prezes urzędu ochrony konkurencji i konsumentów

PREZES
URZĘDU OCHRONY
KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
CEZARY BANASIŃSKI
DDK-073-7/07/VP
Warszawa, dn.
stycznia 2007 r.
Pan
Jerzy Polaczek
Minister Transportu
W związku z trwającymi pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo
Telekomunikacyjne, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwraca się
o ponowne rozważenie zasadności uwzględnienia części uwag do ww. projektu zgłoszonych
przez Prezesa UOKiK w piśmie z dnia 20 września 2006 r., znak DPR-023-1642/06/IBB.
Dotyczy to nowelizacji art. 56, 59, 60 oraz 61 prawa telekomunikacyjnego (art. 1 pkt 32, pkt
35, pkt 60, pkt 37 projektu). Uwagi te nie zostały dotychczas uwzględnione, w związku
z czym na konferencji uzgodnieniowej przedstawiciel Prezesa UOKiK wskazał to jako
rozbieżność.
Zaproponowane przez Prezesa Urzędu uwagi dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze,
sposobu regulacji warunków umowy, regulaminu, cennika usług telekomunikacyjnych.
Po drugie, sposobu regulacji dokonywania zmian w regulaminie lub cenniku.
Odnośnie do kwestii pierwszej, Prezes UOKiK jeszcze na etapie prac nad założeniami
do projektu zmiany ustawy Prawo telekomunikacyjne przedstawił propozycję nowego
brzmienia art. 56 prawa telekomunikacyjnego. Prezes UOKiK wskazał następujące brzmienie
tego przepisu:
„Art. 56. 1. Umowę o świadczenie usług telekomunikacyjnych zawiera się w formie
pisemnej. Wymóg formy pisemnej nie dotyczy umowy o świadczenie usług
telekomunikacyjnych zawieranych poprzez dokonanie czynności faktycznych obejmujących
w szczególności umowy o świadczenie usług telefonicznych za pomocą aparatu publicznego
lub przez wybranie numeru dostępu do sieci dostawcy usług.
2. Umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych, z zastrzeżeniem ust. 3. powinna
określać w szczególności:
1) strony umowy;
2) rodzaj świadczonych usług;
3) sposób składania zamówień na plany i pakiety taryfowe oraz opcje usługi;
4) dane dotyczące jakości świadczonych usług;
5) termin oczekiwania na przyłączenie do sieci lub termin rozpoczęcia świadczenia usług;
6) zakres usług serwisowych;
7) okres, na jaki została zawarta umowa;
8) tryb i warunki dokonywania zmian umowy oraz warunki jej przedłużenia;
9) sposób i termin wypowiedzenia warunków umowy;
10) zakres odpowiedzialności oraz wysokość odszkodowania z tytułu niewykonania lub
nieprawidłowego wykonania umowy;
11) zasady, tryb i terminy składania oraz rozpatrywania reklamacji;
12) sposób uzyskania informacji o aktualnym cenniku usług oraz kosztach usług
serwisowych.
3. Dane, o których mowa w ust. 2 pkt 4, 6, 9 – 12 mogą być zawarte regulaminie świadczenia
publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.
4. Regulamin powinien być podawany do publicznej wiadomości.
5. Ceny usług telekomunikacyjnych określa się w cenniku.
6. Cennik usług powinien być podawany do publicznej wiadomości.
7. Ceny usług telekomunikacyjnych są ustalane na podstawie przejrzystych, obiektywnych
i niedyskryminujących kryteriów.
8. Przepisy ust. 4 oraz ust. 6 stosuje się odpowiednio do zmian cennika lub regulaminu,
przy czym podanie do publicznej wiadomości zmiany powinno nastąpić co najmniej na 30 dni
przed dniem wejście zmian w życie.
9. W sprawach nieuregulowanych stosuje się przepis kodeksu cywilnego.”
Jednocześnie Prezes UOKiK zaproponował, aby przepisy 59 - 61 prawa
telekomunikacyjnego zostały uchylone. Uzasadnienie tej propozycji zostanie przedstawione
w dalszej części pisma.
Uwagi te zostały w projekcie częściowo uwzględnione, choć sposób sformułowania
stosownych przepisów budzi poważne zastrzeżenia. Jednakże, w zakresie obowiązku
określania w umowie pakietów taryfowych w istocie pozostawiono rozwiązanie
dotychczasowe. Prezes UOKiK wskazując, że umowa powinna zawierać sposób składania
zamówień na plany i pakiety taryfowe oraz opcje usługi, nie wskazywał, że umowa powinna
także określać pakiet taryfowy, co znalazło się w projekcie ustawy. Celem propozycji Prezesa
UOKiK było właśnie wyeliminowanie obowiązku wskazywania w umowie planów
taryfowych, a zatem dokonanie liberalizacji w tym zakresie, a także dostosowania
ustawodawstwa do realiów i potrzeb praktyki.
