Kszta³towanie się na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa do

PAULINA £AZOR
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich
konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia za szkodê
wyrz¹dzon¹ dzia³aniem organów w³adzy pañstwowej
Instytucja odpowiedzialnoœci pañstwa za dzia³anie organów w³adzy znana
by³a ju¿ w staro¿ytnoœci. Na ziemiach polskich pocz¹tki odpowiedzialnoœci
urzêdników pañstwowych za naruszenie prawa i nieprawid³owe wykonywanie
powierzonych funkcji siêgaj¹ XVI wieku. 18 stycznia 1565 r. rozpoczê³y siê obrady
Sejmu piotrkowskiego, w trakcie których zosta³a uchwalona ustawa (konstytucja)
sejmowa, przewiduj¹ca odpowiedzialnoœæ urzêdników zaniedbuj¹cych swe obowi¹zki. Prawo pozywania przys³ugiwa³o pos³om ziemskim, instygatorowi koronnemu do s¹du sejmowego oraz królowi. Najwiêcej kontrowersji wzbudzi³ projekt
utworzenia stanowiska instygatora, czyli cenzora, który mia³ nie tylko dogl¹daæ
poczynañ urzêdników koronnych, ale równie¿ donosiæ o sytuacjach niedba³oœci
lub nadu¿ycia zajmowanych stanowisk. Przes³ank¹ ukonstytuowania tej zasady
by³o nie tyle nadmierne wykorzystywanie w³adzy przez urzêdników, co ich bezczynnoœæ i opiesza³oœæ.
Panuj¹cy ówczeœnie król Zygmunt August przyj¹³ koniecznoœæ poddania
urzêdników kontroli. Jednak wysuniêta przez niego propozycja rozpoznawania
przez pos³ów obecnych na sejmie skarg na urzêdników nie znalaz³a poparcia izby
poselskiej. Król za rad¹ senatu postanowi³ zatem, aby w ka¿dym powiecie wybierano dwie osoby, spoœród których nastêpnie mia³by byæ wskazywany instygator.
Pomimo i¿ w pierwszej chwili projekt zosta³ pomyœlnie przyjêty, to w kolejnych
dniach obrad coraz wiêcej g³osów sprzeciwia³o siê tej propozycji. Niechêtnie odnosili siê do niej równie¿ senatorowie, którzy widzieli w ustawie zamach na powagê i znaczenie zajmowanego przez nich stanowiska. Po d³ugich naradach
osi¹gniêto ostatecznie porozumienie i rozpoczêto rozpatrywanie skarg, pocz¹wszy od tych z³o¿onych na wojewodów, którzy zaniedbywali obecnoœæ na sejmikach, jak równie¿ „ s¹dów wiecowych nie s¹dz¹ i bezpieczeñstwa dróg nie pil
nuj¹” .
W. Chomêtowski, Dyaryusz sejmu piotrkowskiego 1565 r., Biblioteka Warszawska, t. 2, Warszawa
1868, s. 236–241.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
173
Paulina £azor
Druga po³owa XVIII wieku wraz z o¿ywieniem d¹¿eñ reformatorskich przynios³a wypracowanie oryginalnych rozwi¹zañ instytucjonalnych w kwestii odpowiedzialnoœci urzêdników pañstwowych za naruszenia prawa. W 1764 r.,
w ramach reform ugrupowania Czartoryskich na Sejmie Konwokacyjnym, utworzono Wielkie Komisje – Skarbu Koronnego i Wojska – organy administracji centralnej.
Komisja Skarbu Koronnego posiada³a zarówno uprawnienia prawodawcze,
jak i egzekucyjne oraz s¹dowe. By³ to organ kolegialny, którego pracami kierowa³
podskarbi koronny wraz z zastêpca – podskarbim nadwornym. W sk³ad komisji
wchodzi³o najpierw szesnastu, a nastêpnie dziewiêciu cz³onków, wybieranych
przez sejm .
Na czele Komisji Wielkiej Wojskowej sta³ natomiast Hetman Wielki Koronny
(lub w jego zastêpstwie Hetman Polny Koronny), obok którego dzia³a³o pocz¹tkowo szesnastu, a nastêpnie szeœciu komisarzy, wybieranych przez sejm na okres
dwóch lat. Komisja sprawowa³a nadzór nad wojskiem polskim, ale jej g³ównym
zadaniem by³o rozpatrywanie sporów w sprawach miêdzy wojskowymi oraz ze
skarg osób cywilnych przeciwko wojskowym!.
Po reformach Sejmu Czteroletniego zarówno s¹dy komisji skarbowej, jak
i wojskowej uzyska³y status s¹dów powszechnych, i od tego momentu dotyczy³y
ogó³u ludnoœci, bez wzglêdu na przynale¿noœæ stanow¹. Obawa przez uzurpacj¹
funkcji ustawodawczych przez te organy spowodowa³a wydanie w 1768 r. konstytucji sejmowej, okreœlaj¹cej odpowiedzialnoœæ komisarzy. Za zbrodniê stanu
uznano przyw³aszczenie sobie ustawodawstwa przez komisje. Ka¿dy pokrzywdzony oraz szlachcic posesjonat mia³ prawo do wyst¹pienia z wnioskiem
poci¹gaj¹cym do odpowiedzialnoœci komisarzy".
S¹dem apelacyjnym ostatniej instancji w sprawach wnoszonych przeciw
miastom królewskim oraz s¹dem rozpatruj¹cym odwo³ania od wyroków s¹dów
miejskich by³ utworzony w 1764 r. S¹d Asesorski Koronny. By³ on organem kolegialnym, obraduj¹cym pod przewodnictwem kanclerza i podkanclerza#.
W 1775 r., zosta³a utworzona Rada Nieustaj¹ca, bêd¹ca centralnym kolegium
administracyjnym. Sk³ada³a siê ona z 36 cz³onków (3 biskupów, 11 senatorów, 4
$
ministrów i 18 radców), wybieranych przez Sejm na dwuletni¹ kadencjê . Ustawa
proklamuj¹ca powstanie Rady Nieustaj¹cej jednoczeœnie wprowadzi³a odpowiedzialnoœæ jej cz³onków za przekroczenie przyznanych im kompetencji. Konstytucja sejmowa z 1775 r. zreorganizowa³a równoczeœnie s¹d sejmowy, przyznaj¹c mu
w³aœciwoœæ w zakresie rozpatrywania spraw dotycz¹cych obrazy majestatu, zdra-
!
"
#
$
Z.Kaczmarczyk,B.Leœnodorski, Historia pañstwa i prawa,t.2,odpo³owyXVwiekudor.1795,Warszawa 1971, s. 543.
Volumina Legum, t. 7, s. 51.
M. Petrzak, Odpowiedzialnoœæ konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 51–51.
M. WoŸniakowa, S¹d Asesorski Koronny 1537–1795, jego organizacja, funkcjonowanie i rola w dziejach
prawa che³miñskiego i magdeburskiego w Polsce, Warszawa 1990, s. 347-351.
