Artykuł 6 ust. 4 - ClientEarth Document Library

Transkrypt

Październik 2016
Natura 2000
Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych
8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o
charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu
publicznego
8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o charakterze
zasadniczym wnikające z nadrzędnego interesu publicznego
Październik 2016
O przewodniku
1. To ósmy z serii przewodników ClientEarth "Europejskie obszary ochrony - przewodnik po
zagadnieniach prawnych", które przedstawiają szeroką gamę zagadnień związanych z art. 6
dyrektywy siedliskowej – zarówno od strony teoretycznej, jak i praktyki sądów.
2. Seria dostarcza kluczowych informacji z zakresu prawa, które są potrzebne, by móc
rzeczowo dyskutować na temat przedsięwzięć lub planowanych przedsięwzięć w obrębie
albo w sąsiedztwie obszarów Natura 2000. Sieć Natura 2000 składa się z obszarów
specjalnej ochrony ptaków wyznaczanych na mocy dyrektywy ptasiej1 oraz specjalnych
obszarów ochrony siedlisk, dla tworzenia których podstawą jest dyrektywa siedliskowa. Seria
składa się z 8 przewodników:
1. Przedstawienie sieci Natura 2000
2. Test "możliwego istotnego oddziaływania" oraz odpowiednia ocena (art.6 ust. 3)
3. Ochrona integralności terenu na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej
4. Artykuł 6 ust. 3: zasady ostrożności i proporcjonalności
5. Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości
6. Artykuł 6 ust. 3: co oznacza "plan lub przedsięwzięcie"?
7. Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze
8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o charakterze zasadniczym
wynikające z nadrzędnego interesu publicznego
3. Choć sieć Natura 2000 jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi prawnych, które chronią
europejską przyrodę, społeczna świadomość na jej temat jest niska. Wzrost wiedzy
Europejczyków na temat prawnych podstaw działania sieci Natura 2000 oraz ochrony, jaką
zapewnia, jest kluczowy, by dalej poszerzać sieć zgodnie z prawem i bez wzbudzania
konfliktów.
4. W niniejszym przewodniku zamieszczamy krótki opis prawnych podstaw sieci Natura 2000
oraz badamy kluczowy art. 6 dyrektywy siedliskowej2, który wyznacza zasady zarządzania
siecią.
5. W celu uzyskania dostępu do pozostałych przewodników dotyczących dyrektywy
siedliskowej oraz innych dokumentów, które mogą być pomocne w wykorzystywaniu art. 6
dyrektywy siedliskowej, zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej ClientEarth
1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa OJ L 20/7 26.1.2010)
("Dyrektywa ptasia").
2
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (OJ L 206/7 22.7.1992)
("Dyrektywa siedliskowa").
2
Październik 2016
Prawnicy dla Ziemi. W razie jakichkolwiek sugestii dotyczących tematu, który nie został
jeszcze udostępniony na www.pl.clientearth.org, prosimy o kontakt na adres mailowy
[email protected].
3
Październik 2016
Znaczenie testów z art. 6 ust. 4 w dyrektywie siedliskowej
6. Tak jak zostało to przedstawione w poprzednich opracowaniach z serii, art. 6 ust. 3
dyrektywy siedliskowej stanowi, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny
sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, musi być poddane "odpowiedniej ocenie".
Kiedy ocena ta stanowi, że plan lub przedsięwzięcie miałoby niekorzystny wpływ na
integralność obszaru, może być przeprowadzone dopiero po spełnieniu warunków z art. 6
ust. 4. Te warunki to: "brak rozwiązań alternatywnych" oraz "powody o charakterze
zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego" (ang. IROPI - imperative
reasons of overriding public interest). Art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej stanowi, że:
"Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań
alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o
charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym
interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie
stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej
spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie
informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez
gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to
względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego,
korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii
przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z
nadrzędnego interesu publicznego."
7. Poniższy przewodnik omawia testy "braku rozwiązań alternatywnych" oraz "powodów o
charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego" w świetle art. 6
ust. 4. Wymóg "stosowania środków kompensujących" powstaje dopiero po
przeprowadzeniu tych dwóch testów i może mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy
plan lub przedsięwzięcie zostaną przeprowadzone bądź nie. W celu uzyskania dalszych
informacji na temat środków kompensujących, zapraszamy do zapoznania się z siódmym
przewodnikiem w serii - Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze.
8. Dyrektywa siedliskowa nie definiuje "rozwiązań alternatywnych" ani "powodów o charakterze
zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego". Znaczenie tych pojęć jest
jednak łatwiejsze do zrozumienia z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej (TSUE) oraz różnych dokumentów pomocniczych.
9. Ten przewodnik w pierwszej kolejności przedstawi cel i zakres testów z art. 6 ust. 4, a
