Fundusz sołecki instrumentem realizacji rozwoju sołectw The village

Zeszyty Naukowe UNIWERSYTETU PRZYRODNICZO-HUMANISTYCZNEGO w SIEDLCACH
Nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2011
dr Pawe Krawczyk
Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny
w Siedlcach
Fundusz so ecki instrumentem realizacji rozwoju so ectw
The village fund – instrument for the development of local
communities
Streszczenie: W dniu 20 lutego 2009 r. zosta a uchwalona ustawa o funduszu so eckim. Cho!
nie jest doskona a, to daje kolejny instrument rozwoju i stymulacji spo eczno"ci lokalnych. Powodzenie nowych regulacji w du#ej mierze zale#y jednak od samych gmin, które powinny
w sposób rozs$dny i konstruktywny z nich korzysta!.
Abstract: The legal act concerning the village fund was enacted 20 th February 2009. Although
it is not perfect, it gives another instrument for the development and the stimulation of local
communities. The success of the new regulation in large measure depends only on communes
themselves, which should use them in a reasonable and constructive way.
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz dzie gminnym1 w ramach gmin mo!liwe jest tworzenie jednostek pomocniczych takich
jak so"ectwa, dzielnice, osiedla, czy po"o!one na terenie gmin miasta. Takie
jednostki pomocnicze tworzy rada gminy w drodze uchwa"y, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszka#cami lub z ich inicjatywy.
Je$li chodzi o so"ectwa, co do zasady s jednymi z najmniejszych jednostek pomocniczych, o najsilniejszych wi%zach " cz cych mieszka#ców,
usytuowanych g"ównie na terenach o charakterze wiejskim, które pod
wzgl%dem demograficznym i ekonomicznym nie mog si% równa& z innymi
jednostkami pomocniczymi, powsta"ymi na terenach o charakterze miejskim
(osiedla, dzielnice). Wed"ug stanu na dzie# 31 grudnia 2008 roku w Polsce
by"o 40459 so"ectw2.
Zadania so"ectw mog by& ró!ne. Wynikaj z ich statutów, które z kolei
uchwalaj rady poszczególnych gmin. Mo!na jednak wskaza& na ich pewien
typowy zakres obejmuj cy3:
1
Dz.U.2001.142.1591.
Organizacja pa%stwa [w:] Ma y Rocznik Statystyczny Polski 2009. Warszawa: G"ówny Urz d
Statystyczny, 2009-07-23, s. 81. ISSN 1640-3630.
3
Podaj% za uzasadnieniem do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
2
228
P. Krawczyk
1) zapewnienie udzia"u mieszka#ców w rozpatrywaniu spraw dotycz cych
ich miejsca zamieszkania. Mieszcz si% tu takie uprawnienia jak np. opiniowanie projektów uchwa" rady gminy o podstawowym znaczeniu (jak
np. bud!et, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego);
2) dba"o$& o zaspokojenie potrzeb mieszka#ców so"ectwa i reprezentowanie ich interesów na zewn trz. Typow kompetencj jest tu np. sk"adanie
do w"adz gminy wniosków dotycz cych interesów mieszka#ców;
3) wspomaganie gminy w realizacji jej zada#. Sztandarowym przyk"adem
z tego zakresu jest pobór podatków i op"at lokalnych w drodze inkasa
przez so"tysów;
4) pe"nienie funkcji organizacyjnej wobec spo"ecze#stwa wsi.
Wszystkie wymienione zadania s bardzo istotne z punktu widzenia
mieszka#ców wsi. Dlatego zasadne jest, aby przy uwzgl%dnieniu konstytucyjnej zasady pomocniczo$ci, cho& ich cz%$& by"a mo!liwa do bezpo$redniej
realizacji przez so"ectwa. Wi !e si% to jednak z konieczno$ci dysponowania przez t% jednostk% pomocnicz okre$lonymi $rodkami finansowymi4.