£. Tatomir, Geografia ogólna i statystyka ziem dawnej Polski, Kraków 1868, s. 274.
174
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
dy, przekupstwa sêdziów oraz ucisku wolnoœci obywatelskich oraz pogwa³cenia
wolnego g³osu. Odpowiedzialnoœci zwi¹zanej z wykonywaniem urzêdu podle%
gali urzêdnicy pañstwowi, ministrowie, radcy Rady Nieustaj¹cej i szlachta .
W okresie Sejmu Czteroletniego wielokrotnie podejmowano temat odpowiedzialnoœci konstytucyjnej ministrów, zarówno na forum sejmowym, jak i publicznym. Odzwierciedleniem potrzeby zmian by³a znaczna liczba prezentowanych
projektów ustawodawczych. Równie¿ w publicystyce politycznej podejmowano
coraz ¿ywsz¹ dyskusjê na temat odpowiedzialnoœci za naruszenia prawa w trakcie
tworzenia ustawy o komisji wojskowej. Prezentowano przy tym bardzo nowoczesne, jak na owe czasy oczywiœcie, pogl¹dy. Odpowiedzialnoœæ rozpatrywano
w kategoriach podmiotowych, przedmiotowych, proceduralnych, a tak¿e debatowano nad sk³adem organu orzekaj¹cego i systemem kar. Po raz pierwszy autorzy komisji wyraŸnie odró¿nili odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ od odpowiedzialnoœci karnej. W art. 11 ustawy z 15 grudnia 1788 r. statuowano odpowiedzialnoœæ cz³onków komisji m.in. za naruszenie bezpieczeñstwa Sejmu, bezczynnoœæ
komisji, przerwanie obrad sejmików, trybuna³ów i s¹dów. Kompensacyjnej
ochronie podlega³o równie¿ naruszenie sprawiedliwoœci obywatelskiej oraz bezprawne uwiêzienie. W sprawach publicznych na wniosek stanów sejmuj¹cych,
a w sprawach partykularnych na wniosek pokrzywdzonego, cz³onkowie komisji
odpowiadali za swoje czyny przed Sejmem&.
Odpowiedzialnoœæ pañstwa za dzia³anie organów w³adzy
w Konstytucji 3 maja
Konstytucja 3 maja 1791 r. wprowadzi³a obok odpowiedzialnoœci politycznej
odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ ministrów. Potwierdzono tym samym rangê
podejmowanych dzia³añ przeciwko samowoli i nadu¿ywaniu przez nich w³adzy.
Rozdzia³ VII „Król, w³adza wykonawcza” stanowi³ o osobistej odpowiedzialnoœci
ministra z jego prywatnego maj¹tku, zaœ poci¹gniêcie go do niej wymaga³o jedynie zwyk³ej wiêkszoœci g³osów'.
W pierwszej kolejnoœci zakres podmiotowy odpowiedzialnoœci konstytucyjnej rozci¹ga³ siê na ministrów zasiadaj¹cych w Stra¿y Praw, a w dalszej na
wchodz¹cych w sk³ad komisji wielkich oraz komisarzy do nich powo³anych.
Wszystkie decyzje zapadaj¹ce w Stra¿y Praw mia³y rangê królewskich i wymaga³y kontrasygnaty. Stra¿ Praw sk³ada³a siê z ministrów w niej zasiadaj¹cych, ma
rsza³ka sejmu i dwóch sekretarzy . Ministrowie poprzez z³o¿enie swojego
%
&
'
M. Pietrzak, op. cit., s. 52.
Z.Szcz¹tka, S¹d sejmowy w Polsce od koñca XVI do koñca XVIII wieku,„CzasopismoPrawno-Historyczne”, t. 20, 1968, z. 1, s. 112.
Konstytucja 3-go Maja, [w:] Dzieje dnia trzeciego i pi¹tego maja 1791, L. Wagner (red.), Poznañ 1865,
s. 377.
Stra¿PrawwprowadzonaprzezSejmCzteroletniw1789r.wmiejsceRadyNieustaj¹cej,szerzejw:
W.A. Maciejowski, Historya prawodawstw s³owiañskich, t. 4, Prawo polityczne S³owian w przestworze
XIV-XVIII wieku rozwiniête, Warszawa 1862, s. 152–153 i 156–159.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
175
Paulina £azor
podpisu ponosili pe³n¹ i wy³¹czn¹ odpowiedzialnoœæ w przypadku naruszenia
danym aktem konstytucji lub prawa. W przypadku ministrów Stra¿y Prawa
zasadniczo od odpowiedzialnoœci nie mog³a ich uwolniæ ¿adna okolicznoœæ – za
wyj¹tkiem sytuacji, w której brakowa³o podpisu danego ministra na decyzji królewskiej. Natomiast w przypadku ministrów wchodz¹cych w sk³ad komisji wielkich oraz komisarzy odpowiedzialnoœæ wy³¹cza³o ju¿ zg³oszenie do protoko³u
odrêbnego zdania .
Zarówno Sejm, jak i Stra¿ Praw bardzo szeroko zakreœli³y podmiotowy zakres
odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Przyw³aszczenie stanowienia prawa lub jego
t³umaczenie, nak³adanie nieprzewidzianych przez prawo podatków, rozporz¹dzanie wydatkami bez umocowania ustawowego, naruszenie prawa o sejmach,
sejmikach, komisjach i magistraturach by³o okreœlone jako przestêpstwo prawa.
Ochron¹ objêto tak¿e prawa osobiste, takie jak prawo w³asnoœci, prawo do wolnoœci
s³owa i prasy, prawo do bezstronnego s¹du. W tej kategorii znalaz³y siê równie¿
zachowania prowadz¹ce do podjêcia dzia³añ wojennych, a nastêpnie zawarcia
pokoju lub traktatu, maj¹ce charakter ostatecznych .
O postawieniu w stan oskar¿enia ministrów i komisarzy decydowa³y zwyk³¹
wiêkszoœci¹ g³osów Izba Poselska i Senat. Zgodnie z rozdzia³em VIII Konstytucji
3 maja rozpatrywanie spraw crimina status nale¿a³o do S¹du Sejmowego, który by³
S¹dem Najwy¿szym dla wszystkich stanów. Sk³ada³ siê z 36 osób wybieranych
drog¹ losowania przez obydwie izby ze swego grona przy otwarciu ka¿dego sejmu. W ten sam sposób dwunastu cz³onków by³o wybieranych ze swego grona
przez Senat, z wy³¹czeniem senatorów zasiadaj¹cych w Stra¿y Praw i Komisjach
Wielkich, a dwudziestu czterech ze sk³adu Izby Poselskiej, przy zachowaniu równomiernej reprezentacji prowincji.
Konstytucja 3 maja w sposób bardzo ogólny okreœla³a przewidziany system
!
kar, stanowi¹c jedynie, i¿ odpowiedzialnoœæ nastêpuje z osoby i jej maj¹tku .
