Technologie informatyczne w procedurze udzielania zamówień
Transkrypt
Technologie informatyczne w procedurze udzielania zamówień
Technologie informatyczne w procedurze udzielania zamówie publicznych Informatyzacja społecze stw, post puj ca ju od ko ca XXw., a obecnie przyjmuj ca coraz to wi ksze rozmiary i wchodz ca praktycznie we wszystkie dziedziny ycia, tak społecznego, jak i publicznego, wymusza na współczesnych pa stwach podj cie działa maj cych na celu wykorzystanie tych nowych zjawisk doby Internetu dla usprawnienia funkcjonowania aparatu „słu by publicznej” na wszystkich jej polach. Jednym z zada pa stwa, które, przez wprz enie w nowe technologiczne ramy, mo e przynie szczególne korzy ci, jest sfera zarz du mieniem publicznym. Mienie to w teorii gromadzone przez obywateli w celu finansowania przedsi wzi , które przerastaj mo liwo ci poszczególnych jednostek czy nawet ich grup, a które ze wzgl du na swój charakter maj istotne znaczenie dla interesów całej wspólnoty, cz sto w uj ciu ogólnopa stwowym staje si elementem gry politycznej, a w uj ciu lokalnym elementem korupcjogennym. Zarz d tym mieniem realizowany jest min. poprzez jego wydatkowanie w ramach systemu zamówie publicznych, odbywa si to tak e z zastosowaniem technologii informatycznych, w pierwszej kolejno ci za Internetu. W praktyce zastosowanie nowoczesnych technologii w procedurze udzielania zamówie publicznych polega na umo liwieniu jego uczestnikom komunikacji za po rednictwem drogi elektronicznej (np. składania ofert). Elektroniczne formy zarz du mieniem publicznym mog zapewni - oprócz znacznych bezpo rednich oszcz dno ci w toku post powania przetargowego- tak e wi ksz przejrzysto jego przebiegu, co ma niebagatelny wpływ na zapewnienie rzetelnego i uczciwego gospodarowania oraz ułatwienie kontroli. Obecnie znajduj one jednak zastosowanie tylko do post powa z zakresu gospodarowania mieniem ju wydzielonym z bud etu i b d cym w dyspozycji okre lonego podmiotu. Jednak dalszy post p, zarówno technologiczny jak i ideowy, pozwala przypuszcza , i wraz z rozwojem idei e-demokracji nast powa b dzie stopniowe zwi kszanie bezpo redniego udziału obywateli w zarz dzieb d co b d ich mieniem- tak e na stopniu centralnym. Jest to jednak osobny temat do rozwa a . Natomiast ju dzi system elektronicznego zarz du mieniem publicznym wpisuje si w całokształt koncepcji e-rz du, którego zało eniem jest nie tylko usprawnienie komunikacji na linii obywatel-pa stwo, ale tak e wprowadzenie do relacji mi dzy tymi podmiotami elementów quasi-komercyjnych i odej cie od prostego władztwa pa stwa nad jednostk na rzecz umo liwienia wi kszej współpracy mi dzy nimi1. Wspomniane bezpo rednie oszcz dno ci to w przypadku aukcji elektronicznej rednio 20,6%, i to tylko oszcz dno ci cenowej!2 Ponadto nale y bra pod uwag korzy ci płyn ce z uproszczenia i przyspieszenia procedury, oraz ułatwienia kontroli nad jej przebiegiem, zarówno podmiotom prywatnym jak i pa stwowym. Ma to du e znaczenie praktyczne, gdy wydajna gospodarka mieniem publicznym powoduje, i pa stwo jako aktywny inwestor na rynku mo e skuteczniej stymulowa po dane procesy gospodarcze (np. wzrost zatrudnienia). Ramy prawne zastosowania komunikacji elektronicznej w systemie zamówie publicznych okre la przede wszystkim ustawa Prawo zamówie publicznych3, zwana dalej ustaw . Ustawa ta w oddziale 7 ustanawia now form post powania o udzielenie zamówienia- aukcj elektroniczn . Według ustawowej definicji jest to „tryb, w którym za 1 Szerzej w artykule dr Dariusza Adamskiego „Rz d elektroniczny we Wspólnocie Europejskiej” e-Biuletyn 2/2004 Informacje Polskiej Platformy Przetargowej http://ppp.pwpw.pl/ppp/pliki/korzysci_z_aukcji.pdf 3 Ustawa Prawo zamówie publicznych z dnia 29 stycznia 2004r. Dz.U.2004r.Nr 19, poz. 177; zm.: Nr 96, poz. 959, Nr 145, poz. 1537. 