W"a$nie maj c na uwadze dostarczenie nowych instrumentów rozwoju
tym wspólnotom oraz zapewnienie realizacji ich interesów w dniu 20 lutego
2009 r. zosta"a uchwalona ustaw% o funduszu so"eckim5. Jak zauwa!a
P. Schick: „ma to by& metoda na trwa"e o!ywienie lokalnej spo"eczno$ci,
osi gane dzi%ki oddolnym inicjatywom mieszka#ców, anga!uj cych si%
w przejmowanie odpowiedzialno$ci za siebie, swoje otoczenie i swoj przysz"o$&”6.
Zgodnie z art. 1 ustawy rada gminy rozstrzyga o wyodr%bnieniu w bud!ecie gminy $rodków stanowi cych fundusz so"ecki, do dnia 31 marca roku
poprzedzaj cego rok bud!etowy, podejmuj c uchwa"%, w której wyra!a zgod%
albo nie wyra!a zgody na wyodr%bnienie funduszu w roku bud!etowym. 'rodki funduszu przeznacza si% na realizacj% przedsi%wzi%&, które zg"oszone s przez so"ectwa we wniosku o ile, s zadaniami w"asnymi gminy, s"u! poprawie warunków !ycia mieszka#ców i s zgodne ze strategi rozwoju
gminy. 'rodki funduszu mog by& równie! przeznaczone na pokrycie wydatków na dzia"ania zmierzaj ce do usuni%cia skutków kl%ski !ywio"owej w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie kl%ski !ywio"owej7.
Ustawa stanowi, !e wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie do
dnia 31 lipca poprzedzaj cego rok bud!etowy przekazuje so"tysom informacj% o wysoko$ci tych $rodków (art. 4 ust. 5 ustawy).
Warunkiem przyznania w danym roku bud!etowym $rodków z funduszu
jest z"o!enie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez so"ectwo wniosku. Wniosek danego so"ectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy so"tysa, rady so"eckiej lub, co najmniej 15 pe"noletnich mieszka#ców so"ectwa.
Wniosek powinien zawiera& wskazanie przedsi%wzi%& przewidzianych do re4
Ibidem
Dz.U.2009. 52. 420.
6
P. Schick, Jakie korzy"ci dla wsi i straty dla gmin przyniesie fundusz so ecki, Samorzad.infor.pl
2008-09-03.
7
Dz.U.2002. 62. 558.
5
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Fundusz so!ecki instrumentem realizacji rozwoju so!ectw
229
alizacji na obszarze so"ectwa w ramach $rodków okre$lonych dla danego so"ectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. W terminie do
dnia 30 wrze$nia roku poprzedzaj cego rok bud!etowy, którego dotyczy
wniosek, so"tys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta)
wniosek celem uwzgl%dnienia go w projekcie bud!etu gminy (art. 4 ustawy).
Wysoko$& $rodków przypadaj cych na dane so"ectwo oblicza si%
w sposób nast%puj cy:
L #
&
F ( $ 2 ' m ! Kb ,
% 100 "
gdzie poszczególne symbole oznaczaj :
F - wysoko$& $rodków przeznaczonych na dane so"ectwo, jednak nie
wi%cej ni! dziesi%ciokrotno$& Kb,
Lm - liczb% mieszka#ców so"ectwa wed"ug stanu na dzie# 30 czerwca
roku poprzedzaj cego rok bud!etowy, okre$lon na podstawie
prowadzonego przez gmin% zbioru danych sta"ych mieszka#ców,
o którym mowa w art. 44a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludno$ci i dowodach osobistych8,
Kb - kwot% bazow - obliczon jako iloraz wykonanych dochodów bie! cych danej gminy, o których mowa w przepisach o finansach
publicznych, za rok poprzedzaj cy rok bud!etowy o dwa lata oraz
liczby mieszka#ców zamieszka"ych na obszarze danej gminy, wed"ug stanu na dzie# 31 grudnia roku poprzedzaj cego rok bud!etowy o dwa lata, ustalonej przez Prezesa G"ównego Urz%du Statystycznego (art. 2 ustawy).