Pomimo upadku pañstwa polskiego instytucja odpowiedzialnoœci konstytucyjnej ministrów znalaz³a siê w przyjêtej 22 lipca 1807 r. Konstytucji Ksiêstwa
Warszawskiego. Bardzo ogólny zapis w Tytule III art. 11 „ministrowie s¹ odpo"
wiedzialnymi” zosta³ skonkretyzowany przez wydany 20 kwietnia 1808 r. dekret
króla saskiego o organizacji ministerstw. Na jego podstawie rozszerzono kompetencje Rady Stanu w zakresie sprawowania funkcji kontrolnych wobec ministrów#. Nadal odpowiadali oni konstytucyjnie za kontrasygnowane akty, które
by³y sprzeczne z konstytucj¹ lub szkodliwe dla kraju, a tak¿e za niezgodne z prawem akty w³asne, wyrz¹dzaj¹ce pañstwu szkodê. Ministrowie byli odpowiedzialni
!
"
#
M. Pietrzak, op. cit., s. 54.
Volumina Legum, t. 9, s. 269.
M. Pietrzak, op. cit., s. 54.
Konstytucja Ksiêstwa Warszawskiego, [w:] Dzieje dnia trzeciego i pi¹tego maja 1791, L.Wagner(red.), Poznañ 1865, s. 383.
M. Kania, Zwyczajne œrodki zaskar¿enia w postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi, Warszawa
2009, s. 19.
176
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
równie¿ za niewykonywanie ustaw. W mocy króla by³o wyst¹pienie z wnioskiem
o poci¹gniêcie ich do odpowiedzialnoœci oraz wyznaczenie s¹du w³aœciwego do
rozpatrzenia sprawy.
Szersze ujêcie powy¿szych kwestii znalaz³o siê w Konstytucji Królestwa Polskiego, przyjêtej 27 listopada 1815 r., która po³¹czy³a odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ ministrów z ich odpowiedzialnoœci¹ karn¹. W art. 82 rozdzia³u IV stanowi³a
ona, i¿ ministrowie, naczelnicy wydzia³ów, a tak¿e cz³onkowie komisji sejmowych za naruszenie konstytucji, praw oraz postanowieñ królewskich odpowiadaj¹ i podlegaj¹ s¹dowi sejmowemu. Zgodnie zaœ z art. 47 rozdzia³u I ministrowie
ponosili odpowiedzialnoœæ za kontrasygnowane rozkazy i postanowienia, które
by³y sprzeczne z konstytucj¹ i prawem. Powy¿sze regulacje poprzestawa³y jedynie na przedmiotowym i podmiotowym okreœleniu zakresu odpowiedzialnoœci
oraz wskazaniu s¹du sejmowego jako organu orzekaj¹cego. Art. 152 rozdzia³u V
stanowi³ natomiast, i¿ s¹d sejmowy jest w³aœciwym w sprawach o zbrodnie stanu
i przestêpstwa wy¿szych urzêdników. Zgodnie z odes³aniem do art. 116 Senatowi
przys³ugiwa³o prawo „oddania pod s¹d” senatorów, ministrów, naczelników wydzia³ów rz¹dowych, radców stanu i referendarzy „wykraczaj¹cych w urzêdzie”.
S¹d sejmowy sk³ada³ siê ze wszystkich cz³onków senatu$.
Na mocy postanowieñ Kongresu Wiedeñskiego dotycz¹cych ustanowienia
wolnego miasta Krakowa pod zwierzchnictwem trzech zaborczych mocarstw, 12
paŸdziernika 1815 r., zosta³a nadana mu ustawa, która równie¿ regulowa³a sprawy dotycz¹ce odpowiedzialnoœci urzêdników. S¹d Najwy¿szy, orzekaj¹cy
w sprawach przeciwko urzêdnikom pañstwowym, obradowa³ w sk³adzie piêciu
reprezentantów, trzech senatorów, prezesów s¹dów, czterech urzêdników pojednawczych i trzech obywateli wyznaczonych przez oskar¿onych urzêdników.
Prawomocnoœæ wydawanych orzeczeñ by³a uwarunkowana obecnoœci¹ co najmniej dziewiêciu sêdziów%.
Uzupe³nieniem konstytucyjnej odpowiedzialnoœci ministrów by³ Statut
Organiczny wydany 1 grudnia 1815 r. Stosownie do niego wniosek Izby Poselskiej
o poci¹gniêcie do odpowiedzialnoœci wy¿szych urzêdników, zgodnie z art. 116
&
i 152 Konstytucji, przesy³any by³ królowi za poœrednictwem Rady Stanu .
Prawo do odszkodowania w wyniku niezgodnego z prawem dzia³ania
w Konstytucji marcowej i Konstytucji kwietniowej
Kszta³t prawa polskiego po odzyskaniu niepodleg³oœci w 1918 r. przedstawia³
siê niejednolicie. Obowi¹zuj¹ce zasady odpowiedzialnoœci w³adz publicznych nie
mia³y tym samym charakteru powszechnie obowi¹zuj¹cego, gdy¿ na ró¿nych ob$
%
&
Konstytucja Królestwa Polskiego, [w:] Dzieje dnia trzeciego i pi¹tego maja 1791, L. Wagner(red.), Poznañ
1865, s. 397, 400, 403–404 i 407.
H.Schmitt, Dzieje Polski XVIII i XIX wieku,t.4, Dzieje porozbiorowe (1795–1832),Lwów1868,s.335i337.
M. Kallas, M. Krzymkowski, Historia ustroju i prawa w Polsce 1772/1795–1918, Warszawa 2006,
s. 126–128.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
177
Paulina £azor
szarach kraju istnia³y bardzo silne wp³yw prawa i orzecznictwa dawnego zaborcy.
Terytorium miêdzywojennej Polski dawa³o siê przeto podzieliæ na dwie czêœci:
obszar by³ego zaboru pruskiego, gdzie urzêdnicy ponosili odpowiedzialnoœæ,
w tym tak¿e za akty zwierzchnie, oraz pozosta³¹ czeœæ pañstwa ( by³y zabór rosyjski i austriacki), gdzie odpowiedzialnoœæ taka nie wystêpowa³a, chyba ¿e przepis
szczególny stanowi³ inaczej. Sytuacja prawna pokrzywdzonego obywatela by³a
zatem ró¿na – w zale¿noœci od tego, na jakim obszarze wewn¹trz pañstwa pol'
skiego zosta³ dokonany krzywdz¹cy czyn .
Pomimo wielu rozbie¿noœci w pogl¹dach co do podwalin odpowiedzialnoœci
w³adz publicznych w polskiej doktrynie kszta³towa³a siê myœl o koniecznoœci uregulowania tego zagadnienia jednakowo dla ca³ego, obecnego terytorium kraju.
