Szósta władza - Domański Zakrzewski Palinka

Szósta władza
Na zlecenie swoich klientów forsują ustawy warte miliony. Mają wiedzę i
kontakty. Nic dziwnego, Ŝe wielkie kancelarie prawnicze zaczynają uchodzić za
kolejną władzę w państwie.
Krzysztof Burnetko
Od tego miesiąca polscy kierowcy nie są juŜ obciąŜeni tzw. podatkiem Religi.
Mało kto wie, Ŝe jest to efekt precyzyjnej operacji prawników zajmujących się
doradztwem regulacyjnym.
FOT. BULL3T, FLICKR, CC BY SA
Oczywiście, pomysł od początku był dyskusyjny. Było jasne, Ŝe jeśli leczenie
ofiar wypadków drogowych będzie finansowane z części składek ubezpieczenia
komunikacyjnego OC, pobierające je firmy przerzucą ten koszt na klientów.
Lecz nowe procedury i tak komplikowały Ŝycie branŜy – dlatego to właśnie
Polska Izba Ubezpieczeń do obalenia podatku Religi wynajęła największą
w Polsce kancelarię prawniczą Domański Zakrzewski Palinka.
Fot. wrhowell, Flickr, CC by SA
– Doradca regulacyjny to w Polsce jeszcze mało znana profesja. Jego zadaniem jest wspieranie przedsiębiorców czy grup
interesów nie tylko na etapie stosowania prawa, lecz duŜo wcześniej, juŜ wtedy, gdy jest ono tworzone – tłumaczy
dr Marcin Matczak, który odpowiada w kancelarii DZP za doradztwo regulacyjne i wraz ze swoim zespołem zajmował się
podatkiem Religi.
Chodzi o przekonanie opinii publicznej i decydentów (rządu, parlamentarzystów) do rozwiązań korzystnych tak z punktu
widzenia klienta, jak społeczeństwa i państwa.
– W Europie odchodzi się od Ŝywiołowego, podporządkowanego często ideologii i walce politycznej, modelu tworzenia
prawa. Zastępuje go legislacja oparta na przesłankach profesjonalnych: przede wszystkim racjonalności i skuteczności.
A to zakłada kompromis między róŜnymi racjami – dodaje Matczak.
Na tym załoŜeniu oparta była strategia walki z podatkiem Religi. Prawnicy nie tylko wykazywali jego nieefektywność,
której dowodem było choćby to, Ŝe na rachunkach Narodowego Funduszu Zdrowia zamroŜony jest niemal miliard złotych
ściągniętych ze składek OC – niewykorzystanych pieniędzy. Proponowali równieŜ model alternatywny: roszczenie
przysługujące NFZ wobec ubezpieczyciela sprawcy konkretnego wypadku za leczenie jego ofiar. Swoje argumenty
przedstawiali w komisjach parlamentu, mediach i na branŜowych konferencjach. Prezentowali teŜ raport wykazujący
niezgodność podatku Religi z regulacjami Unii Europejskiej i pomagali formułować wnioski o zbadanie go przez Trybunał
Konstytucyjny. W końcu parlament na wniosek rządu – odwołującego się wprost do argumentów doradców regulacyjnych
– zniósł od 1 stycznia 2009 r. nietrafione rozwiązanie.
Pod płaszczykiem?
Okazuje się jednak, Ŝe doradców regulacyjnych zatrudniają juŜ nie tylko klienci prywatni, ale takŜe instytucje publiczne,
powołane do stanowienia prawa. Zadanie opracowania projektów ustawodawczych zleca bowiem prywatnym kancelariom
prawniczym równieŜ rząd bądź Sejm. Ostatnio praktykę tę wytknięto resortowi finansów i sejmowej komisji Przyjazne
Państwo, kierowanej przez Janusza Palikota. Doniesienia utrzymane są zwykle w alarmistycznym tonie: zawierają
sugestię, Ŝe grozi to forsowaniem przez kancelarie – pod płaszczykiem eksperckiego profesjonalizmu – własnych
interesów. Chodzić ma o wprowadzanie do systemu prawnego państwa rozwiązań korzystnych dla firm, którym
równocześnie świadczą one usługi prawne, bądź nawet tworzenie przepisów na konkretne zamówienie.
Nakłada się na to mglista pamięć o aferze Rywina (i grze o wykreślenie z nowelizacji ustawy o radiofonii zwrotu „lub
czasopisma”, co miało być korzystne dla niektórych graczy na rynku medialnym) czy podobnej historii ze
sformułowaniem „innych roślin” w ustawie o biopaliwach. Więcej: swego czasu nie tylko w gazetach, ale
i międzynarodowych raportach badawczych pojawiały się przecieŜ wzmianki o cennikach, mających ponoć obowiązywać
w Polsce za uchwalenie ustaw poŜądanych przez róŜne grupy interesów.
Wszystko to rodzi wraŜenie, Ŝe najpowaŜniejsze kancelarie prawnicze stały się wpływowym ośrodkiem władzy. JuŜ bodaj
szóstym – po tradycyjnej trójcy (parlamencie, rządzie, sądach) oraz mediach i wielkich korporacjach biznesowych.
