Krzywa_Laffera [tryb zgodności]

Fiskalizm
Prawo Wilhelma von Gerloffa
Istotna w kontekście funkcji fiskalnej granica
opodatkowania należy do jednej z najbardziej
kontrowersyjnych kwestii w naukach
ekonomicznych i do tej pory nie została
jednoznacznie rozwiązana.
Kontrowersje wokół krzywej A. Laffera
dr hab. Edyta Małecka-Ziembińska
Aktualne pozostaje też pytanie, czy wysokość
obciążeń podatkowych, a szerzej dochodów
publicznych, powinna być dostosowana do
zaplanowanych wydatków publicznych czy
też odwrotnie?
Tradycyjnie w gospodarce i finansach publicznych
przyjmuje się, że punktem wyjścia wszelkich
decyzji w sferze finansów publicznych są
niezbędne wydatki publiczne, do których
dostosowuje się dochody publiczne.
Nadmierne obciążenie podatkami i innymi
daninami publicznymi określane jest
fiskalizmem i ma z reguły pejoratywny
wydźwięk.
Nie jest to jednak pojęcie jednoznaczne.
Termin ten wywodzi się z języka łacińskiego, od
słowa fiscalis.
Fiskalizm można definiować jako sytuację, gdy „w
miarę wzrostu dochodu, zysku, majątku wzrasta
również, ale w sposób zniechęcający podatnika,
udział podatków w jego dochodzie, zysku i
majątku”.
Fiskalizm może być też rozumiany jako przymusowe
przejmowanie dochodów podmiotów prywatnych przez
władze publiczne.
Wówczas nadawanie mu pejoratywnego zabarwienia nie
jest zasadne.
Można bowiem mówić co najwyżej o nadmiernym
fiskalizmie albo o błędnej polityce fiskalnej.
A. Gomułowicz, Zasady podatkowe wczoraj i dziś, Wolters Kluwer
Polska, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2001, s. 61.
Pejoratywnego zabarwienia nie ma na ogół
pojęcie fiskalizmu używane w literaturze krajów
Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych.
N. Gajl, Teorie podatkowe w świecie, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 1992, s. 139.
Prawo narastającego oporu wobec podatków
Wilhelma von Gerloffa (1880-1954) zostało
sformułowane w reakcji na prawo Adolfa
Wagnera (1835-1917) o stałym wzroście
wydatków publicznych (względnych w
odniesieniu do PKB i bezwzględnych).
E. Tegler, Funkcje systemu podatkowego i ocena jego sprawności, Acta
Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 1992, nr 54, s. 112.
S. Owsiak, Podstawy nauki finansów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne,
Warszawa 2002, s. 280.
Fiskalizm ma wymiar zarówno ilościowy, jak i
jakościowy.
Dla podatników ważny jest bowiem nie tylko ciężar
ponoszony z tytułu podatków i innych danin
publicznych, lecz także warunki gromadzenia
dochodów publicznych, w tym jakość, stabilność oraz
jednolita interpretacja przepisów, a także warunki poboru
podatków i ich równomierna ściągalność.
S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, wyd. 3 zm.,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 672 i 678.
Istota tego prawa polega na tym, że wzrost
wydatków publicznych nieuchronnie prowadzi do
wzrostu podatków, a to z kolei staje się
podstawą indywidualnego i zorganizowanego
oporu podatników przed rosnącymi podatkami.
Krzywa A. Laffera
Dochód z podatków
Zależność, którą w 1974 r. sformułował A. Laffer
(przedstawiciel szkoły ekonomii podaży) mówi o
tym, że przy niskich stopach podatkowych
dalszy ich wzrost do pewnego poziomu może
spowodować wzrost wpływów z podatków,
natomiast po przekroczeniu tego punktu dalszy
wzrost stóp podatkowych powoduje
zmniejszenie wpływów podatkowych.
Stopa podatkowa
Przedstawiciele ekonomii podaży twierdzą, że wysokie
krańcowe stopy opodatkowania:
• w przypadku dochodów osobistych osłabiają skłonność
do podejmowania pracy i w konsekwencji zmniejszają
globalną podaż pracy (z kolei niższe krańcowe stopy
opodatkowania dochodów osobistych zachęcają do
podejmowania pracy i pracowania przez więcej godzin
ze względu na rosnący alternatywny koszt czasu
wolnego; podobnie, niższa krańcowa stopa
opodatkowania dochodów przedsiębiorstw zwiększa
ich popyta na pracę, gdyż rośnie dochód z pracy po
opodatkowaniu),
• obniżają morale podatników, zachęcając ich do
działania w szarej strefie, poza kontrolą władz
podatkowych, a także skłaniają do podejmowania
wysiłku, w tym wydatkowania znacznych kwot
pieniężnych, w celu znalezienia sposobu obejścia
przepisów podatkowych, pozwalających obniżyć
podstawę opodatkowania lub sam podatek.
