Ewolucja podatków dochodowych – czynniki destrukcji

Artykuły i studia
PODATKI BEZPOŚREDNIE Ewolucja podatków dochodowych
– czynniki destrukcji
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Zakład Prawa Finansowego
Każdą ustawę podatkową można zaśmiecić dowolną ilością zbędnych przepisów, które zniszczą nawet najlepiej skonstruowany podatek.
1. Uchwalone przed dwudziestu laty podatki dochodowe1
nie mają w naszym kraju odrębnego intelektualnego lobby; więcej w zasadzie – każdy kto wypełnił kilka razy zeznanie roczne
w tym podatku, uważa się za znawcę tych podatków. Dotyczy
to zwłaszcza polityków, którzy ochoczo i na co dzień dokonują
w nim zmian. Również podatki te zdominowały świadomość
publiczną: większość programów politycznych sprowadza się
do zbioru ogólnych postulatów dotyczących tylko tych podatków,
a głównie podatku dochodowego od osób fizycznych.
Podatki te przeżywają jednak już głęboki kryzys. W ciągu
ostatnich lat, merytoryczną dyskusję na ich temat zastąpiły tyrady ideologów „podatku liniowego”, które dla ustaw i praktyki
podatkowej okazały się drogą donikąd. Chyba również rządzący sami zrezygnowali z prób naprawy tych podatków, nie wierząc, zresztą całkowicie bezzasadnie, zarówno w możliwość ich
pozytywnej ewolucji, jak i w szanse na zwiększenie ich słabnącej efektywności fiskalnej.
2. Obraz ustaw regulujących te podatki charakteryzują następujące cechy:
− rekordowo zagmatwany stan prawny w wyniku ponad stu
nowelizacji, który powoduje, że ustalenie stanu prawnego
jest obiektywnie niemożliwe,
− brak jakiejkolwiek myśli przewodniej oraz planu ewolucji tych
podatków, przez co są one zbiorem przypadkowych i nieskoordynowanych pomysłów pochodzących z różnych
okresów,
− przez to, że ustawy regulujące te podatki stały się przedmiotem przepychanek między lobbystami i biznesem doradczym,
ich treść jest pełna zadziwiających paradoksów, z którymi
nie daje sobie rady judykatura; takich przepisów nie da się
racjonalnie zinterpretować,
− brak kultury legislacyjnej, nieumiejętności formułowania
przepisów a przede wszystkim brak wiedzy na temat treści
nowelizowanych ustaw ( nie ma zresztą motywacji, aby tę
wiedzę zdobyć) pogłębia z każdym rokiem panujący tu chaos legislacyjny,
− brak konstruktywnego wpływu judykatury sądowej na kształt
ustaw regulujących te podatki, mimo że sądownictwo ma
obiektywnie niewielki wpływ na kształt wszystkich ustaw
podatkowych, tu jego rola mogłaby być obiektywnie większa,
gdyż wyrokowanie jest wolne od presji lobbystów, a przede
wszystkim nieuwikłane w bieżące interesy biznesowe i polityczne,
− swoista koncentracja uwagi polityków na tych podatkach
powoduje, że wszystkie możliwe i niemożliwe do osiągnięcia
cele pozafiskalne zamierza się osiągnąć przy pomocy majsterkowania przy tych przepisach, z wiadomym powszechnie
efektem,
− uwikłanie ustawodawcy w błędy poprzedników powoduje, że
pozytywny wysiłek legislacyjny jest głównie skoncentrowany
na poprawianiu tego co jest i różnych „doprecyzowaniach” i
„uściśleniach”, które często dają efekt odwrotny od zamierzonego,
Powstają więc ustawy zaśmiecone ogromną ilością nikomu
niepotrzebnych przepisów, co stworzyło tzw. efekt wypychania
rzeczy ważnych, które powinny być uregulowane w danej ustawie. Twórcy tych przepisów, którym często brak wiedzy na temat
tego podatku (nie mylmy wiedzy o podatkach z wiedzą o przepisach podatkowych), mają z reguły tylko fragmentaryczne rozeznanie o treści przepisów danej ustawy, nieprzekraczające
wstecz kilku lat. Jest to droga destrukcji, z której nie da się wyjść
przy pomocy kolejnych nowelizacji i tu potrzebny jest przysłowiowy miecz Damoklesa.
