0. USTALENIA OGÓLNE

Ustalenia ogólne
PROJEKT CELOWY Nr 6T07 2004 C/6413
„KRAJOWY SYSTEM ZARZĄDZANIA BUDOWLANYMI
PRZEDSIĘWZIĘCIAMI INWESTYCYJNYMI
FINANSOWANYMI Z UDZIAŁEM ŚRODKÓW
PUBLICZNYCH I POMOCOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ”
0. USTALENIA OGÓLNE
1
Ustalenia ogólne
2
Ustalenia ogólne
0 Wprowadzenie
0.1Charakterystyka KRAJOWEGO SYSTEMU ZARZĄDZANIA BUDOWLANYMI
PRZEDSIĘWZIĘCIAMI INWESTYCYJNYMI (KSZBPI)
Prezentowany w ramach projektu celowego system ma stanowić rekomendowany
organizacjom inwestorów publicznych wzorzec postępowania w zarządzaniu każdym
projektem finansowanym lub dofinansowanym ze środków publicznych (w tym także
pomocowych Unii Europejskiej), którego rodzaj i wielkość odpowiada ustaleniom przyjętym
w p. 0.3 niniejszego opracowania. Wzorzec ten nie ma jednak służyć do bezpośredniego
odwzorowywania w zastosowaniu do konkretnego projektu. Ma natomiast umożliwić
organizacji inwestora budowę optymalnego, indywidualnego projektu poprzez celowe
finansowanie, sterowanie i nadzorowanie procesów oraz korzystanie z zasobów w odniesieniu
do przedsięwzięcia, które ze względu na rodzaj, wielkość, a ponadto określoną złożoność i
długotrwałość stanowić będzie zawsze rozwiązanie w pełni niepowtarzalne. Przygotowana
według tego wzorca struktura zarządzająca danym projektem oraz rozwiązanie przebiegu
kompleksu działań związanych z danym przedsięwzięciem, stają się obowiązujące dla
organizacji inwestora w całym okresie realizacji inwestycji. Mają to zapewnić stosowane
ustalenia prawne w tym zakresie.
Każde z takich budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych może być prowadzone wg
określonych wariantów organizacyjnych, przy różnych formułach jego realizacji. KSZBPI
określa warunki i zasady optymalnego ich stosowania i wskazuje kryteria określające
podatność projektu na zarządzanie oraz prawidła ich wykorzystywania dla uzyskania
rozwiązania optymalnego w danych warunkach.
Pod określeniem budowlane przedsięwzięcie inwestycyjne (inaczej projekt) należy
rozumieć niepowtarzalne złożone działanie o określonym czasie rozpoczęcia i zakończenia,
podejmowane przy pomocy specjalnych metod, narzędzi i technik w celu wytworzenia
unikalnego wyrobu lub dostarczenia unikalnej usługi dla osiągnięcia zgodności z
wyspecyfikowanymi wymaganiami, w tym z ograniczeniami odnoszącymi się do czasu,
kosztów i zasobów. Jako unikalność wyrobów lub usług należy rozumieć ich odrębność od
innych wyrobów lub usług. Jest to złożony proces celowy realizowany zarówno na placu
budowy, jak też również poza nim, który tworzą odpowiednio uporządkowane procesy
budowlane i sprzężone z nimi niezbędne procesy obsługi informacyjno – decyzyjnej i
materiało – energo – technicznej. Każde takie przedsięwzięcie stanowić będzie rozwiązanie
unikalne.
3
Ustalenia ogólne
Budowlane przedsięwzięcie inwestycyjne może składać się z wielu zadań
inwestycyjnych o różnym charakterze i zakresie. Zadanie inwestycyjne może funkcjonować
niezależnie i zarazem odnosić się do konkretnego efektu finalnego. Może składać się więc z
wyodrębnionych pod względem użytkowo – technicznym obiektów.
Jako proces inwestycyjno – budowlany należy rozumieć całokształt działalności
związanej z podjęciem decyzji, przygotowaniem, realizacją, rozruchem i oddaniem do
eksploatacji oraz osiągnięciem efektów w wyniku realizacji konkretnego budowlanego
przedsięwzięcia inwestycyjnego.