następnie omówi przewidziane przez nie wymagania.
Cel i zakres testów z art. 6 ust. 4
10. Artykuł 6 ust. 4 stanowi podstawę do niestosowania ustanowionych w art. 6 ust. 3 środków
ochronnych. TSUE podkreślił, że jako wyjątek powinien być więc interpretowany wąsko3.
Celem testu z art. 6 ust. 4 jest umożliwienie państwom członkowskim zastosowania środków
3
Wyrok TSUE z dnia 20 września 2007 r., Komisja Europejska v. Włochy, sygn. C-304/05, para. 82.
4
Październik 2016
kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 4. To
umożliwia wyważenie interesu, jakim jest ochrona bioróżnorodności, z innymi interesami.
Ciężar wykazania, że wymogi stawiane przez art. 6 ust. 4 zostały spełnione ciąży na osobie
lub podmiocie dążącym do wyłączenia stosowania art. 6 ust. 3.5
11. Pierwszym warunkiem zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 4 jest jednak przeprowadzenie
wcześniej prawidłowego badania w świetle art. 6 ust. 3.6 Ponieważ art. 6 ust. 4 może
wyłączyć zastosowanie art. 6 ust. 3 może być zastosowany wyłącznie, gdy plan lub
przedsięwzięcie zostały ocenione zgodnie z tym przepisem. W celu określenia, jakie środki
kompensujące mogą być zastosowane, co jest celem testu z art. 6 ust. 4, szkoda
wyrządzona przez plan albo przedsięwzięcie musi być precyzyjnie zidentyfikowana. TSUE
uznał, że ocena z art. 6 ust. 3 zapewnia wiedzę dotyczącą skutków planu lub
przedsięwzięcia w świetle celów ochrony danego obszaru. Ta wiedza jest niezbędna by
zastosować art. 6 ust. 4 i bez niej warunki, na jakich może zostać wyłączona ochrona
zapewniana przez art. 6 ust. 3, nie mogą być prawidłowo ocenione. 7
12. Komisja Europejska rozwija problem powyższej analizy w swoich wytycznych dotyczących
zastosowania art. 6 ust. 48. Chociaż nie są one wiążące, są materiałem pomocniczym do
interpretacji nakładanych przez prawo wymogów. Komisja podkreśla, że "stanowiąc wyjątek
w stosunku do art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 4 może zostać zastosowany jedynie w sytuacji, w
której zaistnieją wszystkie wymagane przez dyrektywę okoliczności. Z tego względu, każdy
kto chciałby zrobić użytek z tego wyjątku musi, jako warunek wstępny, udowodnić. że
wszystkie wyżej wymienione okoliczności rzeczywiście istnieją w każdym przypadku z
osobna"9.
13. Polskie sądy orzekające na podsatwie przepisów dyrektywy siedliskowej implementowanych
do polskiego prawa za pomocą art. 33 oraz art. 34 ustawy o ochronie przyrody 10 orzekały
zgodnie z linią przyjętą przez TSUE i wytycznymi Komisji Europejskiej.11
14. Zakładając, że procedury przewidziane w art. 6 ust. 3 zostały wykonane właściwie,
następnym krokiem jest zbadanie, czy przesłanki zastosowania art. 6 ust. 4 zostały
spełnione. Zastosowanie art. 6 ust. 4 wymaga dwóch kroków: zbadania rozwiązań
alternatywnych oraz istnienia powodów o charakterze zasadniczym wynikających z
nadrzędnego interesu publicznego (IROPI12). Podczas badania tych przesłanek szkoda jaka
zostanie wyrządzona danemu obszarowi przez dany plan lub przedsięwzięcie musi być
skonfrontowana z alternatywnymi rozwiązaniami oraz IRPOI. 13
4
Wyrok TSUE z dnia 14 kwietnia 2005 r., Komisja Europejska v. Holandia, sygn. C-441/03, para. 27.
Wyrok TSUE z dnia 26 października 2006 r., Komisja Europejska v. Portugalia, sygn.C-239/04: Opinia rzecznika generalnego z dnia 27 kwietnia 2006
roku, para. 41; rzecznik generalny to doświadczony prawnik który doradza TUSE w sprawie potencjalnych rozwiązań w danej sprawie. Jego opinia nie
jst dla TSUE wiążąca, jedynie radzi on, jak można rozstrzygnąć konkretną sprawę. Jest to więc użyteczne wsparcie dla TSUE, ale nie jest on
zobowiązany, by orzekać zgodnie z sugestią rzecznila. Opinie są tutaj cytowane jako przekonujące kierunki interpretacji, niekiedy przyjmowane przez
TSUE.
6
Dalsze informacje dotyczące wymogów art. 6 ust. 3 w pozostałych przewodnikach z tej serii.
7
Numer 5, para. 83.
8
Komisja Europejska, Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EEC 92/43/EEC (2007),
dostęp:http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidance_art6_4_en.pdf.
9
Ibidem, p. 4.
10
Dz.U. 2015, poz. 1651, ze zm.
11
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn, akt II OSK 2561/10; Wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2918/13.
12
Z ang. "imperative reasons of overriding public interest"
13
Op.cit. 5, para. 83
5
5
Październik 2016
Brak rozwiązań alternatywnych
15. Dyrektywa siedliskowa nie precyzuje, kto i jak powinien ustalić, czy występuje "brak
rozwiązań alternatywnych". Wyroki TSUE dostarczają jednak pewnych wskazówek.
16. Po pierwsze, TSUE orzekł, że ustalenie, czy alternatywne rozwiązania występują bądź nie,
jest zadaniem właściwych władz, a nie podmiotów wnioskujących o realizację planu lub
przedsięwzięcia. W sprawie Komisja przeciwko Francji14 rzecznik generalny15 stwierdził, że
"dokonując rozważenia wszystkich zalet i wad objętego wnioskiem planu lub przedsięwzięcia
organ ten może dojść do odmiennego wniosku niż wnioskodawca. Ten z kolei w wyborze
pomiędzy różnymi alternatywami będzie się kierował z reguły swoim własnym interesem.
Natomiast art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej dopuszcza oddziaływanie na teren chroniony
tylko wtedy, gdy jest to wymagane z powodów o charakterze zasadniczym, wynikających
z nadrzędnego interesu publicznego".
17. Na wnioskodawcy ciąży jednak obowiązek wykazania, że warunki stawiane w art. 6 ust. 4