Z tym zastrze!eniem, !e rada gminy mo!e zwi%kszy& $rodki funduszu
ponad wysoko$& tak obliczon (art. 3 ustawy). Gmina otrzymuje z bud!etu
pa#stwa zwrot, w formie dotacji celowej, cz%$ci wydatków wykonanych
w ramach funduszu (art. 2 ustawy). Zwrot obejmuje wydatki wykonane w roku poprzedzaj cym rok bud!etowy. Zgodnie z zastosowanym logarytmem
gminy relatywnie bogatsze dostan proporcjonalnie ni!szy zwrot9. Jak
stwierdza J. Strzelecka – ekspert ds. fianasów publicznych, opiniuj ca projekt ustawy – „takie rozwi zanie pozwoli niew tpliwie godzi& cz%sto rozbie!ne interesy wójtów i so"tysów, a wi%c podmiotów tej regulacji”10. Jej zastrze!enia budzi jednak brak jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego ka!da gmina
ma w ogóle dostawa& zwrot cz%$ci swoich wydatków z bud!etu pa#stwa.
Wskazuje ponad to, !e zwrot ten ma dotyczy& bli!ej nie okre$lonych wydatków, z pewno$ci ró!nych w poszczególnych gminach, w formie dotacji celowej, co wymaga pog"%bionej analizy na gruncie ustawy o finansach publicznych. Wprawdzie szacowana kwota dofinansowania nie przekraczaj ca
105 mln z" rocznie w skali kraju, co stanowi 0,04% ogó"u wydatków bud!etu
8
Dz.U.2006.139.993.
Uzasadnienie do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
J. Strzelecka, Opinia dotycz$ca rz$dowego projektu ustawy o funduszu so eckim w zakresie
skutków ekonomicznych, druk sejmowy 1278.
9
10
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
230
P. Krawczyk
pa#stwa (w 2007 r.), nie stanowi zbyt wielkiego obci !enia dla bud!etu, lecz
wydaje si% niezb%dne, by przynajmniej okre$lone by"y zadania, które za t%
kwot% mia"yby by& realizowane11.
W uzasadnieniu do ustawy wskazano, i! ustalenie algorytmu naliczania
$rodków funduszu ma równie! równowa!y& interesy so"ectw i gmin. Kluczow kwesti jest ustalenie wysoko$ci funduszu so"eckiego.
Czyni c to nale!y rozwa!nie bilansowa& kilka wymogów12:
) wysoko$& $rodków otrzymywanych przez so"ectwo winna by& uzale!niona od kondycji finansowej gminy. W odpowiedzi na ten wymóg
algorytm naliczania $rodków zosta" oparty o wysoko$& przeliczonych
na jednego mieszka#ca dochodów bie! cych gminy, które nie s
dochodami maj tkowymi. Przyj%ty wska(nik wydaje si% w sposób
obiektywny przedstawia& stan finansów gminy;
) powi zanie wysoko$ci $rodków ze skal potrzeb so"ectwa. Wobec
faktu, i! potrzeby te s w pierwszym rz%dzie uzale!nione od liczby
mieszka#ców – liczba ta jest podstaw do naliczania funduszu. Zaproponowana zosta"a proporcja 1/100 kwoty bazowej na ka!dego
mieszka#ca;
) nawet ma"e so"ectwa winny otrzyma& $rodki wi%ksze ni! symboliczne. Warunek ten przek"ada si% na przyj%cie sta"ej kwoty funduszu
przyznawanej na ka!de so"ectwo niezale!nie od jego wielko$ci.
Kwota ta zosta"a zaproponowana na poziomie dwukrotno$ci kwoty
bazowej;
) wysoko$& $rodków przekazywanych so"ectwom nie mo!e zagra!a&
realizacji gminnych programów infrastrukturalnych. Odpowiedzi na
ten wymóg jest przyj%cie maksymalnej wysoko$ci funduszu so"eckiego. Pozwala to jednocze$nie unikn & sytuacji, w których $rodki
funduszu so"eckiego b%d rz%du kilkudziesi%ciu tysi%cy z"otych (bez
tego ograniczenia najwy!sza wysoko$& funduszu so"eckiego wynios"aby 90,4 tys. z")13.
'rodki funduszu pozostaj dalej cz%$ci bud!etu gminy i nie stanowi
wyodr%bnionego funduszu celowego14. Takie rozwi zanie umo!liwia radom
gmin sprawowania kontroli nad przeznaczeniem $rodków przez so"ectwa15.