Każdy budowlany proces inwestycyjny przebiega w ściśle określonych fazach i
etapach i obejmuje szereg powiązanych ze sobą działań (czy też inaczej określając –
czynności). Przyjęto rozpatrywać je w podziale na działania operacyjne i zarządcze.
Działania operacyjne są bezpośrednio związane z powstawaniem materialnego wyniku
przedsięwzięcia budowlanego i obejmują działania podstawowe i działania pomocnicze.
Działania podstawowe odnoszą się wprost do projektowania i wykonywania robót
budowlanych. Do działań pomocniczych należą działania prawne, finansowe, administracyjne
i inne niezbędne dla sprawnej i efektywnej realizacji działań podstawowych.
Działania podstawowe są realizowane w ramach danego projektu wg stosownych
przepisów prawa związanych z budownictwem (np. Ustawa Prawo Budowlane wraz z
odpowiednimi rozporządzeniami wykonawczymi), a także w zależności od rodzaju obiektu
wg pewnych znanych i stosowanych w branży budowlanej prawideł – często opisywanych
również w dokumentach normalizacyjnych. Działania pomocnicze ukierunkowane są
natomiast przez postanowienia właściwych w tym zakresie przepisów prawa (np. Ustawa o
Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym, Ustawa Prawo Zamówień Publicznych wraz
z odpowiednimi rozporządzeniami wykonawczymi), a także przez wymagania ustanowione
przez organizacje współfinansujące dane projekty.
Działania zarządcze są związane z planowaniem i koordynowaniem działań
operacyjnych i obejmują inicjowanie, planowanie oraz monitorowanie, kontrolę i ocenę
wyników tych działań podejmowanych w poszczególnych fazach i etapach przedsięwzięcia.
Powinny być one prowadzone wg zasad przyjętych w stosownych procedurach wyłonionych
w ramach KSZBPI.
Procedury
zarządcze
odnoszą
się
do
procesów
strategicznego
zarządzania
przedsięwzięciem, jak też do procesów operacyjnego zarządzania przedsięwzięciem. Są one
wspomagane stosownymi narzędziami i technikami.
4
Ustalenia ogólne
W ramach KSZBPI zostały również wyodrębnione procedury, odnoszące się do
narzędzi i technik wspomagających.
Działania zarządcze w procesie inwestycyjno – budowlanym, związanym z
konkretnym przedsięwzięciem, w fazie przygotowywania inwestycji powinny być
prowadzone przez doświadczonych w tym zakresie upoważnionych pracowników inwestora,
[a więc przez specjalistów przygotowanych do określonych działań tego rodzaju – członków
Zespołu Zarządzania Przedsięwzięciem oraz Zespołu Kierującego Przedsięwzięciem (vide p.
2.3 niniejszego opracowania).]
Działania
zarządcze
związane
z
procedurami
strategicznego
zarządzania
przedsięwzięciem powinny dotyczyć:
•
inicjowania przedsięwzięcia
•
definiowania przedsięwzięcia
•
organizowania przedsięwzięcia
•
planowania strategicznego
•
studiów wykonalności przedsięwzięcia oraz
•
ocen i decyzji strategicznych.
Podobnie, działania zarządcze związane z procedurami operacyjnego zarządzania
przedsięwzięciem powinny odnosić się do:
•
zarządzania przygotowaniem przedsięwzięcia do realizacji
•
zarządzania projektowaniem
•
zarządzania realizacja robót (budową)
•
zamykania przedsięwzięcia oraz
Narzędzia i techniki wspomagające zarządzanie na poziomie strategicznym i na
poziomie operacyjnym powinny obejmować:
•
zarządzanie zakresem przedsięwzięcia
•
zarządzanie terminami w przedsięwzięciu
•
zarządzanie kosztami przedsięwzięcia
•
zarządzanie jakością w przedsięwzięciu
•
zarządzanie personelem przedsięwzięcia
•
zarządzanie komunikacją i administrowaniem przedsięwzięcia
•
zarządzanie ryzykiem w przedsięwzięciu
•
zarządzanie zamówieniami w przedsięwzięciu.