zostały spełnione. W sprawie Komisja przeciwko Portugalii, rzecznik generalny stwierdził, że
"Udzielenie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 4 zdanie pierwsze
dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 ust. 3
zdanie drugie, zgodnie z którą zgoda na realizację przedsięwzięcia udzielana jest tylko
wtedy, gdy przedsięwzięcie to nie wpływa niekorzystnie na chroniony obszar. Jak wskazuje
również Komisja, to na państwie członkowskim powołującym się na ww. wyjątek spoczywa
obowiązek wykazania spełnienia przesłanek tego derogacyjnego przepisu. W konsekwencji
Komisja, wbrew opinii rządu portugalskiego, nie jest zobowiązana do udowodnienia istnienia
trasy alternatywnej, a jedynie do podzielenia się racjonalnymi wątpliwościami odnośnie do
spełnienia przez Republikę Portugalską wymogów art. 6 ust. 4."16
18. Powyższa sprawa dotyczyła projektu budowy autostrady między Lizboną a Algarve, której
część miała przebiegać przez obszar specjalnej ochrony ptaków Castro Verde. Gniazdowało
tam co najmniej 17 gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej.
Władze portugalskie zaakceptowały projekt pomimo oceny przewidującej, że będzie on
negatywnie oddziałowywał na ptaki w obszarze chronionym. Komisja w odpowiedzi wszczęła
postępowanie przeciwko Portugalii za niespełnienie zobowiązań wynikających z art. 6 ust. 4.
By orzec w tej sprawie TSUE oraz rzecznik generalny musieli rozważyć kryterium "braku
rozwiązań alternatywnych".
19. Rzecznik generalna Kokott zwróciła uwagę, że test ma na celu zapobiegnięcie szkodzie w
obszarze ochrony. Czyni to poprzez określenie, czy cele projektu można osiągnąć w sposób
mniej szkodliwy bądź w ogóle nie wyrządzający szkody. To w gruncie rzeczy sprowadza się
do zastosowania testu proporcjonalności: tam, gdzie jest dostępne kilka możliwych do
zastosowania środków, powinno być zastosowane najmniej uciążliwe działanie. Wszystkie
możliwe rozwiązania alternatywne muszą zostać zbadane, by móc zidentyfikować to
powodujące najmniejszą szkodę. Im bardziej prawdopodobne wydaje się, że dane
rozwiązanie alternatywne pozwala na osiągnięcie celów projektu bez negatywnego
oddziaływania na obszar Natura 2000, tym mniej prawdopodobne jest jego wykluczenie.
14
Wyrok TSUE z dnia 4 marca 2010 r., Komisja Europejska v. Francja, sygn. C-241/08, opinia rzecznika generalnego z 27 kwietnia 2006 r., para. 98.
Patrz numer 6.
16
Op.cit. 6, opinia rzecznika generalnego, para. 41.
15
6
Październik 2016
20. Rzecznik generalna podkreśliła, że nie oznacza to, że ma zostać wybrany wariant, który
oddziałuje na obszar ochrony w sposób najmniej niekorzystny. Powinno się raczej znaleźć tu
równowagę między niekorzystnym wpływem oraz powodami o charakterze zasadniczym
wynikającymi z nadrzędnego interesu publicznego. Decydującym czynnikiem jest to, czy
powody wymagają zastosowania tych konkretnych rozwiązań wymienionych w
proponowanym planie, czy mniej szkodliwy wariant będzie wystarczający. By dokonać tej
oceny, różne alternatywne scenariusze muszę zostać rozważone na podstawie
porównywalnych kryteriów naukowych, z uwzględnieniem zarówno ich oddziaływania na
obszar ochrony, jak i powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego
interesu publicznego.17
21. Posługując się takim rozumowaniem TSUE orzekł, że portugalskie władze, mimo ocenienia i
odrzucenia kilku alternatywnych rozwiązań, nie zbadały kilku innych dostępnych wariantów.
Rozwiązania te nie mogły zostać natychmiast wykluczone jako niemogące stanowić
alternatywnych rozwiązań, nawet mimo pewnych związanych z ich ewentualną realizacją
trudności. TSUE uznał, że Portugalia naruszyła swoje zobowiązania wynikające z art. 6 ust.
4 dyrektywy siedliskowej.18
22. Rozwijając takie rozumienie "rozwiązań alternatywnych", TSUE w sprawie Grüne Liga
orzekł, że jeśli alternatywne rozwiązanie może potencjalnie doprowadzić do znacznego
pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych bądź większego niepokojenia gatunków w
rozumieniu art, 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, nie można tego rozwiązania uznać za
alternatywne w rozumieniu art. 6 ust. 4.19
23. Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące art. 6 ust. 4 podkreślają znaczenie badania
wszystkich alternatywnych rozwiązań, łącznie ze wstrzymaniem realizacji planu lub
przedsięwzięcia. Zgodnie z nimi pierwszym krokiem jest wykazanie, że w ogóle istnieje
potrzeba realizacji planu lub przedsięwzięcia. Po drugie, właściwe organy muszą zbadać
rozwiązania inne niż wnioskowane, które mogą w większym stopniu zachować integralność
danego obszaru ochrony. Wszystkie wykonalne rozwiązania powinny zostać rozważone (z
reguły powinny one być zidentyfikowane podczas oceny zgodnej z art. 6 ust. 3). Te
alternatywne rozwiązania mogą obejmować m. in. alternatywne lokalizacje albo trasy
przebiegu inwestycji, inną skalę albo projekt danej inwestycji czy odmienne procesy w niej
stosowane. W szczególności, należy ocenić jak skuteczne są alternatywne rozwiązania w
świetle celów ochrony danego obszaru, jego integralności i wkładu do ogólnej spójności sieci
Natura 2000.20
24. W ten sposób przepisy dyrektywy siedliskowej interpretują polskie sądy, które stosują test z
art. 6 ust. 4 implementowany przez art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W wyroku z dnia 8
stycznia 2008 r. o sygn. IV SA/Wa 863/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
orzekł w sprawie trasy obwodnicy Warszawy. W toku planowania inwestycji zbadano tylko