Niew tpliwie wynika to z faktu, i! so"ectwa s jedynie jednostkami pomocniczymi gmin, którym to Konstytucja16 w art. 164 ust. 1 wyznacza podstawowe
11
Ibidem.
Podaj% za uzasadnieniem do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
Przyk"adowo Gmina Siedlce w roku 2010 na przedsi%wzi%cia realizowane w ramach funduszu
so"eckiego przeznaczy"a na 30 so"ectw kwot% 398 037 z", co daje $rednio 13 267,9 z". na so"ectwo. Przy czym najwi%ksza kwota wynosi"a 20 156, a najmniejsza 5 865 z". W ramach funduszu
so"ectwa wyposa!a"y place zabaw, $wietlice wiejskie, budowa"y o$wietlenie drogowe, montowa"y progi zwalniaj ce, wykonywa"y chodniki, remontowano lokalne drogi; zob. Uchwa"a Rady
Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2009 r, nr XXXVIII/270/2009; za" cznik nr 8.
14
Zob. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.
15
J. Strzelecka, op. cit.
16
Dz.U.1997.78.483.
12
13
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Fundusz so!ecki instrumentem realizacji rozwoju so!ectw
231
miejsce w systemie samorz du terytorialnego. Nowe rozwi zania legislacyjne nie mog tych relacji zak"óca&.
Uchwalaj c ustaw% wskazywano, i! przekazanie $rodków so"ectwu, nie
zmienia faktu, i! pozostaj one nadal cz%$ci finansów publicznych i jako takie musz podlega& wszystkim rygorom prawa. Wobec liczby so"ectw w skali
kraju (ok. 40 tys.) nie by"by mo!liwe powierzenie wydatkowania $rodków
bezpo$rednio so"ectwom. Zwrócono przy tym uwag% na dwa potencjalne zagro!enia. Z jednej strony nie mo!na by"by zagwarantowa&, !e w"adze so"ectwa b%d mia"y na tyle dobr znajomo$& przepisów prawa finansów publicznych, by dzia"aj c samodzielnie nie pope"ni& nie$wiadomie b"%dów
skutkuj cych odpowiedzialno$ci z tytu"u naruszenia dyscypliny finansów
publicznych. Z drugiej za$ strony mo!na by obawia& si% o wydolno$& systemu kontroli w wykonaniu regionalnych izb obrachunkowych w sytuacji ponaddziesi%ciokrotnego wzrostu liczby podmiotów podlegaj cych kontroli17.
Powy!sze obawy determinowa"y rozwi zania wedle których dysponowanie
$rodkami funduszu so"eckiego odbywa si% na zasadach ogólnych, a co za
tym idzie nie by"o potrzeby wskazywania w niniejszej ustawie podmiotu odpowiedzialnego za dysponowanie $rodkami funduszu. Stosowne unormowania w tej materii zawiera m.in. ustawa o samorz dzie gminnym, w której
w art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 stwierdza si%, i! za prawid"ow gospodark%
finansow gminy odpowiada wójt i w tym zakresie dokonuje wydatków bud!etowych18.
Ustawa wprowadza tak!e zmian% do ustawy o samorz dzie gminnym
uzupe"niaj c katalog zada# w"asnych, okre$lony w art. 7 ustawy o spraw%
"wspierania i upowszechniania idei samorz dowej, w tym tworzenia warunków do dzia"ania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdra!ania programów
pobudzania aktywno$ci obywatelskiej" (art. 5 ustawy).
Wydaje si%, i! pewnym niedopatrzeniem jest, !e ustawa o funduszu so"eckim swoimi zapisami nie odnosi si% do aktualnie obowi zuj cego stanu
prawnego dotycz cego gospodarki finansowej so"ectw w oparciu o przepisy
art. 51 ust. 3 ustawy o samorz dzie gminnym oraz obowi zuj ce w tym
wzgl%dzie zapisy statutów gmin. Spowodowa"o to sporo k"opotów interpretacyjnych, w momencie wej$cia ustawy w !ycie. Problem by" na tyle istotny, i!
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie uzna"o za konieczne
wystosowanie pisma w zakresie stosowania ustawy o funduszu so"eckim19.