2 pomoc formularza umieszczonego na stronie internetowej, umo liwiaj cego wprowadzenie niezb dnych danych w trybie bezpo redniego poł czenia z t stron , wykonawcy składaj kolejne korzystniejsze oferty (post pienia) podlegaj ce automatycznej klasyfikacji.”4 Charakterystyczn cech tego trybu jest mo liwo wielokrotnego składania ofert przez jednego wykonawc (post pienia). Z powodu tego, i oferty maj podlega automatycznej klasyfikacji, brak jest w tym trybie miejsca na znaczn ich rozbudow , a jedynym czynnikiem ró nicuj cym winna by cena. Ponadto implikuje to równie wymóg, aby przedmiotem przetargu były wył cznie dostawy, i to takie, które s powszechnie dost pne i maj ustalone standardy jako ci5 (w praktyce rzeczy i inne dobra materialne)6. Inne ograniczenie w zastosowaniu tego trybu ustanawia art.74.ust 2., który stanowi, i warto zamówienia nie mo e przekracza równowarto ci w złotych kwoty 60 000 euro. W aukcji mog uczestniczy jedynie wykonawcy dopuszczeni do udziału przez zamawiaj cego. Aby zapewni równe szanse wszystkim ch tnym podmiotom, zamawiaj cy wszczyna post powanie poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej ogłoszenia, w którym powinien okre li warunki dopuszczenia do udziału w aukcji oraz sposób oceny ich spełniania. Jest on jednocze nie obowi zany dopu ci wszystkich wykonawców, którzy spełniaj warunki. Wymóg ogłoszenia, o którym pisałem powy ej, wprowadza kolejn przesłank dopuszczalno ci tego trybu; mianowicie przesłank posiadania własnej strony internetowej przez zamawiaj cego. Nie oznacza to jednak, i na tej wła nie stronie b dzie odbywa si sama aukcja. W praktyce wi kszo aukcji odbywa si na stronach podmiotów posiadaj cych odpowiednie systemy informatyczne, umo liwiaj ce składanie ofert na formularzach w czasie rzeczywistym i zapewniaj cych odpowiedni ochron anonimowo ci oraz poufno ci przekazywanych danych7. Odpowiednie usługi w zakresie prowadzenia aukcji oferuje np. Dział Aukcji Elektronicznych Polskiej Wytwórni Papierów Warto ciowych w postaci Polskiej Platformy Przetargowej, o której napisz dalej. Dopuszczenie do udziału w aukcji jest jednoznaczne z zaproszeniem do składania ofert. Zaproszenie to zamawiaj cy powinien przekaza najpó niej na 5 dni przed okre lonym w ogłoszeniu terminem otwarcia aukcji, musi on tak e okre la termin zwi zania ofert wykonawcy, który zaoferuje najni sz cen 8. W trybie aukcji elektronicznej ofert składa si pod rygorem niewa no ci w postaci elektronicznej opatrzon bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy wa nego kwalifikowanego certyfikatu9. Termin „posta elektroniczna” oznacza tu jednak wył cznie techniczn form bezpo redniego poł czenia wykonawcy ze stron internetow , zawieraj c formularz pozwalaj cy składa oferty w czasie rzeczywistym, nie za takie formy „zwykłej” komunikacji elektronicznej miedzy podmiotami jak np. poczta elektroniczna. Po zamkni ciu aukcji- w terminie okre lonym w ogłoszeniu przez zamawiaj cego- ma on obowi zek poinformowa na stronie internetowej, na której prowadzona była aukcja, o nazwie i adresie zwyci zcy. Zamawiaj cy zawiera umow w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym ni 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia a wyborze oferty, nie pó niej jednak ni przed upływem terminu zwi zania ofert 10. 