3. Destrukcja ustaw regulujących podatki dochodowe w
Polsce, prowadząca do spadku efektywności fiskalnej tych
podatków, ma już swoją historię. Tu pragnę przyjąć pewne
istotne zastrzeżenia pojęciowe: nie można udowodnić, że działania legislacyjne miały bezpośredni cel destrukcyjny, choć
czasami trudno nie oprzeć się temu wrażeniu, a działania lobbystów były dość widoczne. Najczęściej kolejne fale nowelizacji
były tworzone w swoiście rozumianej dobrej wierze; chciano coś
„poprawić”, „zreformować”, a najczęściej „uprościć”.
Wrodzoną chorobą legislacji tych podatków był szczególny
rodzaj dydaktyzmu tworzenia przepisów: bardzo często twórcy
kolejnych nowelizacji nie ukrywali, że dany przepis trzeba znowelizować, aby podatnicy „wiedzieli o co chodzi” i mieli powiedziane „czarno na białym”. Postawy te są jedną z ważnych
przyczyn patologizacji tych podatków, bo każdy, nawet w intencjach tylko wyjaśniający przepis, staje się nową częścią stanu
prawnego i wymagać będzie dalszych wyjaśnień, a naiwna rola
tłumaczenia rzeczy trudnych (dla kogo?) nie mieści się w misji
ustawodawcy.
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 5/2009
23
Artykuły i studia
PODATKI BEZPOŚREDNIE
Działania destrukcyjne dotyczące ustaw o podatkach dochodowych należy podzielić na cztery grupy:
a) tworzenie przepisów podatkowych, które niepotrzebnie zajmują podatników, koncentrując ich czas i uwagę na rzeczach
zbędnych, które albo w ogóle nie powinny być uregulowane
w przepisach, względnie powinny być przedstawione podatnikom jako sfera wiedzy, nie poddanej prawnej reglamentacji,
b) likwidacja lub zniekształcenie tych przepisów podatkowych,
które są niezbędne dla prawidłowego wykorzystania nadzoru publicznego nad stosowaniem prawa przez podatników,
c) tworzenie przepisów kamuflujących unikania płacenia tych
podatków, które stwarzają pozory legalizmu działania podatników, którym nie sposób udowodnić działania na szkodę
budżetu państwa poprzez działania pozorne lub fikcyjne,
d) obciążanie ustaw setkami szczegółowych wymogów i przesłanek, których nikt nie jest w stanie rzetelnie sprawdzić (ani
podatnik ani organ kontroli), przez co pogłębia się przekonanie o całkowitej bezkarności zarówno nieprzestrzegania
jak i nieznajomości prawa.
Ad. a) Tu lista pomysłów legislacyjnych angażujących podatników w zbędne, nie przynoszące zarówno podatnikowi jak
i – co ważniejsze – budżetowi, działania rozliczeniowe, jest
coraz dłuższa. Cechą tych przepisów jest to, że pracochłonność
ich stosowania jest odwrotnie proporcjonalna do ich obiektywnego znaczenia. Do tej grupy przepisów powstałych w ciągu
ostatnich lat należy zaliczyć przede wszystkim całość regulacji
dotyczących różnic kursowych jako przychodu i kosztów uzyskania przychodów. Przeprowadzone badania potwierdzają w
pełni tezę, że przepisy te w żadnym stopniu nie przyczyniają się
do wzrostu dochodów budżetowych, ani nie dają korzyści fiskalnych podatnikom. Są w sensie podatkowym neutralne, choć
teoretycznie mogą być również sposobem na zmniejszenie
dochodów budżetowych przy czym pracochłonność tych operacji jest największą przeszkodą dla ich zastosowania. Podobny
charakter mają przepisy dotyczące cen transferowych; obowiązek tworzenia tzw. dokumentacji jest wykonywany najczęściej
w sposób czysto pozorny, a praktyczne znaczenie tych prac jest
niewielkie, a w zasadzie zbędne.