W pi$mie tym wskazuje si%, i! wprowadzony ustaw fundusz so"ecki nie
jest rozwi zaniem, które musi by& obligatoryjnie stosowane w ka!dej gminie
a jego przyj%cie jest uzale!nione od corocznej decyzji rady gminy. To rada
gminy decyduje o tym czy w gminie w ogóle b%dzie prowadzona gospodarka
finansowa so"ectw oraz na jakich rozwi zaniach b%dzie ta gospodarka oparta. Czy na rozwi zaniach statutowych kszta"towanych przez rad% w oparciu
o przepisy art. 51 ust. 3 ustawy o samorz dzie gminnym, czy na rozwi za17
Uzasadnienie do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
Ibidem.
Pismo z dnia 6 sierpnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, K-0542/61/JJ/09,
Stosowanie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu so eckim, Biul. RIOSzcz.2009.3.100.
18
19
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
232
P. Krawczyk
niach zawartych w ustawie o funduszu so"eckim? Podkre$lono przy tym, i!
obydwa te rozwi zania mog funkcjonowa& w gminie jednocze$nie.
Konsekwencj tego mog by& nast%puj ce modele gospodarki finansowej so"ectw:
) bez jakiejkolwiek formy prowadzenia gospodarki finansowej so"ectw
- czyli bez funduszu so"eckiego (w wypadku gdy rada gminy podj%"a
uchwa"% o nieuruchamianiu na dany rok funduszu so"eckiego) a tak!e bez gospodarki finansowej so"ectw opartej na statucie gminy
(w wypadku gdy statut gminy nie zawiera w tym zakresie !adnych
unormowa#),
) gospodarka finansowa so"ectw ograniczona do zasad okre$lonych
w statucie gminy (w wypadku gdy rada gminy nie uchyli"a dotychczasowych zasad gospodarki finansowej opartych na statucie i równocze$nie podj%"a na dany rok uchwa"% o nieuruchamianiu funduszu
so"eckiego),
) gospodarka finansowa so"ectw oparta wy" cznie o fundusz so"ecki
(w wypadku gdy rada gminy podj%"a na dany rok uchwa"% w oparciu
o przepisy art. 1 ust. 1 ustawy o funduszu so"eckim, przy równoczesnym braku ustale# statutu o dodatkowej jeszcze gospodarce finansowej so"ectw opartej o przepisy art. 51 ust. 3 ustawy o samorz dzie
gminnym),
) gospodarka finansowa so"ectw oparta na jednoczesnym funkcjonowaniu puli so"eckiej wynikaj cej ze statutu gminy i puli z funduszu
so"eckiego wynikaj cej z podj%tej przez rad% gminy uchwa"y o uruchomieniu na dany rok funduszu so"eckiego.
Reasumuj c, Kolegium stwierdzi"o, i! o przyj%ciu w gminie okre$lonego
modelu gospodarki finansowej so"ectw decyduje zawsze rada20.
Wprowadzona ustawa budzi mieszane uczucia. Niew tpliwie dzia"ania
wspieraj ce najmniejsze spo"eczno$ci lokalne s potrzebne, a wr%cz konieczne. Potrzebne s rozwi zania które mog"yby by& nie tylko bod(cem
materialnego rozwoju terenów wiejskich, ale mie& tez istotny wp"yw na
wzrost aktywno$ci spo"ecznej i inicjatyw obywatelskich.
Zwolennicy ustawy wskazywali, i! dzi%ki niej zwi%ksza si% mo!liwo$&
realizacji drobnych, acz istotnych zada# samorz du wsi, a stworzenie mo!liwo$ci ich finansowania prze"o!y si% jednocze$nie na wzrost aktywno$ci
spo"ecznej i inicjatyw obywatelskich. Do takich zwolenników ustawy nale!a"
cho&by Franciszek Z"otnikiewicz, cz"onek zarz du regionu kujawsko-pomorskiego, którego zdaniem, „fundusz so"ecki to dro!d!e stymuluj ce lokalne inicjatywy”21. Z kolei zdaniem Zbigniewa Sosnowskiego, wiceministra
spraw wewn%trznych, „fundusz daje poczucie odpowiedzialno$ci za ma" ojczyzn%”22.