Polska myœl prawnicza torowa³a drogi ku nowoczesnemu pojmowaniu odpowiedzialnoœci pañstwa za szkody wyrz¹dzone jego obywatelom, wychodz¹c
z za³o¿enia, i¿ w³adza pe³ni przede wszystkim s³u¿ebn¹ rolê. Rzeczpospolita Polska by³a zapewne pierwszym krajem, w którym nast¹pi³a konstytucjonalizacja
prawa obywatelskiego do kompensacji w wypadku szkody wyrz¹dzonej
dzia³aniem w³adzy publicznej. Ustawa zasadnicza nie poœwiêca³a jednak kwestii
odpowiedzialnoœci osobnego rozdzia³u, nie okreœla³a tak¿e jej przedmiotowego
zakresu ani trybu postêpowania, odsy³aj¹c do aktów ni¿szego rzêdu. Odpowiednia regulacja znalaz³a siê w pierwszej Konstytucji RP uchwalonej po odzyskaniu
niepodleg³oœci, w marcu 1921, która stanowi³a w art. 121, ¿e „Ka¿dy obywatel ma
prawo do wynagrodzenia szkody, jak¹ mu wyrz¹dzi³y organy w³adzy pañstwowej, cywilnej lub wojskowej, przez dzia³alnoœæ urzêdow¹ niezgodn¹ z prawem
lub obowi¹zkiem s³u¿by. Odpowiedzialnem za szkodê jest Pañstwo solidarnie
z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Pañstwu i przeciw urzêdnikom
nie jest zale¿ne od zezwolenia w³adzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne s¹
gminy i cia³a samorz¹dowe oraz organy tych¿e. Przeprowadzenie tej zasady
okreœlaj¹ osobne ustawy" .
Warta podkreœlenia jest odwaga i wyobraŸnia twórców Konstytucji marcowej, która w tej kwestii w znaczny sposób wykracza³a poza czas, obiektywne
uwarunkowania i okolicznoœci oraz tradycje prawniczego rozumowania. Niestety, czynniki te zapewne sprawi³y, i¿ pozosta³a ona w znacznej mierze jedynie formalnym za³o¿eniem i nie doczeka³a siê pe³nego urzeczywistnienia na poziomie
prawodawstwa zwyk³ego. Rozwi¹zania zaprezentowane w marcowej ustawie
zasadniczej nie znalaz³y zbyt wielu zwolenników wœród przedstawicieli nauki
prawa. Ze znacznym dystansem przyjmowano mo¿liwoœæ jej bezpoœredniego zastosowania. Nie by³ to jednak „prawny incydent” bez znaczenia. Po pierwsze,
istotne by³o ukonstytuowanie samej idei, niepozostaj¹cej bez œladu w ujêciach doktrynalnych, które musia³y jednak poczekaæ na swój historyczny czas, aby zostaæ
'
R. Szczepaniak, Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza jednostek samorz¹du terytorialnego, Warszawa2001,
s. 42–44.
Dz.U. Nr 44, poz. 267.
178
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
w pe³ni zrealizowane. Po drugie, wyra¿ona w Konstytucji myœl ogólna o odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej wywiera³a znaczny wp³yw na interpretacjê zasad odpowiedzialnoœci ex delicto (zawartych w kodeksie zobowi¹zañ – w opinii
wielu znawców najnowoczeœniejszej regulacji prawa zobowi¹zañ w Europie),
obejmuj¹c ni¹ równie¿ ró¿ne postacie faute de service .
Konstytucja marcowa przewidywa³a istnienie – jako odrêbnego rodzaju – odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Przepis art. 121 ustawy zasadniczej wyraŸnie stanowi³, i¿ ka¿dy obywatel ma prawo do wynagrodzenia za szkodê wyrz¹dzon¹
przez organy w³adzy pañstwowej w zakresie dzia³alnoœci urzêdowej niezgodnej
z prawem lub obowi¹zkami s³u¿bowymi. Niestety, orzecznictwo S¹du Najwy¿szego konsekwentnie przyjmowa³o, ¿e art. 121 Konstytucji ma tylko programowe
znaczenie. Podstawowe znaczenie mia³o orzeczenie ca³ej Izby I Cywilnej S¹du
Najwy¿szego z dnia 16.12.1927 r. w tzw. sprawie Wójcika. Czytamy w uzasadnieniu, ¿e koniecznoœæ wydania ustawy zapowiedzianej artyku³em 121 Konstytucji
„nasuwa siê przede wszystkim ze wzglêdu na niezbêdnoœæ zakreœlenia granic
odpowiedzialnoœci Pañstwa i innych organów w³adzy publicznej”. Wielu przedstawicieli doktryny stanowczo krytykowa³o stanowisko S¹du Najwy¿szego oraz
potwierdzaj¹ce je uzasadnienie . Podnoszono, i¿ wy¿ej wskazany przepis, który
ma bezpoœredni¹ moc obowi¹zuj¹c¹, stanowi Ÿród³o wskazanych w nim praw
obywateli. Wyra¿a on bowiem zasadê odpowiedzialnoœci pañstwa za szkody
wyrz¹dzone przez jego funkcjonariuszy obywatelom. Szczególnie podkreœlano,
¿e przypisywanie art. 121 Konstytucji programowego tylko znaczenia nie da siê
pogodziæ z podstawami ustroju konstytucyjnego oraz gwarancj¹ praw obywatelskich !.
Zgodnie z przepisami konstytucji odpowiedzialnoœæ ponosili Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i tymczasowi kierownicy ministerstw. Zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i ministrowie ponosili odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ jako cz³onkowie Rady Ministrów oraz jako podmioty samoistne, dysonuj¹ce okreœlonymi uprawnieniami. Ministrowie odpowiadali za
dzia³alnoœæ Rady Ministrów oraz za indywidualnie podejmowane czynnoœci
w ramach sprawowanego urzêdu. Poci¹gniêcie do odpowiedzialnoœci konstytucyjnej premiera lub ministra nie wyklucza³o mo¿liwoœci odpowiadania przez te
osoby przed uprawnionymi organami za pope³nienie przestêpstw przewidzianych w ustawach karnych, pozostaj¹cych w zwi¹zku lub nie ze sprawowanym
urzêdem. W œciœle okreœlonych sytuacjach istnia³a mo¿liwoœæ ³¹cznego rozpatrywania odpowiedzialnoœci konstytucyjnej i karnej. Trybuna³ by³ w³aœciwy do orzekania w kwestii odpowiedzialnoœci karnej, je¿eli równoczeœnie wyrokowa³ co do
odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. W sprawach, w których Trybuna³ mia³
!
M.Safjan, Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza w³adzy publicznej (po pierwszym wrzeœnia 2004 roku),Warszawa 2004, s. 16.
W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez dzia³alnoœæ w³adz publicznych wed³ug prawa polskiego, Warszawa 1934, s. 56.
A. Szpunar, Odpowiedzialnoœæ Skarbu Pañstwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1995, s. 70–71.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
179
Paulina £azor
os¹dzaæ przestêpstwo przewidziane przez ustawê karn¹, musia³o ono pozosta"
waæ w zwi¹zku ze sprawowanym urzêdem .
W oparciu o Konstytucjê z 1921 roku dwukrotnie uruchomiono procedurê
poci¹gniêcia do odpowiedzialnoœci konstytucyjnej cz³onków Rady Ministrów.