5
Ustalenia ogólne
W niniejszym opracowaniu przedstawione będą ustalenia dotyczące przebiegu działań
operacyjnych i zarządczych oraz uzyskiwane z tytułu ich przeprowadzenia stosowne
dokumenty, które powinny stanowić wzorzec dla tworzenia właściwego dla konkretnego
przedsięwzięcia kompleksowego postępowania w zakresie procesu inwestycyjno –
budowlanego. Podane będą również stosowane w tych przypadkach procedury wymagające
jednak właściwego przystosowania dla potrzeb podejmowanych przedsięwzięć.
Przyjęto ogólne założenie, że początek działań w ramach KSZBPI odniesiony do
konkretnego przedsięwzięcia ma miejsce po zakończeniu czynności i działań wstępnych
inwestora obejmujących – analizę potrzeb, analizę możliwości spełnienia potrzeb (przy
rozpatrywaniu wariantowych możliwości w określonym zakresie) oraz ocenę spełnienia
potrzeb. Koniec tych działań usytuowano natomiast po dokonaniu oceny zrealizowanego
przedsięwzięcia na tle wyników odbioru ostatecznego.
Zakłada się, że jednoznaczne uzgodnienie struktury zarządzającej przedsięwzięciem
powinno być dokonane przez władze wykonawcze inwestora i decydenta (vide p.2
niniejszego opracowania) na etapie formułowania każdego z podejmowanych przedsięwzięć.
W następnej kolejności powinien być dokonany wybór wariantu organizacyjnego i formuły
realizacji projektu oraz ustalenie kompleksowych działań związanych z przebiegiem
przedsięwzięcia.
6
Ustalenia ogólne
0.2 Organizacje, którym rekomendowany jest wzorzec postępowania w zarządzaniu
budowlanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi, przedstawiony w ramach Projektu
Celowego
Dotychczas wykonane studia i analizy dotyczące inwestowania budowlanego
realizowane na potrzeby Ministerstwa Budownictwa, a w szczególności wyniki Projektu
Celowego – stanowią podstawę merytoryczną propozycji uregulowań problematyki
budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych realizowanych z udziałem środków publicznych.
Uregulowania te uwzględniają wymagania Unii Europejskiej i współczesne zasady
zarządzania przedsięwzięciami.
Przyjmuje się, że organizacje, którym przede wszystkim rekomendowany jest wzorzec
postępowania zaprezentowany w wyniku realizacji Projektu Celowego stanowić będą
inwestorzy, w stosunku do których obowiązywać będą:
− postanowienia (postulowanej przez autorów niniejszego opracowania) Ustawy o
przygotowaniu i realizacji inwestycji budowlanych finansowanych z udziałem
środków publicznych lub
− ustalenia stosownych w zakresie tej problematyki „Wytycznych” firmowanych
przez Ministerstwo Budownictwa.
7
Ustalenia ogólne
0.3 Rodzaje i wielkość przedsięwzięć inwestycyjnych podlegających systematyce działań
wg KSZBPI
Klasyfikacja budowlanych przedsięwzięć inwestycyjnych może być dokonywana w
oparciu o różne kryteria. Wynikające stąd podziały mają bardzo ważne faktyczne znaczenia,
bowiem do odpowiednich rodzajów inwestycji znajdują lub nie znajdują zastosowanie
określone przepisy prawa. W szczególności w zależności od rodzaju inwestycji budowlanej
przepisy te normują w określony sposób prawa i obowiązki zarówno inwestora, jak też i
innych uczestników tego procesu.
KSZBPI przyjmuje, iż przedstawionej w niniejszym opracowaniu systematyce działań
powinny podlegać zarówno budowlane inwestycje centralne, jak też pozostałe budowlane
inwestycje prowadzone z udziałem środków publicznych (w tym finansowane lub
dofinansowywane z funduszy UE). Ustalono, że minimalną wielkością wymaganych
nakładów inwestycyjnych dla takich projektów, przy których wprowadza się obowiązek
stosowania tego systemu są zamówienia równe lub przekraczające w PLN równowartości
określone w § 1 aktualnego w danym okresie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w
sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, dla których jest ustalony obowiązek
przekazywania ogłoszeń do UOPWE. Obowiązek ten wynika z postanowień Art. 11 ustęp 8
Ustawy PZP.