takie warianty jej przebiegu, które przechodziły przez utworzone oraz planowane obszary
Natura 2000. Sąd uznał, że brak zbadania i oceny tras planowanej inwestycji drogowej
innych, niż te przebiegające przez planowany obszar Natura 2000 oznacza niespełnienie
wymagań stawianych przez art. 6 ust. 4.
17
Op.cit. 6, opinia rzecznika generalnego, para. 42-46.
Op.cit. 6, Wyrok TSUE, para. 37-39.
Wyrok TSUE z dnia 14 stycznia 2016 r., Grüne Liga Sachsen e.V. i in. v. Freistaat Sachsen, sygn. C-399/14; opinia rzecznika generalnego z 24
września 2015 r.,para. 75.
20
Op.cit. 10, s. 6-7.
18
19
7
Październik 2016
25. DEFRA, brytyjski organ odpowiedzialny za sprawy środowiska, żywności i rolnictwa także
opublikował wytyczne dotyczące zastosowania art. 6 ust. 421. Choć nie są one wiążące i
znajdują zastosowanie wyłącznie na terytorium Zjednoczonego Królestwa, zawierają one
dodatkową analizę testu "alternatywnych rozwiązań". Mówią one, że właściwe władze muszą
upewnić się, że nie ma żadnych wykonalnych rozwiązań alternatywnych. By to zrobić, należy
określić zakres i typ tych rozwiązań, łącznie z rezygnacją z realizacji danego projektu.
Następnie właściwe władze muszą ocenić, co jest najracjonalniejszym w danym przypadku
wyjściem. Alternatywy muszą zostać ocenione w sposób obiektywny i szeroki. DEFRA
określa także, że w niektórych przypadkach odpowiednie organy muszą rozważyć
rozwiązania, które nie zostały wzięte pod uwagę przez wnioskodawcę albo które są
przedstawione przez podmiot inny niż wnioskodawca, uwzględniające inne trasy, skale,
zakresy, metody i czas realizacji.22
26. Wytyczne DEFRA przewidują też, że chociaż testy rozwiązań alternatywnych oraz powodów
o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego są oddzielne,
niekiedy pomocne może być rozważenie ich razem. Jest tak, ponieważ określenie rozwiązań
alternatywnych zakłada ocenę ogólnego celu danego planu lub przedsięwzięcia, a także
określenie, czy możliwe alternatywy pozwalają na osiągnięcie tego celu. Stratą czasu jest
ocena rozwiązań alternatywnych, które nie pozwalają na osiągnięcie danego celu albo
przedsięwzięcia, bądź gdy jest jasne, że z natury planu lub przedsięwzięcia wynika, że nie
jest ono realizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego
interesu publicznego.23
Powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzednego interesu publicznego
27. W momencie gdy ustalono, że nie ma rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanego
planu lub przedsięwzięcia, musi zostać określone, czy są jakieś powody o charakterze
zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, które uzasadniają
przeprowadzenie przedsięwzięcia.
28. Pierwsza część art. 6 ust. 4 precyzuje, że powody te mogą mieć charakter ekonomiczny lub
społeczny. Druga część precyzuje natomiast, że jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska
priorytetowego lub występuje na nim gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy,
na które można się powołać, to te odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa
publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po
wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z
nadrzędnego interesu publicznego.
29. W sprawie Solvay TSUE orzekł, co należy rozumieć przez powody o charakterze
zasadniczym wnikające z nadrzędnego interesu publicznego. Zgodnie z wyrokiem interes,
by uzasadnić projekt w świetle art. 6 ust. 4 musi być zarówno "publiczny", jak i "nadrzędny".
Oznacza to, że "jego waga winna być na tyle duża, by można było ją przeciwstawić
nakreślonemu przez tę dyrektywę celowi ochrony siedlisk przyrodniczych dzikiej fauny
i flory". Prace w zakresie budowy lub rozbudowy przedsiębiorstwa co do zasady spełniają te
kryteria jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Nie można jednak wykluczyć, że projekt
prywatny będzie realizować nadrzędny interes publiczny, ze względu na swoją naturę oraz
21
DEFRA, Habitats Directive: guidance on the application of Article 6(4) (2012), dostęp:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/82647/habitats-directive-iropi-draft-guidance-20120807.pdf
22
Ibidem, para. 6-7.
23
Op.cit. 21, s. 19.
8
Październik 2016
kontekst ekonomiczny i społeczny. W sprawie Solvay TSUE uznał, że zwykła budowa
infrastruktury dla centrum zarządzania prywatnej spółki nie stanowi IROPI24. Ten wyrok
sugeruje, że projekt o prywatnym charakterze może spełniać test IROPI wtedy, kiedy ze
względu na swój charakter przynosi korzyści publiczne. Taką korzyścią może być np.
zwiększenie zatrudnienia w zacofanym gospodarczo regionie. Projekty je zakładające mają
większą szansę na przejście testu IROPI.
30. W sprawie Komisja przeciwko Portugalii rzecznik generalna Kokott wskazała, że IROPI
mogą zostać uznane za ważniejsze niż ochrona danego obszaru tylko, jeśli można im
przypisać większe znaczenie. Innymi słowy, szkoda spowodowana przez plan lub
przedsięwzięcie nie może być nieproporcjonalnie duża w stosunku do zysków, jakie planuje
się dzięki niej osiągnąć.25
31. Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące art. 6 ust. 4 są oparte właśnie na takim rozumieniu
tego testu. Stanowią, że właściwe organy państw członkowskich muszą zważyć z jednej
strony cele ochrony danego obszaru, a z drugiej - IROPI. Jeśli to badanie przemówi na
korzyść IROPI plan lub przedsięwzięcie może uzyskać aprobatę. W tej ocenie powinny
zostać uwzględnione następujące czynniki:


interes publiczny musi być nadrzędny; nie każdy interes publiczny natury społecznej albo
ekonomicznej będzie interesem nadrzędnym, w szczególności z interesem publicznym,
jaki jest chroniony przez przepisy dyrektywy siedliskowej. Interes publiczny może jednak
być realizowany przez podmioty publiczne lub prywatne; najważniejsze jest wykazanie i
zrealizowanie interesu publicznego;
interes musi być długofalowy; można założyć, że krótkoterminowe interesy ekonomiczne
lub innej natury, które przyniosą jedynie doraźne korzyści dla społeczeństwa będą
niewystarczające, by przeważyć długofalowe cele ochronne, jakie realizuje dyrektywa
siedliskowa.26
32. Polskie sąd w swoim orzecznictwie również wskazały, że w interesie publicznym leży przede
wszystkim ochrona dobra wspólnego, jakim są środowisko i obszary Natura 2000. IROPI
które uzasadniają realizację przedsięwzięcia muszą więc nad nimi przeważać.27 W ten
sposób nie uznano za IROPI np. budowy tras narciarskich i bobslejowych, co
doprowadziłoby do fragmentacji siedlisk28, czy założenie hodowli pstrąga, która zagroziłaby
żywym zasobom rzeki.29
33. Wytyczne DEFRA dotyczące art. 6 ust. 4 przedstawiają podobny sposób rozumowania.
Stanowią, że podczas określania IROPI właściwy organ musi wziąć pod uwagę spełnienie
trzech elementów:


24
Zasadniczość: plan lub przedsięwzięcie muszą być potrzebne, niezależnie od ich
nagłości, ze względu na jeden z powodów wymienionych w art. 6 ust. 4;
Nadrzędność: interes stojący za planem lub przedsięwzięciem musi przeważać nad
szkodą, jakiej dozna integralności obszaru ochrony;
Wyrok TSUE z dnia 16 lutego 2012 r., Marie-Noëlle Solvay i inni v. Région wallonne, sygn. C-182/10, para. 75-78.
Op.cit. 7, opinia rzecznika generalnego, para. 45.
26
Op.cit. 10, s. 7-8.
27
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 84/09.
28
29
25
9
Październik 2016

Interes publiczny: musi być zrealizowana korzyść natury publicznej, a nie wyłącznie
prywatnej. Interes ten może wystąpić na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym,
o ile inne elementy testu zostały spełnione. W praktyce, plany lub przedsięwzięcia spójne
ze strategicznymi planami lub politykami mają większe szanse na spełnienie testu
IROPI.30
34. Biorąc pod uwagę te wskazówki interpretacyjne, należy także przeanalizować
dotychczasowe orzecznictwo TSUE stosujące test IROPI z art. 6 ust. 4.
35. Sprawa Komisja przeciwko Bułgarii dotyczyła pozwolenia na budowę farmy wiatrowej w
obrębie proponowanego specjalnego obszaru ochrony ptaków na wybrzeżu Morza
Czarnego. Bułgarskie władze podniosły, że projekt został zaaprobowany zanim Bułgaria
przystąpiła do UE i w konsekwencji, przed włączeniem tego obszaru do sieci Natura 2000. Z
tego względu utrzymywały, że dyrektywa siedliskowa nie znajduje zastosowania.
36. Rzecznik generalna uznała w tym kontekście, że kluczowymi czynnikami, jakie należy wziąć
pod uwagę przy identyfikowaniu interesu publicznego jest nie tylko wykorzystanie energii
wiatrowej i zapewnienie zatrudnienia, lecz także pewność prawa i ochrona uzasadnionych
oczekiwań. Pewność prawa i uzasadnione oczekiwania są istotne, jeśli osoba oparła swoje
działania na informacjach przekazanych wcześniej przez władze, a następnia miałaby
ponieść szkodę, jeśli władze zaczęłyby działać w sposób sprzeczny z wcześniejszymi
deklaracjami. Rzecznik podniosła, że zakładając, że wszystkie rozsądne kroki zmierzające
do ograniczenia niekorzystnych skutków zostały podjęte, pewność prawa oraz uzasadnione
oczekiwania powinny co do zasady przeważać nad interesem, jakim jest ochrona danego
terenu. Ponieważ Bułgaria nie określiła w tamtym momencie zakresu niekorzystnego
oddziaływnia, co oznaczało, że wymagane badanie z art. 6 ust. 3 nie zostało
przeprowadzone, warunki wymagane do zastosowania wyłączenia z art. 6 ust. 4 nie zostały
spełnione.31
37. TSUE w swoim orzeczeniu uznał, że proces realizacji przedsięwzięcia będącego
przedmiotem sprawy oraz jego późniejsze funkcjonowanie stanowią działanie, które
pogarsza stan siedlisk i prowadzi do niepokojenia gatunków w rozumieniu art. 6 ust. 2
dyrektywy siedliskowej. To działanie, którego państwa członkowskie powinny unikać. Nie ma
znaczenia fakt, że przedsięwzięcie zostało zaaprobowane zanim Bułgaria przystąpiła do UE.
Wnioski, do jakich doszedł TSUE, zapewniły obszarom pewien stopień ochrony mimo tego,
że art. 6 ust. 4 nie znajdował bezpośredniego zastosowania w sprawie. 32
38. Należy zauważyć, że sprawa ta jest specyficzna ze względu na to, że przedsięwzięcie
zostało zaaprobowane zanim Bułgaria dołączyła do UE, co onzacza, że prawo unijne nie
znajdowało w tamtym momencie zastosowania. W konsenkwencji, można uznać, że
pewność prawa i uzasadnione oczekiwania nie stanowią IROPI w rozumieniu dyrektywy
siedliskowej kiedy dane państwo jest już członkiem Unii Europejskiej w momencie
wnioskowania o realizację planu lub przedsięwzięcia.
39. Podobny w pewnym zakresie stan faktyczny był przedmiotem oceny w sprawie Grüne Liga.
W tej sprawie zaakceptowana została budowa mostu w dolinie Łaby, na obszarze, który
następnie został zakwalifikowany jako specjalny obszar ochrony siedlisk. Budowa mostu
30
Op.cit. 21, para. 16-18.
Wyrok TSUE z dnia 14 stycznia 2016 r., Komisja Europejska v. Republika Bułgarii, sygn. C-141/14, opinia rzecznika generalnego z 3 września 2015