Krytycy ustawy podnosili, i! ustawa niepotrzebnie usztywnia wydatki
samorz du gminnego, a w przypadku gmin z"o!onych z wielu so"ectw nast 20
Ibidem.
Podaj% za P. Schick, op. cit.
22
Ibidem.
21
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Fundusz so!ecki instrumentem realizacji rozwoju so!ectw
233
pi rozproszenie $rodków na drobne zadania, kosztem realizacji projektów
le! cych w interesie ca"ej gminy, zmniejszaj c ich mo!liwo$ci incestycyjne23.
Ustawa o funduszu so"eckim rodzi równie! pewne w tpliwo$ci co do jej
zgodno$ci z art. 32 Konstytucji, a wi%c z zasad równo$ci oraz zakazem
dyskryminowania.
T. Augustyniak-Górna – ekspert do spraw legislacji – opiniuj c projekt
przedmiotowej ustawy s"usznie wskaza"a, i! zgodnie z dotychczasowym
orzecznictwem Trybuna"u Konstytucyjnego Konstytucja z 1997 r. nie ogranicza kr%gu podmiotów, którym przys"uguje prawo do równego traktowania
przez w"adze publiczne, a wi%c tak!e przez ustawodawc%. Podmiotami tymi
mog by& nie tylko osoby fizyczne24.
Wskaza"a przy tym na dwa aspekty niezgodno$ci omawianych regulacji
z art. 32 Konstytucji:
Po pierwsze, projekt dopuszcza mo!liwo$& tworzenia funduszu so"eckiego jedynie w so"ectwach. Nie jest to natomiast mo!liwe w odniesieniu do
innych jednostek pomocniczych gmin, a wi%c dzielnic miast, osiedli, sió",
przysió"ków, kolonii, obwodów itp.
Po drugie, ró!nicuje on nie tylko sytuacj% prawn so"ectw w porównaniu
z innymi rodzajami jednostek pomocniczych gmin, lecz dodatkowo preferuje
jedynie so"ectwa wiejskie (z art. 2 ust. 5 i 6 projektu wynika, !e fundusz so"ecki mo!e by& tworzony jedynie w gminach wiejskich i wiejsko-miejskich,
gdy! $rednia kwota bazowa w skali kraju ma by& $redni arytmetyczn kwot
bazowych okre$lonych dla gmin wiejskich i miejsko-wiejskich oraz tylko gminy wiejskie i miejsko-wiejskie maj przekazywa& Ministrowi Finansów kwot%
bazow , wyliczon zgodnie z art. 2 ust. 1. Dyskryminuje to so"ectwa w gminach miejskich, które wprawdzie rzadko, ale s spotykane np. w Siewierzu,
Koniecpolu, Czechowicach-Dziedzicach, Miko"ajewie)25.
Ustawodawca powy!sze zró!nicowanie uzasadnia faktem, i! so"ectw
nie mo!na zrównywa& z innymi jednostkami pomocniczym, które powsta"y
na terenach miejskich (osiedla, dzielnice) i które w stosunku do so"ectw dysponuj znacznym potencja"em demograficznym i ekonomicznym, oraz !e
„so"ectwa – w odró!nieniu od dzielnic/osiedli – jako pokrywaj ce si% co do
zasady z lokaln sieci osadnicz (wsiami), reprezentuj dobrze okre$lon
wspólnot% interesów ich mieszka#ców wynikaj c ze wspólnej tradycji historycznej. Interesy te – ze wzgl%du na swoj skal% – s cz%sto mo!liwe do zaspokojenia na poziomie ni!szym ni! poziom gminy. Z tego wzgl%du nie mo!na mówi& o nierównym traktowaniu so"ectw, tylko o zapewnieniu im
23
J. Strzelecka, Opinia dotycz$ca rz$dowego projektu ustawy o funduszu so eckim w zakresie
skutków ekonomicznych, druk sejmowy 1278.
T. Augustyniak-Górna, Opinia w sprawie rz$dowego projektu ustawy o funduszu so eckim,
druk sejmowy nr 1278.
por. te! wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98.
25
T. Augustyniak-Górna, op. cit.; zob. te! G. Jy!, Z. P"awecki, A. Szewc, Komentarz do art. 5
i art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz$dzie gminnym, LEX.