W
świetle
obowiązujących
przepisów
umowa
o
świadczenie
usług
telekomunikacyjnych powinna zawierać szczegółowe dane dotyczące cen, w tym pakietów
cenowych. Umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych – zgodnie z art. 56 ust. 2 prawa
telekomunikacyjnego – musi być zawarta na piśmie. Zgodnie bowiem z art. 77 kodeksu
cywilnego, jeżeli umowa została zawarta na piśmie, jej uzupełnienie, zmiana
albo rozwiązanie za zgodą obu stron, jak również odstąpienie od niej powinno być
stwierdzone pismem. Jeżeli zatem umowa powinna zawierać szczegółowe dane dotyczące cen
lub – tak, jak zaproponowano w projekcie – pakiet taryfowy, to zmiana w tym zakresie
(zmiana ceny, zmiana pakietu) powinna następować za zgodą dwóch stron umowy w formie
pisemnej. Nie jest zatem, w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne, aby umowa nie
zawierała szczegółowych danych dotyczących cen, ani by zmiany w zakresie cen mogły być
dokonywane jednostronnie przez operatora lub zmiany w zakresie wybranego planu
taryfowego następowały poprzez zamówienie dokonane przez abonenta w jakiejkolwiek
formie.
Należy wskazać, że praktyka na rynku usług telekomunikacyjnych zmierza w innym
kierunku – choć w świetle obowiązujących przepisów praktykę taką należałoby
kwestionować, jako działanie bezprawne. Operatorzy dopuszczają, a wręcz przewidują,
że zmiany w zakresie planów taryfowych mogą być przez abonentów dokonywane bez
zachowania formy aneksu do umowy. Oczywiście zmiana cen usług jest dokonywana przez
2
operatorów jednostronnie bez zachowania formy pisemnej, a jedynie z uwzględnieniem
art. 61 prawa telekomunikacyjnego.
Dla potwierdzenia tego faktu przedstawiam regulacje przedmiotowej kwestii w obecnie
stosowanych przez Tele 2 Polska sp. z o.o. oraz Telekomunikację Polską SA regulaminach.
Tele 2 Polska sp. z o.o. w § 2 ust. 3 Regulaminu świadczenia usług
telekomunikacyjnych przez Tele 2 Polska spółka z o.o. przewiduje, że wybór innego cennika
może zostać dokonany za pośrednictwem infolinii Tele 2. Tele 2 jedynie potwierdza klientowi
zmienione warunki. Potwierdzenie takie nie może zostać uznane za warunek wystarczający
zachowania formy pisemnej.
Telekomunikacja Polska SA w § 18 ust. 3 Regulaminu świadczenia usług
telekomunikacyjnych, w tym usługi powszechnej przez Telekomunikację Polską SA
przewiduje, że zmiana planów telefonicznych tp i usług do wyboru oraz usług dodatkowych
w ramach cenników TP następuje poprzez złożenie zamówienia przez abonenta w formie
przewidzianej przez TP, tj. pisemnie, telefonicznie lub za pomocą środków porozumiewania
się na odległość.
Należy przypuszczać, że praktyka taka nie tylko nie jest kwestionowana,
ale aprobowana przez regulatora rynku usług telekomunikacyjnych. Ww. postanowienie
regulaminu TP SA zostało w takiej formie wprowadzone na wyraźne życzenie Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W wersji pierwotnej tego regulaminu § 18 ust. 3
nie zawierał zwrotu „tj. pisemnie, telefonicznie lub za pomocą środków porozumiewania się
na odległość”.
Prezes UOKiK do tej pory nie kwestionował – mimo oczywistej sprzeczności
z przepisami prawa telekomunikacyjnego - stosowanej przez operatorów praktyki w zakresie
zmian cen usług lub zmian pakietów taryfowych bez zachowania formy pisemnej. Powodem
tego było uznanie, że przepisy w tym zakresie zawierają regulację za daleko idącą
(niekorzystną tak dla przedsiębiorców, jak i konsumentów), a w związku z tym należy podjąć
działania zmierzające nie tyle do wyeliminowania istniejącej praktyki, co do zmiany
przepisów.