Zwłaszcza Ŝe kancelarie wywołują emocje takŜe z innych powodów. Na ich wizerunek składają się najsłynniejsze
w branŜy nazwiska z budzącymi respekt tytułami naukowymi. Wsparte tabunami zdolnych i Ŝądnych kariery adeptów
profesji. Eleganckie biura w prestiŜowych punktach miast. Na stronach internetowych długie listy powaŜnych klientów
i prowadzonych spraw. Roczne obroty sięgające 70–80 mln zł. A czasem spektakularne awanse kluczowych partnerów
(choćby Zbigniewa Ćwiąkalskiego z krakowskiego zespołu Studnicki, Płeszka, Górski na ministra sprawiedliwości).
Ustawy na zlecenie
Przeciwnicy zlecania przez państwo pisania prawa „podmiotom trzecim” – w tym nawet renomowanym kancelariom
prawniczym – prócz nieformalnego lobbingu wymieniają i inne zagroŜenia. Podkreślają, Ŝe tworzenie prawa to sztuka
wymagająca specjalnych umiejętności – innych niŜ stosowanie juŜ istniejących przepisów. Dlatego doskonali prawnicy
praktycy niekoniecznie muszą napisać poprawną ustawę. Mówią o niebezpieczeństwie niespójności przepisów. Dodają, Ŝe
prawnicy rządowi, a tym bardziej parlamentarzyści, którzy potem analizują projekty, nie zawsze są w stanie wychwycić
rozwiązania umoŜliwiające naduŜycia.
Znamienne jednak, Ŝe praktyka takich zleceń nie jest czymś nowym. Tyle Ŝe równocześnie nikt nie jest w stanie określić
dziś skali zjawiska. GraŜyna Kopińska z Programu przeciw Korupcji Fundacji Batorego podkreśla, Ŝe o ile prace
ustawodawcze w parlamencie są jawne, to działalność legislacyjna rządu jest kompletnie nieprzejrzysta. – Ustawa
o lobbingu dotyczy głównie parlamentarnego etapu stanowienia prawa. Więcej, parlamentarzyści z opozycji patrzą na
ręce kolegom z koalicji rządzącej i odwrotnie. Prace komisji sejmowych mogą obserwować przedstawiciele
zainteresowanych stron, organizacji pozarządowych. Natomiast w przypadku ustaw powstających w ministerstwach
praktycznie nie sposób dowiedzieć się, kto był ich autorem, czy prawnicy z resortu, czy z prywatnej kancelarii.
Model idealny nie istnieje. Nie ma przecieŜ Ŝadnej gwarancji, Ŝe grupy nieformalnego lobbingu nie dotrą i nie wpłyną
takŜe na rządowego legislatora – przyznaje szefowa Programu przeciw Korupcji. Lepiej teŜ, by projekt pisał dla posła
prawnik firmowany przez renomowaną kancelarię niŜ student prawa – a i takie przypadki się zdarzają. Podobnie jest
z projektami firmowanymi przez rząd: praktycy z wielkich kancelarii często lepiej znają regulacje obowiązujące na
pograniczu róŜnych dziedzin prawa niŜ ministerialni urzędnicy. – Zwykle jesteśmy w stanie przygotować projekt szybciej
niŜ rządowi legislatorzy, zwłaszcza w dziedzinach wymagających specjalizacji. A z racji międzynarodowego zasięgu
kancelarii łatwiej nam porównać rozwiązania stosowane w róŜnych krajach – dowodzi mecenas Tomasz KrzyŜowski,
wspólnik w międzynarodowej kancelarii Baker&McKenzie (największe przychody spośród działających w Polsce firm
prawniczych w 2007 r.).
– Problem pojawia się, kiedy politycy przedstawiający taki projekt nie wiedzą zbyt dobrze, co zgłaszają. Bo wtedy rząd
bądź parlament moŜe firmować cudze interesy – mówi prof. Bogusław Banaszak, przewodniczący rządowej Rady
Legislacyjnej.
– Musi być jasne, kto co zaproponował i czyje interesy moŜe reprezentować. Wtedy łatwiej ocenić, czyje propozycje nie
mają drugiego dna. Zawsze jednak za przeforsowany przepis odpowiada – i konstytucyjnie, i politycznie – prawodawca.
Zamówione opinie i projekty nie są nigdy dla niego wiąŜące – wyjaśnia dr Bogumił Naleziński, konstytucjonalista z UJ.
Nie bez przyczyny w Stanach Zjednoczonych panuje zwyczaj, Ŝe poprawki legislacyjne sygnowane są nazwiskiem
polityka, który je lansował.
Sytuację komplikuje to, Ŝe w prawniczej branŜy w Polsce panuje pomieszanie ról. Specjaliści uniwersyteccy z większości
dziedzin prawa pracują równocześnie dla wielkich kancelarii. Nie zawsze więc zdanie uznanego profesora powinno być
traktowane jako niezaleŜna ocena ekspercka.