Pierwszy z przypadków dotyczy³ W. Kucharskiego, ministra przemys³u i handlu,
któremu zarzucono, ¿e bêd¹c ministrem, przy likwidacji zarz¹du pañstwowego
nad Zak³adami ¯yrardowskimi, wyrz¹dzi³ znaczne szkody pañstwu #. Drugi zaœ
odnosi³ siê do G. Czechowicza, ministra skarbu, oskar¿onego o umyœlne naruszenia ustawy bud¿etowej $.
Istotnych zmian w zakresie odpowiedzialnoœci konstytucyjnej dokona³a Kon%
stytucja z 23 kwietnia 1935 r. W wykonaniu jej postanowieñ wydano równie¿
&
ustawê o Trybunale Stanu z 14 VII 1936 r. Ustawa zasadnicza wy³¹czy³a od odpowiedzialnoœci Prezydenta oraz zastêpuj¹cego go Marsza³ka Senatu. Odpowiedzialnoœci konstytucyjnej podlegali natomiast: Prezes Rady Ministrów,
ministrowie i Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli. Podstaw¹ do postawienia w stan
oskar¿enia by³o umyœlne naruszenie konstytucji lub innego aktu ustawodawczego dokonane w zwi¹zku z sprawowanym urzêdem. Oprócz wy¿ej wymienionych Konstytucja zawiera³a now¹ kategoriê podmiotów podlegaj¹cych
odpowiedzialnoœci konstytucyjnej: pos³ów i senatorów do parlamentu Rzeczypospolitej oraz pos³ów na Sejm Œl¹ski '. Zarówno Prezesa Rady Ministrów, ministrów, jak i Prezesa NIK do odpowiedzialnoœci móg³ poci¹gn¹æ Prezydent oraz
Sejm i Senat w Izbach Po³¹czonych. W odniesieniu do parlamentarzystów legitymizacja podmiotów mog¹cych postawiæ w stan oskar¿enia zale¿a³a od klasyfikacji
zarzucanego czynu.
Pomimo ukonstytuowania zasady odpowiedzialnoœci za szkodê organów
w³adzy brak jest przyk³adów zastosowania tej regulacji.
Uchwalona przez Sejm Ustawodawczy Ustawa konstytucyjna z 19 lutego
!
1947 r. podtrzymywa³a przepisy Konstytucji z 1921 roku dotycz¹ce odpowiedzialnoœci konstytucyjnej prezydenta i ministrów. Mia³o to jednak wy³¹cznie charakter propagandowy, poniewa¿ nie powo³ano organów w³aœciwych do
orzekania w tych sprawach.
Odpowiedzialnoœæ za szkodê na podstawie Konstytucji PRL
Rozwój odpowiedzialnoœci pañstwa za szkodê wyrz¹dzon¹ przez funkcjonariuszy we wszystkich prawodawstwach socjalistycznych by³ bardzo charaktery"
#
$
%
&
'
!
J.Zaleœny, Odpowiedzialnoœækonstytucyjnaw prawie polskim okresu transformacjiustrojowej, Toruñ2004,
s. 76.
Ibidem, s.74.
M. Pietrzak, op. cit., s. 71.
Dz.U. Nr 44, poz. 267.
Dz. U. Nr 56 poz. 404.
J. Zaleœny, op. cit., s. 82–83.
Dz.U. Nr 18, poz. 71.
180
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
styczny. W pierwszym okresie kszta³towania siê ustroju i prawa problem ten
odsuwano na plan dalszy, co wynika³o g³ownie z sytuacji politycznej i ekonomicznej. Dopiero rozwój stosunków spo³eczno-gospodarczych pozwoli³ na stworzenie
!
instytucjonalnych gwarancji praworz¹dnoœci i umocnienia praw obywatelskich .
W warunkach narzuconej Polsce stalinowskiej dyktatury ju¿ samo rozwa¿anie i uwzglêdnianie problemu odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej wi¹za³o siê
z du¿ym ryzykiem osobistym. Ludowa w³adza, bêd¹ca „ekspresj¹ woli mas pracuj¹cych”, myliæ siê nie mog³a, a wiêc samo pytanie o jej odpowiedzialnoœæ za bezprawne dzia³anie by³o przyjmowane jako polityczna prowokacja. Jak s³usznie
twierdzi M. Safjan – wielkim, ale i dramatycznym paradoksem historii jest fakt, ¿e
najwiêksze w dziejach Polski nadu¿ycia systemu nie mog³y podlegaæ z natury
rzeczy ¿adnej prawnej kwalifikacji. Odpowiedzialnoœæ pañstwowych organów
w³adzy odnoszono co najwy¿ej do sfery niezwi¹zanej z aktami w³adczymi, ale
wi¹zano jedynie z tymi zdarzeniami, które przybiera³y postaæ klasycznego deliktu osoby prawnej w zwi¹zku z wykonywanymi dzia³aniami gospodarczymi.
Przy zakwestionowaniu mo¿liwoœci odpowiedzialnoœci za szkody wyrz¹dzone
w sferze imperium, akceptowano - zgodnie ze starym dogmatem РodpowiedzialnoϾ w sferze dominium! .
Dopiero w wyniku prze³omu polskiego paŸdziernika 1956 r. nastêpuje zasadnicza zmiana w ujêciu problemu odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej. 15 listopada 1956 r. zostaje wydana Ustawa o odpowiedzialnoœci pañstwa za szkody
wyrz¹dzone przez funkcjonariuszy pañstwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynnoœci!!. Po raz pierwszy, od czasu Konstytucji marcowej, do systemu
prawnego bezpoœrednio zostaje wprowadzana zasada odpowiedzialnoœci Pañstwa. Podkreœlana zmiana polega³a na tym, ¿e rozwi¹zania wy¿ej wskazanej ustawy, z punktu widzenia podstaw odpowiedzialnoœci, nie czyni³y ¿adnej ró¿nicy
miêdzy aktami w sferze dominium oraz imperium, a tym samym uznawa³y za
dopuszczalne kierowanie roszczeñ odszkodowawczych z tytu³u wykonywania
w³adzy. Powy¿sza regulacja zosta³a nastêpnie w ca³oœci wcielona do nowego kodeksu cywilnego uchwalonego w 1964 r.
Nale¿y podkreœliæ, i¿ by³ to niezmiernie znacz¹cy akt normatywny, który wywar³ tak¿e wp³yw na prawodawstwo pozosta³ych krajów socjalistycznych. Nie
ulega równie¿ w¹tpliwoœci, ¿e wydanie ustawy stanowi³o punkt zwrotny w ewo!"
lucji ustawodawstwa polskiego .
Pomimo wielu rozbie¿nych pogl¹dów, dla przewa¿aj¹cej czêœci przedstawicieli doktryny nie ulega³o w¹tpliwoœci, i¿ tym razem chodzi nie tylko o proklamacjê samej idei, za któr¹ nie kryj¹ siê ¿adne konkretne treœci normatywne, ale
o samodzieln¹ podstawê odpowiedzialnoœci, niezale¿n¹ od innych podstaw
odpowiedzialnoœci ex delicto, dotycz¹cych osób prawnych, okreœlaj¹c¹ samoistne
!