Jeżeli jednak zmieniona ustawa prawo telekomunikacyjne będzie zawierała rozwiązania
dotychczasowe lub rozwiązania zawarte w projekcie, Prezes UOKiK nie będzie mógł
w dalszym ciągu „nie zauważać” występującym w tym zakresie naruszeń. Nie można bowiem
przyjmować jako naturalnego zjawiska i dopuszczać sytuację, w której dochodzi
do „rozchodzenia” się praktyki z obowiązującym prawem.
Odnośnie do kwestii drugiej, Prezes UOKiK w trakcie prac nad założeniami do projektu
zmiany ustawy Prawo telekomunikacyjne, a następnie w trakcie prac nad projektem,
proponował uchylenie art. 59 - 61 prawa telekomunikacyjnego. Kwestie zmian wzorców
umownych są w sposób kompleksowy, korzystny dla konsumentów uregulowane w k.c.
(art. 3841k.c.). Nie ma żadnego uzasadnienia do tego, aby konsumenci występujący w roli
strony umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, a także operatorzy mieli inne prawa
i obowiązki związane z dokonywaną przez przedsiębiorcę zmianą wzorca umownego,
od konsumentów występujących w roli strony jakiejkolwiek innej umowy zawieranej
z jakimkolwiek innym przedsiębiorcą.
Zgodnie z art. 384 k.c. ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy wiąże drugą
stronę, jeżeli został jej doręczony przy zawarciu umowy. Obowiązek ten nie dotyczy umów
powszechnie zawieranych w drobnych, bieżących sprawach życia codziennego. Jeżeli jedna
ze stron posługuje się wzorcem umowy w formie elektronicznej powinna go udostępniać
drugiej stronie przed zawarciem umowy w taki sposób, aby mogła ona wzorzec
przechowywać i odtwarzać w zwykłym toku czynności. Zgodnie z art. 3841 k.c. wzorzec
wydany w czasie trwania stosunku umownego o charakterze ciągłym wiąże drugą stronę,
3
jeżeli zostały zachowane wymagania określone w art. 384, a strona nie wypowiedziała
umowy w najbliższym terminie wypowiedzenia.
Przewidziane w obecnie obowiązującej ustawie i zachowane w projekcie rozwiązania
należy ocenić jako zbędne lub mniej korzystne dla konsumentów. W zakresie zmian
dotyczących regulaminów, jest to w zasadzie próba powtórzenia regulacji kodeksowych
z użyciem jednak innej terminologii, co w ocenie Prezesa UOKiK nie jest właściwe.
Jeżeli zatem przewidziana regulacja jest w istocie powtórzeniem regulacji już istniejącej,
nie jest zasadne jej powtarzanie. Regulacja przewidziana w kodeksie cywilnym będzie
w sposób oczywisty miała zastosowanie, nawet bez odrębnego wskazania w ustawie Prawo
telekomunikacyjne.
W zakresie zmian dotyczących cennika, przewidziana w projekcie regulacja obniża
standard ochrony dla konsumentów usług telekomunikacyjnych, a dokładniej zachowuje
wcześniej obniżony w odniesieniu do regulacji kodeksowej standard ochrony. Projekt
przewiduje, że operatorzy są zobowiązani do poinformowania z zachowaniem formy
pisemnej o zmianie cennika jedynie w przypadku podwyższenia cen usług
telekomunikacyjnych. Pomijając oczywisty fakt, że obniżenie cen usług ma także istotne
znaczenie z punktu widzenia konsumentów, należy pamiętać, że cenniki zawierają
niejednokrotnie także regulacje inne, np. wskazujące, że z określonych opcji mogą
lub nie mogą korzystać abonenci określonych planów taryfowych. Należy nadto podkreślić,
że praktyka taka nie tylko nie jest kwestionowana przez regulatora, ale wręcz pożądana,
czego dowodzi brzmienie § 3 Regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych,
w tym usługi powszechnej przez Telekomunikację Polską SA, w którym na życzenie Prezesa
UKE został dopisany zwrot „Zakres świadczonych usług dostępny jest w cennikach TP
i na stronie internetowej TP”.
Analogiczne postanowienia zawierają także regulaminy stosowane przez innych
operatorów. Jako przykład wskazać można § 22 ust.1 Regulaminu świadczenia usług
telekomunikacyjnych przez Telefonię Dialog Spółka Akcyjna z siedzibą we Wrocławiu
w następującym brzmieniu: „Zakres świadczonych przez Dialog usług telekomunikacyjnych,
wysokość opłat za usługi oraz zasady ich naliczania określone są w Cenniku Usług”.