4 Art. 74 ustawy. Art. 74 ustawy 6 Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.199 7 Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.201 8 Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.203 9 Art. 78 ust. 1 ustawy 10 Art. 94 ust. 1 ustawy 5 W innych trybach post powania o udzielenie zamówienia publicznego ustawa tak e przewiduje mo liwo dokonywania niektórych czynno ci za po rednictwem drogi elektronicznej. Ju na pierwszym etapie procedury mamy do czynienia z zastosowaniem technologii informatycznych w komunikacji zamawiaj cego z zainteresowanymi podmiotami. Mowa tu o art. 40 dotycz cym zamieszczenia ogłoszenia o przetargu nieograniczonym, który jednak analogicznie stosowany jest tak e do pozostałych trybów przewiduj cych publiczne ogłoszenie (przetargu ograniczonego i negocjacji z ogłoszeniem). Artykuł ten przewiduje, i ogłoszenie o przetargu, którego warto nie przekracza 60 000 euro zamawiaj cy zamieszcza na swojej stronie internetowej, o ile j posiada. Je eli warto zamówienia przekracza ma 60 000 euro, ma on ponadto obowi zek przekaza ogłoszenie o zamówieniu Prezesowi Urz du Zamówie Publicznych (UZP) w celu publikacji w Biuletynie Zamówie Publicznych. Natomiast przy zamówieniach na roboty budowlane o warto ci przekraczaj cej 5 000 000 euro, albo dostawy lub usługi na kwot przekraczaj c 130 000 euro- Urz dowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich w celu publikacji w Dzienniku Urz dowym Unii Europejskiej. Zarówno Biuletyn Zamówie Publicznych, jak i Dziennik Urz dowy Unii Europejskiej dost pne s w wersji elektronicznej, a ustawa przewiduje mo liwo przekazania w przypadku ogłoszenia ogłoszenia przez zamawiaj cego drog elektroniczn 11, przekazywanego do UZP obowi zuje formularz zamieszczony na stronie internetowej urz du12. Ponadto, art.12 ustawy ustanawia obowi zek udokumentowania przez zamawiaj cego faktu przekazania ogłoszenia, cho nie precyzuje wymaga , co do formy tego rodka dowodowego. Technologie informatyczne znajduj równie zastosowanie w toku samego post powania o udzielenie zamówienia, szczególnie w komunikacji mi dzy zamawiaj cym a podmiotami staraj cymi si o zamówienie. Art.9 ustawy stanowi, i post powanie o udzielenie zamówienia prowadzi si z zachowaniem formy pisemnej. Chodzi tu o zwykł form pisemn w rozumieniu KC, niezb dn dla celów dowodowych (ad probationem). Art. 82 ust. 2 zaostrza jeszcze zasad pisemno ci w odniesieniu do samej ju oferty, dla której wymaga formy pisemnej pod rygorem niewa no ci (ad solemnitatem). Jednocze nie jednak przepisy KC za równowa n formie pisemnej uznaj w art. 78 elektroniczn posta o wiadczenia woli opatrzon podpisem elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy wa nego kwalifikowanego certyfikatu. Wraz z KC, tak e ustawa dopuszcza mo liwo zło enia oferty w takiej formie we wszystkich trybach, wymaga to jednak e zgody zamawiaj cego13. Problemem w wietle przepisów wprowadzaj cych mo liwo ci elektronicznego przedstawienia oferty wydaj si by zapisy art. 86, który zakazuje zapoznawania si z ofertami przed oficjalnym terminem ich otwarcia. Forma elektroniczna oferty we wszystkich trybach, poza aukcj elektroniczn 14, jest rozumiana jako wszelkie no niki elektroniczne, w tym tak e poczta elektroniczna, co rodzi pewne technologiczne problemy w zapewnieniu cho by tylko czasowej niejawno ci jej tre ci. W doktrynie postuluje si nawet, aby ograniczy poj cie oferty w formie elektronicznej jedynie do postaci no nika elektronicznego zło onego w oddzielnej zamkni tej kopercie15. Wydaje si to jednak zbyt daleko id cym ograniczeniem, które naruszałoby sam idee tej 11 Art. 12 ustawy Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.56 13 Art. 82 ust. 2 ustawy 14 Art. 81 wył cza stosowanie przepisów ogólnych dotycz cych wyboru najkorzystniejszej oferty jak i formy samej oferty w odniesieniu do trybu aukcji elektronicznej. W trybie tym oferta w formie elektronicznej to oferta zło ona za po rednictwem aktywnego formularza zamieszczonego na stronie internetowej, nie za np. oferta przesłana poczt elektroniczn . Patrz art. 74 ustawy 15 zob. Emil Norek „Zamówienia publiczne. Komentarz” wyd. Lexis Nexis str. 129. 