W tej sytuacji pozostaje przestrzeganie reguł zdroworozsądkowych. Najskuteczniejszym zabezpieczeniem moŜe być
zasięgnięcie opinii o projekcie u konkurujących firm doradczych: im więcej kancelarii konsultuje projekt i przedstawia
swoje propozycje, tym mniejsze niebezpieczeństwo przeforsowania prywatnych interesów.
Nieopłacalne machlojki
Przedstawiciele wielkich kancelarii zgodnie przekonują, Ŝe uprawianie ukrytego lobbingu przy okazji pomocy państwu
w opracowywaniu projektów ustawodawczych byłoby dla ich firm na dłuŜszą metę zwyczajnie nieopłacalne.
Mec. KrzyŜowski mówi wprost: – W gospodarce jest tyle sprzecznych interesów, Ŝe jakakolwiek próba faworyzowania
drogą ustawodawczą jednej firmy zostanie od razu wychwycona przez konkurencję.
Krzysztof Zakrzewski, partner zarządzający kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, uzupełnia: – W branŜach, w których
doradzamy legislacyjnie – sektorze paliwowym, energetycznym, farmaceutycznym, branŜy uŜywek – ścierają się zwykle
racje rządu, producentów krajowych i zagranicznych oraz konsumentów. Nieformalne forowanie jednej ze stron
oznaczałoby naraŜenie się pozostałym. Tymczasem kancelarie Ŝyją z rynku i nie mogą pozwolić sobie na utratę klientów.
By uniknąć dwuznaczności, DZP wpisało się na listę lobbystów – teraz jest jasne, kiedy w trakcie prac ustawodawczych
walczy w Sejmie o interesy swoich klientów, a kiedy doradztwo legislacyjne kancelarii słuŜyć ma dobru publicznemu.
– Kiedy swego czasu rząd rozpisywał przetargi na usługi legislacyjne i kancelarie pisały projekty ustaw za
wynagrodzeniem, krąŜyły zarzuty, Ŝe na tym duŜo zarabiają. Teraz opracowują je zwykle za darmo, pro bono. Ale
pojawiły się inne oskarŜenia: Ŝe w rzeczywistości chodzi o załatwianie w ten sposób rozwiązań korzystnych dla klientów –
komentuje Witold Daniłowicz, wspólnik zarządzający międzynarodowej kancelarii White&Case, która przygotowywała
m.in. propozycje zmian legislacyjnych dla sejmowej komisji posła Palikota. Wszystkie propozycje zmian prawa, zgłaszane
posłom czy rządowi, muszą jednak przejść przez normalną ścieŜkę ustawodawczą, są więc weryfikowane przez
państwowe słuŜby legislacyjne.
MoŜliwa jest za to inna kalkulacja: niektóre kancelarie podejmują się pomocy w pracach legislacyjnych w nadziei, Ŝe
zyskają w ten sposób renomę specjalistów w danej dziedzinie, a w efekcie nowych klientów.
Rywin to nie my
Partnerzy z wielkich kancelarii niezaleŜnie od siebie podkreślają, Ŝe afera Rywina w Ŝadnym momencie nie obciąŜała
prywatnych firm prawniczych, trefny dopisek „lub czasopisma” wprowadziła przecieŜ prawniczka zatrudniona przez
państwo – to ona uległa naciskowi grupy polityków.
Największe moŜliwości naduŜyć oraz wprowadzania chaosu do ustawodawstwa związane są bowiem z utrwaloną w Polsce
praktyką radykalnego modyfikowania projektów ustawodawczych w parlamencie. Czasem autorzy projektu nie poznają
swego dzieła, kiedy trafia pod głosowanie – tyle w nim dopisków i skreśleń dokonanych z inicjatywy posłów.
Nikt nie ręczy jednak za całą branŜę. – Pokusy nieformalnego wpływania na kształt przyjmowanych ustaw mogą mieć
zwłaszcza takie kancelarie, które nie ograniczają się do doradztwa, ale same są zaangaŜowane w biznes. Dlatego nasi
prawnicy nie mogą zasiadać w radach nadzorczych bez zgody szefostwa DZP ani posiadać udziałów firm, z którymi
kancelaria współpracuje – zapewnia Zakrzewski.
Tak czy tak, choć kancelarie prawnicze rzeczywiście są juŜ moŜe szóstą władzą w państwie, to niekoniecznie godzi to
w interes społeczny. Przeciwnie, podobnie jak w przypadku mediów – moŜe mu to słuŜyć.
CZYTAJ TAKśE:
Adwokat potrzebuje - Obrońcy Coraz więcej adwokatów ma problemy z wymiarem sprawiedliwości. Następują
spektakularne aresztowania pod cięŜkimi zarzutami. Czy adwokaci częściej przekraczają cienką granicę pomiędzy
lojalnością wobec klienta a przestępstwem, czy teŜ jest to efekt walki nowej władzy z całą adwokaturą?
Koła kolegów - Po co tak wiele zawodów zamyka się w Polsce w tak szczelne korporacje?
Prawa autorskie © POLITYKA S.P. 2005-2008. Wszystkie prawa zastrzeŜone.