Oznacza to, że w przypadku zmian dotyczących zakresu świadczonych usług,
które zostały określone w cenniku usług operatorzy – w świetle obowiązujących przepisów
prawa telekomunikacyjnego – nie są zobowiązani do poinformowania o takich zmianach
z zachowaniem formy pisemnej. Rozwiązanie to zostało utrzymane w projekcie. W świetle
powyższego, należy uznać, że nie tylko komentowane przepisy są dla konsumentów
niekorzystne, ale także zezwalanie lub niekwestionowanie takiej praktyki łączy się pewnymi
zagrożeniami (brak informacji w zakresie praw i obowiązków wynikających z zawartej
umowy) dla konsumentów. Kwestie związane z zakresem informacji, które mają konsumenci
otrzymywać w związku z zawieraną umową są, tak w prawie krajowym,
jak i w ustawodawstwie europejskim traktowane jako niezwykle istotne. W poszczególnych
dyrektywach regulujących umowy zawierane z konsumentami i we wdrażających
je przepisach krajowych szczególny nacisk kładziony jest właśnie na zakres informacji,
które konsument ma otrzymywać na etapie oferty, zawierania umowy, wykonywania umowy.
Przykładem takich regulacji w Polsce są wskazywane już przepisy kodeksu cywilnego,
przepisy ustawy o kredycie konsumencki, ustawy o elektronicznych instrumentach
płatniczych, ustawy o usługach turystycznych i wielu innych.
W tym miejscu należy podkreślić, że w odniesieniu do usług uregulowanych
w poszczególnych ustawach, w zakresie stosowania (w tym zmiany) wzorców umownych
zastosowanie znajdują przepisy kodeksu cywilnego. Wyjątkami od tej zasady są jedynie
regulacje zawierające bardzie rygorystyczne od przewidzianych w k.c. przepisy.
4
W związku z przedstawionym powyżej stanowiskiem, Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów zwraca się ponownie o rozważenie zasadności uwzględnienia
przedstawionych w piśmie z dnia 20 września 2006 r. propozycji do projektu ustawy
o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne.
Niezależnie od powyższego, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
pragnie ponownie zwrócić uwagę na istniejącą potrzebę rozwiązania problemu pokrywania
się kompetencji dwóch organów administracji, tj. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji
i Konsumentów i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Prezes UKE posiada pewne kompetencje w zakresie kontroli wzorców umowy
(przede wszystkim regulaminów). Jednocześnie należy wskazać na stosowne uprawnienia
Prezesa UOKiK wynikające z przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów –
postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów – oraz z przepisów
kodeksu postępowania cywilnego – powództwa w sprawie uznania postanowień umowy
za niedozwolone. W tym miejscu należy wskazać na niebezpieczeństwa wynikające z takiego
sposobu ukształtowania uprawnień Prezesa UKE (wynikających np. z art. 48 prawa
telekomunikacyjnego). Dokonywana przez Prezesa UKE kontrola projektów umów,
regulaminów, cenników ma charakter kontroli ex ante. Nie można wykluczyć, że na tym
etapie zostaną „wychwycone” wszystkie ewentualne nieprawidłowości warunków umowy,
regulaminu, cennika. Trudno bowiem jako pewnik przyjąć, że wykonujący nawet z najwyższą
starannością swój zawód prawnicy posiadają znajomość prawa w każdej dziedzinie. Nie
można wykluczyć także błędu ludzkiego. Zatwierdzenie umowy, regulaminu, cennika przez
Prezesa UKE jako zgodnego z przepisami prawa, w którym niestety jednak niezgodność taka
będzie występowała może spowodować trudności w kwestionowaniu takich postanowień, czy
wynikających z nich działań przedsiębiorcy, tak przez samych konsumentów,
jak i organizacje, których zadaniem jest ochrona interesów konsumentów oraz Prezesa
UOKiK. Należy wskazać, że operator powołując się na brak sprzeciwu Prezesa UKE będzie
wskazywał swoją dobra wiarę. Oczywiście sądy dokonują swobodnej oceny, niemniej
argument operatora wskazujący na legalizację pewnych działań w związku z brakiem
sprzeciwu Prezesa UKE, a zatem przyjęcia, że umowa, regulamin, cennik nie narusza
przepisów prawa będzie się pojawiał.
Należy podnieść jedną jeszcze kwestię. Mianowicie, nie można wykluczyć, że same
postanowienia umowy, regulaminu, cennika nie będą budziły wątpliwości, ani zastrzeżeń.
Nie oznacza to jednak, że pewne nieprawidłowości mogą ujawnić się już w praktyce.