• zniechęcaj do inwestycji w wykształcenie i
doskonalenie umiejętności związanych z
wykonywanym zawodem, z kolei przedsiębiorców
mogą zachęcać do inwestycji zagranicznych, w
krajach o niższym opodatkowaniu,
Założenie, że obniżka stawki podatkowej może przyczynić
się do wzrostu wpływów podatkowych w wyniku
zwiększenia podstawy opodatkowania będącej efektem
spadku skłonności do unikania opodatkowania,
szczególnie jest eksponowane w kontekście podatku
liniowego.
Nie należy jednak takich efektów oczekiwać w krótkim
okresie po przeprowadzeniu redukcji stopy podatkowej.
Należy raczej spodziewać się wówczas mniejszych
wpływów niż przed obniżką stopy podatkowej. Można
nawet spotkać się z określeniem takich założeń jako
„szamańska ekonomia”[1].
użył G. Bush – wówczas wiceprezydent R.
Reagana – w odpowiedzi na prezydencką propozycję z
1980 r. obniżki podatków, mającej doprowadzić do
wzrostu wpływów podatkowych. U podłoża tej propozycji
legło założenie, że niższe stawki podatkowe zostaną
zrekompensowane cięższą pracą, mniejszym
bezrobociem oraz wzrostem oszczędności.
W ocenie J.E. Stiglitza rozpatrywana obniżka podatków nie
przyniosła oczekiwanych zmian – oszczędności utrzymywały
się na niskim poziomie, a nawet nieco spadły, natomiast na
podaż pracy wpływ był niewielki. Malejące wpływy (względnie,
w stosunku do tych, które zostałyby osiągnięte bez obniżek),
niezrównoważone ograniczeniami w wydatkach, spowodowały
trwający całą dekadę kryzys fiskalny, z którym uporał się
dopiero B. Clinton w 1993 r.
[1] Takich słów
J.E. Stiglitz zwraca uwagę na ważką kwestię, jaką jest
horyzont czasowy, w którym dokonuje się oceny
zmian podatkowych.
• Szerzej zob. J.E. Stiglitz, Szalone lata dziewięćdziesiąte, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 168 i 169.
W krótkim okresie, przy czym może on obejmować
nawet kilka lat, obniżka podatku od zysków
kapitałowych może skutkować zwiększonymi
dochodami podatkowymi, gdyż działa jak swoista
„podatkowa wyprzedaż”.
Jednak w długim okresie dochody te mogą zmniejszyć
się, gdyż osoby, które zrealizują swoje zyski
kapitałowe w roku obniżki podatku, nie uczynią tego w
przyszłości, jak pierwotnie planowały, uwzględniając
wyższą stawkę podatku.
Prawdopodobnie sformułowaną prawidłowość można
uogólnić i rozszerzyć na inne podatki. Zawsze w
przypadku obniżki podatku działa „efekt świeżości”,
związany z wyraźnie odczuwaną różnicą między starą –
wyższą, a nową – niższą stawką podatku, do której
jednak z czasem podatnik przywyka.
Ponadto, jeżeli zmiana jest oczekiwana, to podatnicy dążą
do przerzucenia przedmiotu opodatkowania, np.
dochodu, na następny rok podatkowy, w którym ma
obowiązywać niższa stawka, co dodatkowo wzmaga
różnicę między wysokością wpływów z podatku w roku
przed zmianą i po jej wprowadzeniu.
• Krytycy ekonomii podaży poddają pod wątpliwość przede
wszystkim założenie, że wyższe stopy opodatkowania
zniechęcają ludzi do bardziej wytężonej pracy.
• W rzeczywistości może być jednak odwrotnie, gdy
podatnicy będą dążyli do zrekompensowania sobie siły
nabywczej utraconej w wyniku wzrostu podatków.
• Nie ma też pewności, co do miejsca znajdywania się
gospodarek poszczególnych państw na krzywej A. Laffera.
Przemawiają za tym następujące argumenty:
J. Żyżyński kwestionuje kształt prezentowanej w
literaturze przedmiotu krzywej A. Laffera i
wynikające z niego zerowe dochody podatkowe przy
stopie podatkowej wynoszącej 100%, co – według
autora – „jest absurdalne ekonomicznie, a nawet
teoretycznie nie może mieć miejsca”[1].
• [1] J. Żyżyński, Budżet i polityka podatkowa. Wybrane zagadnienia,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 229.