Ad. b) Tu wykaz działań ustawodawcy może brzmieć jak akt
oskarżenia, bo przepisy te osłabiły rolę władzy publicznej, czyniąc ją bezsilna. Najważniejszym przykładem tych działań było
zniesienie obowiązku składania:
− zeznań miesięcznych przez podatników podatku dochodowego od osób prawnych,
− zeznań miesięcznych przez podatników podatku dochodowego od osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą
− zeznania PIT-4 przez płatników.
Spowodowało to, że organy są przysłowiowo ślepe i głuche,
a ryzyko wykrycia wadliwości działania podatników i płatników
rozliczających zaliczki jest małe, prawie nieistotne.
Ad. c) To dziwna i długa lista, którą można nazwać listą dla
wtajemniczonych. Dotyczy ona zwłaszcza sposobu wyceny
niektórych świadczeń dla potrzeb ustalenie przychodów oraz
24
Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 5/2009
metod obliczania wydatków będących kosztem uzyskania przychodu. Dzięki nim tworzy się głównie tzw. tarczę podatkową,
która skutecznie chroni przed płaceniem podatków. Czy naprawdę rolą ustawodawcy jest ułatwianie tego rodzaju działań ze
szkodą dla interesu publicznego? Chyba nie.
Ad. d) Tu rekordy bija podatki dochodowe od osób fizycznych,
zwłaszcza w dziedzinie zwolnień podatkowych. Teoretycznie
podatnicy powinni spełniać setki szczególnych wymogów, aby
uzyskać te zwolnienia, lecz ich niewielkie jednostkowo znaczenie fiskalne tych zwolnień powoduje, że mało kto je przestrzega
i jeszcze mniej kontroluje.
4. W konkluzji rodzi się pytanie: co zrobić z tym zbędnym
bagażem? Wniosek jest tylko jeden. Pierwszą grupę przepisów
należy w większości usunąć lub zastąpić prostszymi, mniej
pracochłonnymi obowiązkami. Drugą wręcz odwrotnie: przywrócić obowiązki niezbędne dla wykonywania nadzoru nad rozliczaniem tych podatków. Trzecią grupę należy przekształcić w
sposób ujawniający działania sprzeczne z prawem, a czwartą
usunąć lub ograniczyć i pozostawić pole dla praktyk stosowania
prawa.
Nie da się jednak tego zrobić bez uchwalenia nowych ustaw.
Obecnych ustaw nie warto już nowelizować. Ważne jest to, że
nowe ustawy dają szanse na szybkie zwiększenie efektywności
fiskalnej tych podatków nawet bez istotnych zmian stawek podatkowych. Warto o tym pamiętać w dobie narastającego kryzysu dochodów budżetowych. Do najważniejszych założeń
nowej ustawy o podatku dochodowym należy zaliczyć:
− połączenie w jednym akcie prawnym całości tego podatku
adresowanego do wszelkich podatników, w tym jednostek
organizacyjnych nie mających osobowości prawnej: możliwość wyboru podmiotowości podatkowej wspólników w
miejsce podmiotowości spółki nie mającej osobowości prawnej dotyczyłoby tylko małych przedsiębiorców,
− jednakową definicję przychodu oraz kosztów uzyskania
przychodu dla wszelkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, przy likwidacji opodatkowania różnic
kursowych,
− wprowadzenie możliwości rozliczania rzeczywistych kosztów
uzyskania przychodu przez osoby osiągające przychody ze
stosunku pracy, przy czym lista wydatków uznanych za koszt
będzie określona w ustawie,
− przywrócenie obowiązku składania zeznania miesięcznego
przez podatników i płatników,
− wyłączenie z podstawy opodatkowania dochodu przeznaczonego na wydatki inwestycyjne.
Projekt ustawy może i powinien powstać w tym roku, a nawet
mógłby być uchwalony tak, aby nowy podatek zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010 r.
Przypisy:
1
W tym roku obchodzimy dwudziestolecie podatku dochodowego
od osób prawnych, gdyż pierwszą ustawę wprowadzającą podatek
uchwalono dnia 31 stycznia 1989 r.