To praktyka wykazuje, w jaki sposób postanowienia umów są wcielane w życie
(interpretowane). W ocenie Prezesa UOKiK, wbrew intencjom, może spowodować
nie zwiększenie, a zmniejszenie ochrony konsumentów.
Prezes UOKiK stoi na stanowisku, że skoro istnieje organ wyspecjalizowany w zakresie
ochrony konsumentów, wyposażony w szerokie kompetencje w tym zakresie, nie istnieje
potrzeba tworzenia dodatkowej ochrony konsumentów realizowanej przez inny organ
administracji. Zasadne jest, by Prezes UKE uprawniony był do prowadzenia postępowań
mediacyjnych, kontroli cenników, by przy tym organie działały sądy polubowne,
gdyż do tych zadań nie jest powołany żaden inny organ administracji, a co za tym idzie
zwiększa to ochronę konsumentów. Nie jest natomiast zasadne, by Prezes UKE był właściwy
w zakresie kontroli umów i wzorców umownych (z wyjątkiem cenników w zakresie
wysokości cen), gdyż to zadanie realizuje inny organ administracji posiadający przy tym
większy zasób instrumentów prawnych.
Należy w tym miejscu wskazać, że inne organy regulacyjne (np. Generalny Inspektor
Nadzoru Bankowego, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Prezes Urzędu Transportu
Kolejowego, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, Przewodniczący Komisji Nadzoru
Finansowego) nie są właściwe do podejmowania i prowadzenia spraw z zakresu ochrony
5
konsumentów, w tym w zakresie kontroli warunków umów (w tym wzorców umowy).
W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organy te powiadamiają Prezesa
UOKiK i wnioskują o podjęcie stosownych działań.
Jeżeli utrzymane zostaną kompetencje Prezesa UKE dotyczące kontroli umów,
regulaminów, cenników, zdaniem Prezesa UOKiK, Prezes UKE powinien zostać
zobowiązany do zasięgania opinii Prezesa UOKiK Konieczność ta jest uzasadniona
ze
względu
na
przedstawione
powyżej
problemy
i
niebezpieczeństwa.
Ponadto, z dotychczasowych doświadczeń wynika, że dokumenty umowne stosowane przez
operatorów w relacjach z konsumentami budzą zastrzeżenia Prezesa UOKiK,
mimo że nie zostały one uprzednio zakwestionowane przez Prezesa UKE lub równocześnie
oba ww. organy prowadzą postępowania dotyczące tego samego problemu stawiając
operatorom takie same lub różne zarzuty i/lub wskazania. Przykładem dokonania odmiennej
oceny przez Prezesa UKE i Prezesa UOKiK postanowień regulaminu jest wskazywany wyżej
Regulamin wprowadzony przez TP SA. Jak już zostało wskazane w chwili obecnej
postanowienia regulujące formę zmiany pakietów taryfowych, jak i zawartość cennika
nie będą przez Prezesa UOKiK kwestionowane. Jednak, jeżeli nie zostaną zmienione przepisy
prawa telekomunikacyjnego, Prezes UOKiK podejmie w tym zakresie działania w ramach
posiadanych kompetencji. Będzie to konieczne choćby z uwagi, że wszelkie próby
wyeliminowania w umowach przez przedsiębiorców spoza branży telekomunikacyjnej
obowiązku zachowywania formy pisemnej (zawarcia lub zmiany) umowy są konsekwentnie
przez Prezesa UOKiK kwestionowane. Brak takich działań w stosunku do operatorów
telekomunikacyjnych powodowałby nierówne traktowanie przez organ administracji
podmiotów gospodarczych, co nie powinno mieć miejsca.
W pierwszej sytuacji Prezes UOKiK może, jak już wskazano wyżej – kwestionując
rozwiązania umowne – spotkać się z argumentem, że skoro regulamin, umowa, cennik
nie spotkał się ze sprzeciwem regulatora (a zatem został uznany za zgodny z prawem
telekomunikacyjnym), to nie ma podstaw do stawiania w tym zakresie zarzutów przez Prezesa
UOKiK. W drugim przypadku, oprócz powodowania pewnego chaosu i niedogodności
dla operatorów w związku z prowadzeniem przez dwa organy administracji postępowań
w tym samym zakresie, istnieje ryzyko wydania sprzecznych lub wzajemnie wykluczających
się decyzji.
Reasumując. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwraca się
z uprzejmą prośbą o analizę przedstawionych powyżej zagadnień oraz ewentualne dokonanie
stosownych zmian w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne.
Do wiadomości z uprzejmą prośbą o ewentualne stanowisko:
1. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
2. Prezes Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji
3. Prezes Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji.
6