12 konstrukcji prawnej, polegaj c na przyspieszeniu i uproszczeniu post powania przez wyeliminowanie „tradycyjnych”, „fizycznych” form komunikacji miedzy podmiotami. Praktyczne próby rozwi zania tego problemu przedstawi w dalszej cz ci artykułu. W pozostałym zakresie (zawiadomienia, informacje, zapytania, wnioski itp.) w post powaniu o udzielenie zamówienia, którego warto nie przekracza wyra onej w złotych kwoty 60 000 euro, komunikacja mi dzy zamawiaj cym a wykonawcami mo e by prowadzona drog elektroniczn stosownie do decyzji zamawiaj cego16. Natomiast w post powaniu o udzielenie zamówienia o warto ci przekraczaj cej 60 000 euro komunikat elektroniczny wymaga potwierdzenia oryginałem pisma, dor czonym drugiej stronie. W sytuacji, gdy wymagane jest owo potwierdzenie przekazanej tre ci za pomoc oryginału pisma, cho widzimy, i ta konstrukcja prawna „podpiera si ” wci tradycyjn form dor cze , to doniosłe znaczenie praktyczne ma tu fakt, i dla dochowania wszelkichcz stokro bardzo krótkich- terminów w post powaniu o udzielenie zamówienia, decyduj cy jest moment dotarcia tre ci do adresata za pomoc drogi elektronicznej17. Posługuj c si tymi formami nale y pami ta o konieczno ci uzyskania dowodu dotarcia tre ci o wiadczenia do adresata, gdy to po stronie przekazuj cego le y obowi zek wykazania dochowania terminu. Nie wystarczy tu tylko posiadanie dowodu nadania komunikatu, wskazane jest uzyskanie pisemnego potwierdzenia dotarcia tre ci do drugiej strony, która ma obowi zek jego niezwłocznego udzielenia na danie strony, która komunikat wysłała18. Potwierdzenie to mo e by oczywi cie przesłane drog elektroniczn . W praktyce zamawiaj cy, chc cy do prowadzenia post powania o udzielenie zamówienia wł czy elementy technologii informatycznych, korzysta mog z usług podmiotów wyspecjalizowanych, takich jak np. Polska Platforma Przetargowa (PPP), zajmuj ca si w Dziale Aukcji Elektronicznych Polskiej Wytwórni Papierów Warto ciowych udost pnianiem technologii umo liwiaj cej organizacje zakupów sektora administracji publicznej i nie tylko19. W zakresie aukcji elektronicznej PPP oferuje mo liwo korzystania z dwóch trybów: zleconego i samoobsługowego. W trybie zleconym zamawiaj cy ka dorazowo przekazuje PPP informacje, które pracownicy Platformy wprowadzaj w formie aktywnego formularza do systemu. Udział zamawiaj cego ogranicza si w zasadzie tylko do obserwowania przebiegu aukcji. W trybie samoobsługowym zamawiaj cy mo e logowa si samodzielnie do systemu i tworzy aukcje bezpo rednio. PPP obsługuje tak e przetargi w innych trybach, z zastosowaniem przewidzianej prawem mo liwo ci elektronicznego składania ofert. Przewiduje tutaj mo liwo zdefiniowania czasu, po upływie którego oferta b dzie widoczna dla zamawiaj cego, co pozwala rozwi za w praktyce problem zwi zany z wymogami dotycz cymi niejawno ci ofert przed ich otwarciem. Na potrzeby ka dego przetargu PPP sporz dza formularz okre laj cy istotne warunki, tak ofert, jak i samego przetargu. Formularz ten jest drog elektroniczn kierowany do potencjalnych wykonawców korzystaj cych z usług PPP, którzy mog zgłosi swoje oferty wypełniaj c okre lone przez zamawiaj cego rubryki dotycz ce specyfikacji przedmiotu przetargu. Podobnie jak w przypadku aukcji elektronicznej, tak i w pozostałych trybach PPP oferuje swoje usługi w formie trybu zleconego lub samoobsługowego. 16 17 18 19 Art. 28 ustawy. Zob. J. Pieróg „Zamówienia publiczne, Komentarz” Warszawa 2004r. Wyd. C.H. Beck. Str.96. Art. 28 ust. 2 ustawy zob. http://ppp.pwpw.pl/ppp/ Na zako czenie pragn zaznaczy problemy zwi zane z zastosowaniem technologii informatycznych w procedurze udzielania zamówie publicznych. Problemy te s głównie zwi zane z technologicznym aspektem komunikacji elektronicznej w ramach Unii Europejskiej i niekompatybilno ci niektórych rozwi za . Pami ta nale y, i polska ustawa Prawo zamówie publicznych jest krokiem w celu dostosowania naszego systemu prawnego do wdra anego na podstawie dyrektyw unijnych europejskiego