!
!!
!"
A. Szpunar, op. cit., s. 57.
M.Safjan, op. cit., s. 18.
Dz.U. Nr 54, poz. 243.
A. Szpunar, op. cit., s. 76.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
181
Paulina £azor
przes³anki odpowiedzialnoœci. Uchwa³a pe³nego sk³adu Izby Cywilnej S¹du Najwy¿szego z 15 lutego 1971 r. potwierdzi³a to stanowisko. Przyjête rozwi¹zania,
w których upatrywano przejaw nowego ujêcia kwestii odpowiedzialnoœci w³adzy
publicznej, nie oby³y siê jednak bez istotnych ograniczeñ czy nawet wad.
Przepis art. 1 ustawy proklamowa³ ogóln¹ zasadê, w myœl której pañstwo odpowiada³o za szkodê wyrz¹dzon¹ przez funkcjonariusza pañstwowego przy wykonywaniu przydzielonych mu czynnoœci. Dziêki takiemu sformu³owaniu
zniesiono podzia³ na dzia³alnoœæ zwierzchni¹ i gospodarcz¹ pañstwa. Ujmuj¹c to
nieco inaczej, mo¿na powiedzieæ, ¿e przekreœlony zosta³ immunitet pañstwa
w zakresie dzia³alnoœci zwierzchniej. Podstawowe znaczenie dla okreœlenia
przes³anek obowi¹zku naprawienia szkody mia³a klauzula art. 3 ustawy, wed³ug
której do odpowiedzialnoœci pañstwa mia³y zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Skutkowa³o to tym, ¿e pod uwagê brane by³y przede wszystkim przepisy
Kodeksu zobowi¹zañ z 1934 r. o czynach niedozwolonych, reguluj¹ce przes³anki
odpowiedzialnoœci pañstwa oraz jej zakres. Natomiast przepis art. 2 ujmowa³ bardzo szeroko pojêcie funkcjonariuszy pañstwowych, do których zaliczani byli pracownicy organów w³adzy, administracji i gospodarki pañstwowej, a tak¿e
przedsiêbiorstw pañstwowych. Za funkcjonariuszy pañstwowych uwa¿a³o siê
tak¿e „osoby dzia³aj¹ce na zlecenie tych organów, osoby powo³ane z wyboru, sê!#
dziów i prokuratorów oraz ¿o³nierzy si³ zbrojnych .
Uznanie winy funkcjonariusza jako podstawow¹ przes³ankê odpowiedzialnoœci pañstwa stanowi³o najistotniejsze ograniczenie. Koniecznym by³o zarówno
samo obiektywne uchybienie obowi¹zuj¹cym regu³om poprawnego zachowania
(bezprawnoœæ), jak równie¿ ustalenie podmiotowej, subiektywnej zarzucalnoœci
czynu. Ograniczenie to, a wiêc kwestia winy, nie wynika³a bezpoœrednio
z brzmienia normy art. 417 Kodeksu cywilnego, a z wyk³adni systemowej przyjêtej
przez S¹d Najwy¿szy. Waga tej przes³anki by³a sukcesywnie os³abiana poprzez
orzecznictwo. Uznawano powszechn¹ dopuszczalnoœæ zastosowania koncepcji
tzw. winy anonimowej, która by³a oparta na daleko id¹cym domniemaniu winy,
wywodzonym z faktu bezprawnego zachowania jednostki pañstwowej. W konsekwencji brak personalnej identyfikacji funkcjonariusza nie wyklucza³ mo¿liwoœci
kreowania roszczenia odszkodowawczego. Pozostawa³a jednak nadal mo¿liwoœæ
skutecznego wykazania braku winy po stronie indywidualnego funkcjonariusza
– pomimo stwierdzonej wczeœniej bezprawnoœci jego dzia³ania.
Dalej id¹ce ograniczenia odnosi³y siê do odpowiedzialnoœci za akty w³adcze
sensu stricto, tj. za zarz¹dzenia, decyzje, orzeczenia. W tej sytuacji nale¿a³o wykazaæ tzw. winê kwalifikowan¹. Nie wystarcza³o zatem samo naruszenie obowi¹zuj¹cych zasad. Dodatkowo by³o konieczne stwierdzenie winy w drodze
postêpowania karnego lub dyscyplinarnego.
Tak daleko id¹ce ograniczenia spowodowa³y, i¿ w praktyce odnotowano zaledwie kilka wypadków poci¹gniêcia funkcjonariusza do odpowiedzialnoœci. By³a
!#
Ibidem, s. 76.
182
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
to wiêc regulacja ozdobna, pozbawiona realnych walorów normatywnych. Dodatkowo zarówno doktryna, jak i judykatura zgodnie uznawa³y, ¿e na gruncie regu³
kodeksowych nie istnieje odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone bezprawiem
legislacyjnym.
Kolejny wa¿ny okres dla reformy okreœlaj¹cej zakres odpowiedzialnoœci
w³adzy publicznej to koniec epoki gierkowskiej i wydarzenia 1980 r., a wraz z ni!$
mi powstanie „Solidarnoœci”. Nowelizacja Konstytucji PRL z 26 marca 1982 roku
wznowi³a instytucjê odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Tego samego dnia wydano ustawê o Trybunale Stanu!%, która okreœla³a podmiotowy zakres odpowiedzialnoœci za delikt konstytucyjny!&. Na mocy Konstytucji Trybuna³ Stanu mia³
mo¿liwoœæ orzekania w zakresie odpowiedzialnoœci karnej. Ustawa zasadnicza
stanowi³a ponadto, ¿e jest on w³aœciwy do orzekania o odpowiedzialnoœci osób
zajmuj¹cych najwy¿sze stanowiska pañstwowe. Prawo uruchomienia procedury
odpowiedzialnoœci konstytucyjnej ustawa o Trybunale Stanu przyznawa³a: komisji
sejmowej, co najmniej 50 pos³om, Radzie Pañstwa i Trybuna³owi Konstytucyjnemu.
Powsta³a nowa instytucja, Komisja Odpowiedzialnoœci Konstytucyjnej, do której
Prezydium Sejmu kierowa³o wniosek wstêpny o wszczêcie postêpowania.
Nie mo¿na postawiæ tezy, ¿e to ruch „Solidarnoœæ” bezpoœrednio wymóg³ na
w³adzy ustêpstwa w postaci szerszego otwarcia odpowiedzialnoœci za akty w sferze imperium. Takiej bezpoœredniej zale¿noœci nie by³o, bo i zreszt¹ utworzenie
s¹downictwa administracyjnego wyprzedza³o o kilka miesiêcy wybuch nowej formy
antykomunistycznej opozycji, któr¹ by³a “Solidarnoœæ”. Natomiast w atmosferze
wydarzeñ 1980 r., rozpoczynaj¹cych upadek okresu systemu totalitarnego,
dzia³a³y ju¿ wyraŸnie si³y o przeciwstawnych kierunkach, a w konsekwencji znacznie wiêksza by³a sk³onnoœæ do zerwania z niektórymi przynajmniej dogmatami,
które do niedawna uznawano za niepodwa¿alne i niebêd¹ce przedmiotem jakiejkolwiek dyskusji. Tak te¿ sta³o siê z tez¹ o mocno ograniczonej odpowiedzialnoœci
za klasyczne akty w³adcze, jakimi by³y wadliwe decyzje administracyjne. Odejœcie
od ograniczaj¹cych przes³anek tej odpowiedzialnoœci, chocia¿ jeszcze bardzo
niekonsekwentne i wewnêtrznie niespójne, wymaga³o dodatkowo odwa¿nej
i kreatywnej wyk³adni s¹dowej, stanowi¹c jednak wa¿ny krok w kierunku prze³amania dotychczasowych barier.