• kształt krzywej A. Laffera nie uwzględnia sfery
budżetowej i faktu, że sfera budżetowa finansowana
z podatków też płaci podatki,
• jeśliby natomiast na osi odciętych umieścić
krańcową stopę podatkową (część dodatkowej
jednostki dochodu, jaką trzeba zapłacić w postaci
podatku)[1], to – w warunkach systemu
podatkowego o skali progresywnej – nie oznacza,
że występowanie stopy krańcowej 100% spowoduje,
że podatnik przestanie pracować; może tak się
zdarzyć dopiero po osiągnięciu dochodu, przy
którym stopa krańcowa wyniesie 100%, ale
wówczas dochody podatkowe nie będą wynosić
zero.
• [1] Zob. R.J. Barro, Makroekonomia, PWE, Warszawa
1997, s. 390 i 394.
• przy 100-tu procentowym obciążeniu podatkami,
większość pobranych dochodów wróciłaby do
gospodarki w postaci dotacji (jako przykład autor
podaje gospodarkę centralnie planowaną, gdy to
państwo przejmowało cały dochód przedsiębiorstw i
na podstawie planu centralnego alokowało środki;
niska efektywność tej gospodarki nie podważa faktu,
że państwo jednak dochód uzyskiwało),
• konieczne jest również rozróżnienie nominalnej i
efektywnej (po uwzględnieniu ulg i odliczeń) stopy
podatkowej – nawet jeśli istnieje wysoka nominalna
stopa podatkowa, to w wyniku dokonanych odliczeń
może zostać ona wyraźnie obniżona, co wprawdzie
zmniejszy dochody podatkowe, ale może być –
zależnie od charakteru ulg – korzystne dla
gospodarki i społeczeństwa,
Wpływ poszczególnych podatków na zachowania
podatników i dokonywane przez nich wybory
zależy od krańcowej stopy podatkowej.
Wzrost krańcowej stopy podatkowej zachęca ludzi
do przechodzenia od podlegającej
opodatkowaniu działalności rynkowej do czasu
wolnego lub gospodarki nieoficjalnej.
Tymczasem dochody podatkowe determinuje
przeciętna stopa podatkowa. Jeśli na osi
odciętych jest zaznaczona przeciętna efektywna
stopa podatkowa, to w przypadku podatku
progresywnego dla najwyższych dochodów
podatek krańcowy powinien być wyższy od
położenia maksimum.
W tym kontekście warto również zauważyć, że
zwiększone wydatki publiczne, a w konsekwencji i
podatki, w okresie wyższej konieczności, kiedy
łatwiej je zaakceptować, niemal zawsze po ustaniu
tej sytuacji pozostają na podwyższonym poziomie.
Nie można wykluczyć, a nawet jest to wysoce
prawdopodobne, że kształt krzywej A. Laffera jest
dynamiczny, gdyż skłonność do płacenia podatków
(tolerancja obciążeń fiskalnych) zależy od wielu
czynników – nie tylko stopy podatkowej.
Ich zmiana może przesuwać punkt optimum w
kierunku niższych bądź wyższych stóp
podatkowych. Co więcej, zmiany tych czynników
mogą być indukowane przez zmiany samych stóp
podatkowych.
Jednym z wyjaśnień takiego stanu rzeczy, do którego
odwołują się A.T. Peacock i J. Wiseman, jest „efekt
przesunięcia”. Stan wyższej konieczności przesuwa
granicę tolerancji poziomu opodatkowania, która – w
związku z niechęcią do zmian systemu
podatkowego – utrzymuje się również po ustaniu
tych zagrożeń.
A.T. Peacock, J. Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United
Kingdom, Princeton University Press, Princeton, New York 1961.
J.M. Buchanan [1997] sformułował nawet hipotezę, że
im dłużej trwa sytuacja nadzwyczajna, tym
wymowniejsze są jej następstwa, gdyż „im
dawniejszy podatek, tym większa rutyna
instytucjonalna i tym większe prawdopodobieństwo
jego trwania”.
J.M. Buchanan, Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo
Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 88.
W aspekcie funkcji fiskalnej podatków C.L.
Monteskiusz formułuje – oprócz postulatu
roztropności, który przywołano przy prezentowaniu
krzywej A. Laffera – jeszcze dwie praktyczne reguły,
aby nie kierować się „urojonymi potrzebami
państwa” i aby „nie zabierać ludowi z jego potrzeb
rzeczywistych”.
Źródło urojonych potrzeb państwa mogą przy tym
stanowić „namiętności i słabostki rządzących, urok
jakiegoś niezwykłego zamysłu, chorobliwa żądza
czczej chwały i słabość wobec kaprysów”.
C.L. Monteskiusz, O duchu praw, Wydawnictwo Antyk, Kęty 1997, s. 182.