systemu zamówie publicznych. Przejawem tego jest cho by wymóg zamieszczenia ogłoszenia o przetargu o warto ci powy ej 5 000 000 euro na roboty budowlane, i 130 000 euro w przypadku dostaw lub usług w Dzienniku Urz dowym Unii Europejskiej. Jest to moim zdaniem słuszna droga, a idea rynku wewn trznego, która obejmuje swobod przepływu min. kapitału, usług i towarów wydaje si by wspaniał podstaw do ustanowienia na terenie całej wspólnoty jednolitej konstrukcji systemu zamówie publicznych, która z racji ogólnodost pnej, łatwej i szybkiej komunikacji internetowej powinna opiera si na formie komunikacji elektronicznej. Dyrektywy unijne dotycz ce procedur udzielania zamówie publicznych tworzy maj „spójn ram do przeprowadzania zamówie drog elektroniczn w otwarty, przejrzysty i niedyskryminuj cy sposób, ustanawiaj reguły składania ofert drog elektroniczn i ustalaj warunki nowoczesnych technik zakupu opartych o elektroniczne rodki komunikacji”20. Czy jednak tak jest/b dzie w praktyce? Niepokoj ce symptomy powstałe w trakcie realizacji strategii Lizbo skiej, liberalizacji rynku usług itd. pozostawi bez komentarza, jednak ju teraz rysuj si wyra ne i aktualne problemy natury technicznej zwi zane np. z kwesti podpisów elektronicznych. „Nowe dyrektywy nie definiuj , jaki rodzaj e-podpisu powinien by u ywany do elektronicznego składania ofert. Tak wi c Pa stwa Członkowskie, które maj ró ne prawne koncepcje podpisu, mog wybra wymagany poziom w zgodzie z dyrektyw 1999/93/WE w sprawie e-podpisu. Jednak e dyrektywy zobowi zuj ka dego publicznego nabywc w UE do efektywnego uznawania, przyjmowania i przetwarzania zło onych ofert, je eli jest to wymagane, z kwalifikowanym podpisem i towarzysz cych im certyfikatów, niezale nie od ich pochodzenia w ramach UE lub ich cech technicznych”21. Z jednej strony powoduje to, i zamówienia elektroniczne staj si „pierwszym sektorem, w którym podmioty gospodarcze u ywaj kwalifikowanych podpisów w transakcjach z władzami publicznymi w Pa stwie Członkowskim ró nym od ich kraju rodzimego”22, z drugiej strony powoduje du e problemy z kompatybilno ci rozwi za . Z tego powodu „w ramach programu IDA zainicjowano w 2002 r. projekt zwany Bridge/Gateway CA w celu odniesienia si do problemu uznawania i zaufania do elektronicznych certyfikatów wystawianych przez ró ne Urz dy Certyfikacyjne (UC) w ramach wymiany bezpiecznych wiadomo ci elektronicznych i podpisów pomi dzy ró nymi administracjami krajowymi”23. Wyniki tego programu powinny by znane ju w 2005r. Jest to jednak e tylko jeden z problemów zwi zanych z technologiczn i prawn kompatybilno ci rozwi za w zakresie zamówie elektronicznych. Inne, takie jak brak powszechnych i interoperacyjnych narz dzi do e-zlece i e-fakturowania, potrzeba weryfikacji i dostosowania Wspólnego Słownika Zamówie (CPV) do nowych warunków i mo liwo ci, czy problemy kompatybilno ci zwi zane z ci głym i dynamicznym rozwojem technologii, to ju tematy do osobnych rozwa a . Miejmy jednak nadziej , e problemy te zostan za egnane na tyle skutecznie, i nie stworz trwałych przeszkód we wdra aniu nowoczesnych rozwi za technicznych, tak do systemu zamówie publicznych, jak i całego modelu efektywnego zarz dzania pa stwem w 20 http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf 22 http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf 23 http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_pl.pdf 21 ramach konstrukcji e-rz du. Jest to o tyle wa ne, i takie rozwi zania, usprawniaj c administracj słu zarówno pa stwu - daj c mu wi ksze mo liwo ci aktywnego działania na ró nych polach, jak i obywatelom - daj c im łatwiejszy dost p do informacji i usług publicznych, czy w szerszym uj ciu tak e samej Unii Europejskiej, umo liwiaj c skuteczniejsze dynamizowanie gospodarki. Adam Kaminski Centrum Euro Info Białystok