W dalszym ci¹gu ogóln¹ przes³ank¹ odpowiedzialnoœci Pañstwa pozostawa³a
norma winy funkcjonariusza. Utrzymano bariery de facto wy³¹czaj¹ce odpowiedzialnoœæ za wadliwe orzeczenia s¹dowe (z wyj¹tkiem nies³usznego skazania),
a tak¿e nie podlega³a regulacji odpowiedzialnoœæ za wydane akty normatywne.
Taki stan prawny istnia³ formalnie do 1997 r., czyli do czasu wejœcia w ¿ycie
nowej Konstytucji RP. Praktyka oczywiœcie ca³y czas ewoluowa³a. By³a odmienna
w pierwszych latach stanu wojennego, po grudniu 1981 r. i inna po prze³omie, który
!$
!%
!&
Dz.U. Nr 11 poz. 83.
Dz.U. Nr 11 poz. 84.
S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2002, s. 174.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
183
Paulina £azor
nast¹pi³ w 1989 r., z chwil¹ odzyskania suwerennoœci przez Polskê i odrzucenia
!'
systemu komunistycznego .
Odpowiedzialnoœæ w³adzy publicznej zawarta w Konstytucji z 1997 r.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wprowadzi³a istotn¹
zmianê w zakresie regulacji odpowiedzialnoœci pañstwa za szkodê. Art. 77 § 1 stanowi: „Ka¿dy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka zosta³a mu wyrz¹dzona
"
przez niezgodne z prawem dzia³anie organu w³adzy publicznej” .
Nowy przepis Konstytucji wkroczy³ w istniej¹cy od wielu lat, mo¿e wrêcz
skostnia³y, re¿im dotychczasowych rozwi¹zañ w tym zakresie. Jest wiêc art. 77 § 1
prawdziwym novum, wnosz¹cym istotne treœci samodzielnie, reguluj¹cym
wprost zakres i przedmiot odpowiedzialnoœci pañstwa. Konstytucja wprowadzi³a nowe rozwi¹zania, nieadekwatne do istniej¹cego systemu. Spory o treœæ nowego przepisu nie by³y jedynymi. Rozbie¿noœci powsta³y równie¿ na gruncie
interpretacji art. 77 z punktu widzenia konstytucyjnego. Z nowym stanem prawnym obok doktryny zderzy³o siê tak¿e s¹downictwo".
Zasada odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej za szkodê, umieszczona w podrozdziale „Œrodki ochrony wolnoœci i praw”, rozpoczyna sekwencjê tych instrumentów, obejmuj¹cych równie¿ prawo do drogi s¹dowej dochodzenia
naruszonych praw i wolnoœci, wniesienia skargi konstytucyjnej, wyst¹pienia do
Rzecznika Praw Obywatelskich oraz dwuinstancyjnoœci postêpowania. Warto zaznaczyæ, ¿e kwestiê wynagrodzenia szkód poniesionych przez obywateli na skutek dzia³ania w³adzy publicznej reguluj¹ poza art. 77 tak¿e inne przepisy
Konstytucji: art. 41 ust. 5 – mówi¹cy o prawie do odszkodowania za bezprawne
pozbawienie wolnoœci, art. 21 ust. 2 – reguluj¹cy kwestiê wyw³aszczenia, a tak¿e
art. 228 ust. 4 – odsy³aj¹cy do ustawy w zakresie podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat maj¹tkowych wynikaj¹cych z ograniczenia wolnoœci praw cz³owieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego" .
Przepisy odnosz¹ce siê do problematyki odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej zawarte by³y w aktach normatywnych o ró¿nej randze, odmiennie zatem
kszta³towa³y siê zagadnienia dotycz¹ce Ÿróde³ prawa. Obowi¹zuj¹ca konstytucja
"!
bez w¹tpienia dokona³a prze³omu w zakresie zasad tworzenia prawa . Umiejscowienie art. 77 ust. 1 w rozdziale II Konstytucji poci¹ga za sob¹ okreœlone skutki,
m.in. utrudniony tryb zmiany tej normy, co implikuje równie¿ nadrzêdn¹ pozy""
cjê w ramach wewnêtrznej hierarchii norm konstytucyjnych oraz powinnoœæ ta!'
"
"
"
"!
""
M.Safjan, op. cit., s. 18–19.
Dz.U. Nr 78, poz. 483.
J.J. Skoczylas, Odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone przez w³adzê publiczn¹, Warszawa 2005, s. 91.
E. Bagiñska, Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza za wykonanie w³adzy publicznej, Warszawa 2006, s. 168.
J.J. Skoczylas, op. cit., s. 92.
K. Dzia³ocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm, [w:] Charakter
i struktura norm konstytucji, J. Trzciñski (red.), Warszawa 1997, s. 80–84.
184
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
kiej wyk³adni, pozwalaj¹ca na mo¿liwie najszersz¹ realizacjê ochronnej funkcji
tych przepisów. W œcis³ym zwi¹zku z lokalizacj¹ art. 77 § 1 pozostaje te¿ zasada
bezpoœredniego stosowania Konstytucji, na której opieraj¹ siê konstrukcje gwarancyjne.
Zarówno w trakcie prac nad konstytucj¹ w wielu projektach, a tak¿e w projektach Karty Praw Podstawowych, regu³a odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej
za szkodê pojawia³a siê w ró¿nej formie. Zasadnicze ró¿nice dotyczy³y trzech
kwestii. Po pierwsze, czy odpowiedzialnoœæ dotyczy naruszenia ogólnie praw
konstytucyjnych, czy tylko praw i wolnoœci jednostki ujêtych w konstytucji lub
te¿ w innych normach pozakonstytucyjnych. Po drugie, czy jest to odpowiedzialnoœæ oparta na zasadach prawa cywilnego, czy bez odwo³ania siê do tych zasad.
Po trzecie, czy jest to odpowiedzialnoœæ odnosz¹ca siê jedynie do nielegalnego
dzia³ania w³adzy, czy równie¿ do zgodnego z prawem.