r., para. 134-135.
32
Więcej informacji o art. 6 ust. 2 w pierwszym przewodniku tej serii: 'An overview of Natura 2000'.
31
10
Październik 2016
została ukończona zanim sprawa trafiła przed TSUE. Pytaniem, jakie musiał rozważyć TSUE
było, czy most powinien zostać wyburzony jeżeli uznano by, że powstał niezgodnie z
wymogami prawnymi. TSUE i rzecznik generalny zgodzili się, że plan wyburzenia mostu
podlegałby ocenie w świetle art. 6 ust. 3. Zgodzili się także, że w ocenie polegającej na
ważeniu IROPI i celów ochrony koszt ekonomiczny (wyburzenia mostu czy odszkodowania
dla dewelopera) nie jest tak ważny jak ochrona siedlisk oraz gatunków. Inna ocena
doprowadziłaby, zgodnie ze słowami rzecznika generalnego, do "utrzymywania
przedsięwzięć szkodliwych dla środowiska na tej tylko podstawie, że naprawienie braku
właściwego przestrzegania wymogów przewidzianych w dyrektywie byłoby zbyt
kosztowne."33
Gatunki i siedliska o znaczeniu priorytetowym
40. W sytuacji, w której na danym obszarze występują gatunki albo siedliska o znaczeniu
priorytetowym34, katalog IROPI ulega zawężeniu. Jedynie plany lub przedsięwzięcia
"odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków
o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych
powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego"
mogą być wzięte pod uwagę.
41. Ograniczony charakter w przypadku obszarów o znaczeniu priorytetowym ilustruje sprawa
Komisja przeciwko Hiszpanii. Sprawa dotyczyła kopalni i działalności wydobywczej na
teranie obszaru Natura 2000, gdzie występował niedźwiedź brunatny, gatunek o znaczeniu
priorytetowym. Hałas i wibracje powodowane przez działalność wydobywczą, a także
zablokowanie korytarza migracyjnego kluczowego dla populacji niedźwiedzia spowodowały
znaczące zakłócenia w obrębie obszaru ochrony. Hiszpańskie władze argumentowały, że
występowały IROPI w postaci zapewnienia bezpieczeństwa dostaw surowców, zachowania
zatrudnienia oraz ostatecznego charakteru wydanej zgody. TSUE orzekł, że te przyczyny nie
mogły uzasadnić wyjątku w sprawie, ponieważ nie obejmowały szczegółowo
wyszczególnionych przesłanek z art. 6 ust. 4, branych pod uwagę, gdy na obszarze
występują gatunki o znaczeniu priorytetowym.35
42. IROPI występujące w odniesieniu do obszarów o znaczeniu priorytetowym były rozważane
także w sprawie Aitoloakarnanias. W tej sprawie TSUE potwierdził, że w przypadku, gdy na
obszarze ochrony występują gatunki bądź siedliska priorytetowe, przyczyny, dla których
wyjątek z art. 6 ust. 4 będzie zastosowany muszą odnosić się do zdrowia ludzkiego,
porządku publicznego lub korzyści o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Jeśli nie
mieszczą się one w tych kategoriach, by uznać je za IROPI muszą uzyskać opinię Komisji
Europejskiej. Jeśli Komisja Europejska nie wyda takiej opinii, nie można zaakceptować
wyjątku z art. 6 ust. 4. 36
43. Sprawa ta dotyczyła projektu częściowego przekierowania rzeki Acheloos w Grecji, co
znacząco oddziałowałoby na kilka obszarów Natura 2000 na terenie których występowały
gatunki i siedliska o znaczeniu priorytetowym. Przyczynami, dla których uzasadniano
33
Op.cit. 18, Wyrok TSUE para. 76-77, opinia rzecznika generalnego, para. 69-70.
Za priorytetowe uważa się siedliska i gatunki szczególnie wrażliwe i wymagające ochrony. Są one oznaczone gwiazdką w załączniku I i II do
dyrektywy siedliskowej.
35
Wyrok TSUE z dnia 24 listopada 2011 r., Komisja Europejska v. Królestwo Hiszpanii, sygn. C-404/09, para. 193-195.
36
Wyrok TSUE z dnia 11 września 2012 r., Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i inni v. Ypourgos Perivallontos i inni, sygn. C-43/10, para. 121126.
34
11
Październik 2016
wystąpienie wyjątku z art. 6 ust. 4, były konieczność irygacji pól oraz zapewnienia dostaw
wody pitnej. TSUE uznał, że dostarczanie wody pitnej co do zasady jest elementem
dotyczącym zdrowia ludzkiego oraz, że irygacja może, w pewnych warunkach, mieć korzyści
o podstawowym znaczeniu dla środowiska.37
44. Rzecznik generalny uznał natomiast, że irygacja pól mogłaby stanowić nadrzędny interes
