celu wypełnienia tych wymagań przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjęcia działań w tym zakresie”.
O ile roszczenie o wykup zapisane w ustępie pierwszym art. 129 można rozważać
zaledwie w warstwie teoretycznej, gdyż jest to ten rodzaj żądania, który nie doczekał
się dotąd publikacji o jego funkcjonowaniu w praktyce sądowej, o tyle roszczenie odszkodowawcze wynikające z ustępu drugiego obrosło już wieloma orzeczeniami, które
charakteryzuje niejednolitość poglądów prawnych.
Praktycznie wszystkie znane dotąd rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego mają za
przedmiot wyrównanie uszczerbków właścicielom gruntów położonych w formalnie
wyodrębnionych strefach wokół wielkich lotnisk. Rozbieżność zdań rozmaitych składów
SN manifestuje się tym, że w części dostępnych orzeczeń przyjęto, iż art. 129 prawa
ochrony środowiska wąsko ujmuje szkodę, ograniczając ją tylko do zakresu uszczerbku
identyfikowalnego w czasie do dwóch lat od wejścia w życie aktu prawa miejscowego
ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania, a jako że – wedle tej linii orzeczniczej – regulacja ta stanowi w zamiarze ustawodawcy lex specialis, zatem wyczerpuje ona
całość możliwości żądań obywateli; w innych natomiast rozstrzygnięciach uznano, że
poza zakresem działania wyżej wymienionego artykułu pozostaje kwestia szkody wynikającej z faktu, iż właściciel nieruchomości nie może się domagać zaniechania immisji
polegających przede wszystkim na emitowaniu ponadnormatywnego hałasu – i w takiej
sytuacji dodatkowej ochrony należałoby poszukiwać chociażby w treści art. 435 Kodeksu
cywilnego (na co zezwala brzmienie art. 322 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
Pierwszy ze zrelacjonowanych wyżej poglądów znalazł odbicie m.in. w postanowieniu Sądu Najwyższego z 24 lutego 2010 r., sygn. III CZP 128/09. Drugi – w wyroku SN
204
11–12/2012
Czy art. 129 ustawy – Prawo...
z 25 lutego 2009 r., sygn. II CSK 565/08. Pogląd określany tutaj jako pierwszy wydaje się
obecnie dominować.
Ze ściśle praktycznego punktu widzenia należy poczynić obserwację, że niezmiernie
trudne może się okazać odgraniczenie w wynikach postępowania dowodowego szkody
spowodowanej samym wejściem w życie norm prawa miejscowego ustanawiających
obszar ograniczonego użytkowania od uszczerbku wywołanego uciążliwym sąsiedztwem lotniska. Wszak sam spadek rynkowej wartości nieruchomości może być po części
wynikiem niemożności uzyskiwania nowych pozwoleń na budowę w strefie objętej
ochroną, a po części obawą potencjalnych nabywców zabudowanych już działek przed
koniecznością ciągłego znoszenia uciążliwości akustycznych; biegły rzeczoznawca może
mieć problem z wyłuszczeniem w wyliczeniach spadku cen, w jakim procencie każdy
z tych dwu czynników się do niego przyczynił.
Nadto dominująca aktualnie linia orzecznicza, jak się wydaje, pomija wagę artykułów 322 i 325 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Brzmienie tych przepisów jest
następujące:
„Art. 322. Do odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Art. 325. Odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko
nie wyłącza okoliczność, że działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach”.
W związku z nimi wypada zauważyć, że w art. 129 ustawodawca nie wyłączył
możliwości stosowania norm Kodeksu cywilnego do sytuacji objętych tym artykułem,
wyeliminowanie potrzeby rozważania istnienia przesłanki bezprawności każe zaś postrzegać regulację prawa ochrony środowiska jako dalej idącą aniżeli ogólne standardy
kodeksowe.
I wreszcie uwaga najistotniejsza: na końcowe niepowodzenie są skazane próby zakreślania granic działania art. 129 bez uprzedniej wyraźnej analizy, do której kategorii
uprawnień: prawnorzeczowych czy obligacyjnych należy zaliczać roszczenia z niego
wynikające. Zarówno z systematyki przyjętej w tej szczególnej ustawie, jak i z literalnego brzmienia przywoływanego tutaj jej artykułu 129 wynika, że prawidłowa byłaby
kwalifikacja lokująca normy prawne zawarte w tym artykule pośród regulacji ograniczających swobodę korzystania z własności nieruchomości, a zatem – w prawie rzeczowym.
Konstrukcja tych norm wykazuje bowiem znaczne pokrewieństwo z uregulowaniami
takimi jak art. 149, czy też art. 151 k.c. Odpowiedzialność przewidziana w przepisach
zawartych w art. 129 prawa ochrony środowiska obejmuje zatem finansowe wyrównywanie skutków wszelkich rodzajów ograniczeń uprawnień właścicielskich, polegających zarówno na utracie wartości handlowej nieruchomości wskutek zakazu zabudowy
określonego typu, jak i na znoszeniu rozmaitych uciążliwości. Z tego, że przyczyną
wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska jest niemożność dotrzymania dopuszczalnych norm hałasu, nie należy wyprowadzać wniosku, iż tylko
ten rodzaj niedogodności, jako jedyny, miałby zostać objęty obowiązkiem wypłaty
odszkodowania przewidzianym art. 129 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska
(choć w konkretnych stanach faktycznych zapewne się okaże, że problemy akustyczne
są rzeczywiście najmocniej dolegliwe). W żadnym też razie nie można tu powoływać
art. 144 k.c. ani w ogóle pojęcia immisji, ponieważ termin ten dotyczy wyłącznie relacji
205
Ewa Stawicka
PALESTRA
prawa sąsiedzkiego, a zatem zakaz oddziaływania ponad przeciętną miarę na cudzy
grunt położony obok jest adresowany do właściciela nieruchomości, nie zaś do przedsiębiorstwa.
Takie postawienie sprawy pozwoli jaśniej oddzielać szkody wynikające z ustanowienia zakazów w strefie wokół oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej
oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej (te bowiem
rodzaje zakładów wylicza wyczerpująco art. 135 prawa ochrony środowiska) – od szkód
spowodowanych samym ruchem owych przedsiębiorstw, możliwych do dochodzenia
z mocy norm deliktowych.
Wynikną stąd między innymi dwie zasadnicze różnice: w określaniu biegu terminów
do realizacji obydwu rodzajów roszczeń oraz co do kręgu osób uprawnionych do żądania naprawienia poniesionych przez nie szkód. Po pierwsze więc, dwuletni termin
z art. 129 ust. 4 prawa ochrony środowiska jest powszechnie postrzegany jako zawity,
podczas gdy roszczenia z czynów niedozwolonych rządzą się w tej mierze reżimem
art. 4421 k.c. Po drugie, uprawnienia obligacyjne, w odróżnieniu od prawnorzeczowych,
będą przysługiwały każdemu podmiotowi, który poniósł szkodę w wyniku działania
zakładu – a nie tylko osobie, która była właścicielem nieruchomości w dacie ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania.
Zupełnie innym zagadnieniem, z konieczności pozostawionym poza zakresem rozważań niniejszego tekstu, jest problem konstytucyjności norm ustawowych pozwalających na ograniczanie aktami prawa miejscowego uprawnień właścicielskich z tej przyczyny, że uciążliwe dla środowiska komercyjne przedsiębiorstwo funkcjonuje akurat
na sąsiednim terenie.
206