Jako wymagane nakłady inwestycyjne należy rozumieć:
•
nakłady przeznaczone na przygotowanie inwestycji i projektowanie,
•
nakłady przeznaczone na nadzór i obsługę inwestorską,
•
nakłady przeznaczone na roboty budowlane,
•
nakłady przeznaczone na wyposażenie inwestycji,
•
nakłady przeznaczone na przygotowanie inwestycji do eksploatacji.
Generalnie zatem inwestycje podlegające systematyce działań wg KSZBPI podlegają
Ustawie PZP i związanych z tą ustawą rozporządzeniom wykonawczym.
Zakłada się uniwersalność KSZBPI dotyczącą rodzajów budownictwa. Nie dokonuje
się więc jakiegokolwiek rozróżnienia w tym zakresie niezbędnego przy korzystaniu z
postępowania i procedur objętych tym systemem.
8
Ustalenia ogólne
0.4 Obowiązki inwestorów dotyczące zapewnienia funkcjonowania KSZBPI
Inwestor publiczny przystępujący do podjęcia określonego przedsięwzięcia, dla
którego powinny być stosowane zasady ujęte w KSZBPI powinien przede wszystkim
zapewnić wykonanie ze szczególnie dużą starannością działań odnoszących się do
„Formułowania przedsięwzięcia”, a więc analizy potrzeb i analizy możliwości ich spełnienia,
a także przedstawić ostateczną ocenę możliwości spełnienia tych potrzeb. Ustalenia z tego
zakresu mają umożliwić bowiem sformułowanie propozycji określonego przedsięwzięcia oraz
właściwe jej udokumentowanie i ostateczne sformułowanie decyzji o przygotowaniu
propozycji przedsięwzięcia.
Kolejne działania inwestora publicznego powinny bazować na stworzeniu właściwej
organizacji struktury zarządzającej przedsięwzięciem (vide p. 2 niniejszego opracowania) i
zapewnieniu dysponowania personelem działającym w zakresie zarządzania, który
charakteryzuje się właściwym przygotowaniem merytorycznym w tym zakresie.
Przyjmuje się założenie, że inwestor publiczny powinien powołać Zarządzającego
Przedsięwzięciem w zasadzie z kręgu osób fizycznych zatrudnionych w jego organizacji na
samodzielnym stanowisku kierowniczym. Osoba ta powinna posiadać wyższe wykształcenie
oraz przygotowanie zawodowe i praktykę zawodową odpowiednią do rodzaju i stopnia
skomplikowania podejmowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Inwestor publiczny
powinien również doprowadzić do powołania Kierownika Przedsięwzięcia. Powinna to być
osoba fizyczna posiadająca wykształcenie wyższe techniczne, stosowne uprawnienia
budowlane w pełnym zakresie oraz przygotowanie zawodowe i praktykę zawodową
odpowiednią do rodzaju i stopnia skomplikowania obowiązków przekazywanych przez
Zarządzającego Przedsięwzięciem.
Inwestor powinien również doprowadzić do odpowiedniego wyłonienia członków
Zespołu
Zarządzającego
Przedsięwzięciem
oraz
członków
Zespołu
Kierującego
Przedsięwzięciem (vide p. 2 niniejszego opracowania). Również te osoby powinny
charakteryzować się właściwym przygotowaniem dla wykonywania przyporządkowanych im
działań w ramach przygotowania i realizacji przedsięwzięcia.
Istotną sprawą jest, aby inwestor publiczny zapewnił również właściwe przygotowanie
kompleksu procedur odnoszących się do podejmowanego przedsięwzięcia wg wyłonionych w
niniejszym opracowaniu stosownych wzorców w tym zakresie.
Realizacja czynności i działań w zarządzaniu procesem inwestycyjnym określonego
przedsięwzięcia powinna być prowadzona ściśle wg przyjętego ostatecznie stosownego w tym
9
Ustalenia ogólne
zakresie schematu. Pozwoli to na właściwą ich koordynację zarówno w znaczeniu
prakseologicznym,
podmiotowym
(zwykle
wielopodmiotowym) oraz w znaczeniu prawnym.
10
przy
tak
dużych
przedsięwzięciach