Odpowiedzialnoœæ w ujêciu podmiotowym dotyczy³a osób pe³ni¹cych funkcje publiczne, organów pañstwa i samorz¹du, podmiotów w³adzy (rozpatrywanych samodzielnie lub te¿ ³¹cznie z zatrudnionymi w nich funkcjonariuszami). Ci
ostatni, jak równie¿ osoby wykonuj¹ce powierzone zadania publiczne, mia³yby
odpowiadaæ solidarnie ze Skarbem Pañstwa lub gmin¹. Wspólnym zamiarem
wszystkich propozycji by³o podejmowanie zasady odpowiedzialnoœci w³adzy
publicznej za szkodê jako czêœci ochrony praw i wolnoœci jednostki. W zwi¹zku
z tym prawo do s¹du oraz skargi konstytucyjnej rozpatrywano wraz z zasad¹
odpowiedzialnoœci. Powy¿szy cel prawodawcy zdeterminowa³ ostateczny kszta³t
zasady odpowiedzialnoœci przyjêty w art. 77 § 1.
Zagadnienie skutków prawnych ustalenia samodzielnoœci normatywnej art.
77 § 1 jest bardzo z³o¿one i stanowi w du¿ej mierze przedmiot zainteresowania
nauki prawa konstytucyjnego. Problem bezpoœredniego stosowania powy¿szej
regulacji dotyczy zw³aszcza sporów obejmuj¹cych roszczenia wywodzone ze
zdarzeñ lub stanów faktycznych zaistnia³ych w okresie miêdzy 17.10.1997
a 01.09.2004 r., tj. wejœciem w ¿ycie ustawy nowelizuj¹cej KC, i opartych na przepisach KC i KPA, a tak¿e po 01.09.2004, gdy chodzi o inne podstawy prawne roszczeñ"#.
Literatura: Bagiñska E., Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza za wykonanie w³adzy publicznej, Warszawa 2006; Charakter i struktura norm konstytucji, J. Trzciñski (red.),
Warszawa 1997; Chomêtowski W., Dyaryusz sejmu piotrkowskiego 1565 r., [w:] Biblioteka Warszawska, t. 2, Warszawa 1868; Dzieje dnia trzeciego i pi¹tego maja 1791,
L. Wagner (red.), Poznañ 1865; Kaczmarczyk Z., Leœnodorski B., Historia pañstwa
i prawa, t. 2, od po³owy XV wieku do r. 1795, Warszawa 1971; Kallas M., Krzymkowski
M., Historia ustroju i prawa w Polsce 1772/1795–1918, Warszawa 2006; Kania M.,
Zwyczajne œrodki zaskar¿enia w postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi, Warszawa 2009; Maciejowski W. A., Historya prawodawstw s³owiañskich, t. 4, Prawo politycz"#
E. Bagiñska, op. cit., s. 182.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
185
Paulina £azor
ne S³owian w przestworze XIV-XVIII wieku rozwiniête, Warszawa 1862; Patyra S.,
Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2002; Petrzak M., Odpowiedzialnoœæ konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992; Safjan M., Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza w³adzy publicznej (po pierwszym wrzeœnia 2004 roku), Warszawa 2004;
Schmitt H., Dzieje Polski XVIII i XIX wieku, t. 4, Dzieje porozbiorowe (1795–1832),
Lwów 1868; Skoczylas J.J., Odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone przez w³adzê publiczn¹, Warszawa 2005; Szcz¹tka Z., S¹d sejmowy w Polsce od koñca XVI do koñca XVIII
wieku, „Czasopismo Prawno-Historyczne”, t. 20, 1968; Szpunar A., Odpowiedzialnoœæ Skarbu Pañstwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1995; Tatomir L., Geografia ogólna
i statystyka ziem dawnej Polski, Kraków 1868; Volumina Legum, t. 9; Volumina Legum,
t. 7; WoŸniakowa M., S¹d Asesorski Koronny 1537–1795, jego organizacja, funkcjonowanie i rola w dziejach prawa che³miñskiego i magdeburskiego w Polsce, Warszawa 1990;
Zaleœny J., Odpowiedzialnoœæ konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacji
ustrojowej, Toruñ 2004; Zylber W., Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez dzia³alnoœæ w³adz publicznych wed³ug prawa polskiego, Warszawa 1934.
Evolution of the Constitutional Right to Compensation
for Damage Caused by the Operation of State Authorities in Poland
(Summary)
The institution of authorities’ responsibility for their operations was known in antiquity. On the Polish lands, state officials’ responsibility for the infringement and incorrect execution of their functions was introduced in the sixteenth century during the first meeting of
the Piotrowski Parliament. The second half of the eighteenth century resulted in the development of original solutions by appointing the Great Commission, Treasury and the Royal
Army. The Four-Year Sejm has repeatedly taken on the constitutional responsibility of ministers, both in the Sejm, and the public. The May 3 Constitution, 1791, introduced alongside the political responsibility and the constitutional responsibility of ministers. Firstly, the
scope of constitutional responsibility was accrued to ministers in the Guardians, and later
incorporated in the great commission and the commissioners appointed to them. Simple
majority of the Board of Deputies and the Senate decided about bringing the prosecution of
ministers and commissioners.
Despite the collapse of the Polish state institution of the constitutional responsibility of
ministers it was approved at the Constitution of the Duchy of Warsaw, July 22, 1807. The
powers of the Council of State in the exercise of control functions to Ministers were extended. Wider recognition of these issues is found in the Constitution of the Kingdom of Poland, adopted on November 27, 1815 that separated constitutional responsibility of
ministers from their criminal liability. It provided that the ministers, heads of departments
and members of parliamentary committees for breaching constitutional rights and provisions of the royal comply with the court and subject to the Parliament. Under the provisions of the Congress of Vienna, on 12 October 1815 Free City of Kraków, controlled by
three partitioning powers, was established and given a statute, which also governed matters relating to the liability of officials.
Complemented by the constitutional responsibility of ministers Organic Statute was issued on December 1, 1815. However, the Basic Law did not devote a separate chapter to reH@
186
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
Kszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawa...
sponsibility, it did not define the substantive scope or procedure referring to the acts of
a lower order. Such legislation was introduced to the Constitution adopted after independence, in March 1921. Overall responsibility of public authority was expressed in the Constitution which exerted a significant influence on the interpretation of the rules of liability.
The March Constitution established constitutional responsibility. Significant changes in the
field of the constitutional responsibility were made in the April Constitution from 1935.
The basis for the indictment was a deliberate violation of constitutional or other legislative
act made in connection with the duties of office.
Constitutional Act of 19 February 1947 passed by the Constituent Assembly falsely
upheld provisions of the Constitution of 1921 relating to the constitutional responsibility
of the president and ministers. The Polish October 1956 resulted in fundamental changes in
terms of the liability issues of public authority. For the first time since the Constitution
of March, the legal system was placed directly to the principle of State responsibility.
The new regulation was subsequently wholly incorporated into the new Civil Code passed
in 1964. Polish Constitution of 2 April 1997 introduced a significant change in the regulation
of State liability for damage. The new rule has existed in the current Constitution for many
years, perhaps it has even antiquated the regime of previous solutions in this area. Art.77
§ 1, which is a real novelty, brings relevant content itself. It directly regulates the scope and
subject matter of state responsibility.
„Przegl¹d Naukowy Disputatio” – Tom XI
187