publiczny, w zależności od tego, czy zyski z tego przedsięwzięcia przewyższyłyby jego
niekorzystne skutki. Ważąc te dwie wartości władze państw członkowskich powinny mieć
pewien odpowiedni zakres władzy dyskrecjonalnej. Oznacza to, że mogą podejmować
decyzje co do najlepszej ścieżki postępowania tak długo, jak jest ona zgodna z prawem.
Chociaż te uwagi zostały uczynione w kontekście Ramowej Dyrektywy Wodnej (która
również była istotne dla rozważanej sprawy)38, to rzecznik generalny zaznaczył, że podobne
wnioski dotyczą dyrektywy siedliskowej.39 W swoim wyroku TSUE zinterpretował przepisy
Ramowej Dyrektywy Wodnej w sposób podobny do tego, który zaproponował rzecznik
generalny.40
Wnioski
45. Artykuł 6 ust. 4 umożliwia wyłączenie ochrony zapewnianej obszarom Natura 2000 na mocy
art. 6 ust. 3. Musi być interpretowany wąsko. Na odpowiednich organach krajowych ciąży
obowiązek ustalenia, czy przesłanki wymienione w art. 6 ust. 4 zostały spełnione.
46. Pierwszym wymogiem nałożonym przez art. 6 ust. 4 jest "brak rozwiązań alternatywnych". W
celu ustalenia, czy przesłanka jest spełniona, zbadane muszą być wszystkie potencjalne
rozwiązania, łącznie z nieprzeprowadzaniem planu bądź przedsięwzięcia.
47. Drugim wymogiem jest wystąpienie powodów o charakterze zasadniczym wynikających z
nadrzędnego interesu publicznego. Mogą one mieć ekonomiczny lub społeczny charakter,
lecz katalog powodów, ze względu na które można uzasadnić wyłączenie ochrony z art. 6
ust. 4 jest silnie ograniczony, jeżeli na danym obszarze występują gatunki lub siedliska
priorytetowe. Aby ustalić, czy uzasadniają wykonanie planu lub przedsięwzięcia, korzyści z
ich przeprowadzenia muszą być skonfrontowane ze szkodą, jaką mogą wyrządzić w
obszarze ochrony.
48. By uzyskać więcej informacji na temat sieci Natura 2000 i art. 6, zachęcamy do zapoznania
się z innymi przewodnikami z serii. Środki kompensujące, które mają szczególne znaczenie
dla projektu, na którego realizację można pozwolić w świetle art. 6 ust. 4 są omówione w
części siódmej przewodnika.
37
Ibid., para. 125-126.
Dyrektywa 2000/60/EC Parlamentu Europejskie i Rady z dnia 23 października 2000 ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie
polityki wodnej (Ramowa Dyrektywa Wodna). Ponieważ art 4 ust. 7 pkt c tgo aktu prawnego jest sformułowany analogicznie do art. 6 ust. 4, jego
interpretacja może pomóc w zrozumieniu znaczenia art. 6 ust. 4.
39
Op.cit. 32, opinia rzecznika generalnego, para. 88-90, 222.
40
Op.cit. 32, Wyrok TSUE, para. 67-68.
38
12
Październik 2016
Marek Szolc
Prawnik, Program
Bioróżnorodność
+48 22 307 01 86
[email protected]
www.clientearth.org
ClientEarth jest nienastawioną na zysk organizacją pozarządową skupiającą
prawników zajmujących się ochroną środowiska. Ma biura w Londynie,
Brukseli i Warszawie. Łącząc prawo, naukę i politykę publiczną tworzy
strategie i narzędzia, które pomagają mierzyć się z największymi problemami
środowiska naturalnego.
Działalność ClientEarth nie byłaby możliwa bez hojnego wsparcia innych
fundacji, instytucji publicznych oraz osób prywatnych.
Brussels
Rue du Trône 60
5ème étage
1050 Bruxelles
Belgique
London
274 Richmond Road
London
E8 3QW
UK
Warsaw
ul. Żurawia 45
00-680 Warszawa
Polska
ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number
02863827, registered charity number 1053988, registered office 10 Queen Street Place, London, EC4R
1BE, with a registered branch in Belgium, N° d’entreprise 0894.251.512, and with a registered foundation
in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS 0000364218, NIP 701025 4208
13

Artykuł 6 ust. 4 - ClientEarth Document Library

Transkrypt

Podobne dokumenty

Spis treści

Spotkanie z Panem Prof. Markiem Safjanem, sędzią w Trybunale

W poszukiwaniu równowagi - Centrum Europejskie Natolin

Gdy internet konkuruje z telewizją

program_12_02_2015.

pdf WARSZTATY Z EKSPERTEM (Kolej).

Konsekwencje unieważnienia decyzji Komisji Europejskiej dot

Pojęcie podmiotu prawa publicznego