24
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
234
P. Krawczyk
adekwatnych instrumentów rozwoju, które umo!liwi skrócenie dystansu
pomi%dzy nimi, a innymi jednostkami pomocniczymi”26.
Z powy!szym nie zgadza si% T. Augustyniak-Górna. Jej zdaniem ustawodawca uzasadniaj c to zró!nicowanie, pos"u!y" si% nies"usznie zasad
pomocniczo$ci (subsydiarno$ci), która jednak w $wietle przepisów Konstytucji z 1997 r. jest jedn z zasad ustroju samorz du terytorialnego, a nie jednostek pomocniczych gmin. Wskazuje ponad to, !e dzisiejsze so"ectwa (jednostki pomocnicze gmin) nie stanowi prostej kontynuacji dawnych so"ectw,
funkcjonuj cych pod rz dami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad
narodowych i samorz du terytorialnego27, które by"y okre$lane mianem jednostek samorz du mieszka#ców wsi. So"ectwa istniej ce obecnie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz dzie gminnym,
z uwagi na uzale!nienie mo!liwo$ci ich utworzenia od uchwa"y rady gminy,
nie musz si% wcale pokrywa& (czy to pod wzgl%dem terytorialnym, czy
przekazanych im uprawnie#) z so"ectwami dawniejszymi. Ich uprawnienia s
bardzo ograniczone; mog one zarz dza& przys"uguj cym im mieniem komunalnym oraz prowadzi& gospodark% finansow w ramach bud!etu gminy
i to wy" cznie w sposób okre$lony nadanym im przez rad% gminy statutem.
Wobec tego podniesione rzez ustawodawc% argumenty nie uzasadniaj dobrze odst%pstwa od zasady równo$ci28.
Wskazuje si% równie!, i! g"ówny cel zawarty w ustawie – utworzenie funduszu so"eckiego, który ma stanowi& instrument realizacji rozwoju so"ectw,
a co za tym idzie doprowadzi& do wzrostu aktywno$ci spo"ecznej i inicjatyw
obywatelskich – by" ju! mo!liwy w ramach dotychczasowego prawa. W wielu
gminach fundusze takie by"y ju! dawniej uchwalane przez rady gmin29.
Omawiana ustawa i tak w tym zakresie nie rewolucjonizuje istniej cego
prawa, albowiem nie wprowadza obligatoryjnego funduszu so"eckiego,
i kwestia jego utworzenia nadal pozostaje w ramach uznania rady gminy.
Maj c na uwadze zg"oszone w tpliwo$ci nale!y wstrzyma& si% na kilka
lat z ocen rozwi za# przyj%tej ustawy. Od jej wprowadzenia min " zbyt
krótki okres, aby móc oceni& jej funkcjonowanie. Z ca" pewno$ci najbli!szy
czas poka!e, czy przyj%te rozwi zania s stymulatorem rozwoju spo"eczno$ci so"eckich, nie tylko w aspekcie finansowym, ale tak!e aktywno$ci obywatelskiej, czy przeciwnie, przepisy ustawy stan si% martwym rozwi zaniem,
z którego rady gmin, dbaj c o w"asne interesy nie b%d korzysta"y. Zdaje si%,
i! wiele zale!y od samych wspólnot so"eckich, tj. w"a$ciwego i m drego sytuowania otrzymywanych $rodków, oraz porozumienia z w"adzami gminy
w celu konstruktywnego korzystania z wprowadzonych mo!liwo$ci.
26
Uzasadnienie do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
Dz.U.1983.41.185.
T. Augustyniak-Górna, op. cit.
29
por. J. Strzelecka, op. cit.
27
28
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Fundusz so!ecki instrumentem realizacji rozwoju so!ectw
235
Bibliografia
Augustyniak-Górna T., Opinia w sprawie rz$dowego projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy nr 1278.
Jy! G., P"awecki Z., Szewc A., Komentarz do ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorz$dzie gminnym, LEX.
Ma y Rocznik Statystyczny Polski 2009. Warszawa, G"ówny Urz d Statystyczny, 2009.07.23, ISSN 1640-3630.
Schick P., Jakie korzy"ci dla wsi i straty dla gmin przyniesie fundusz so ecki,
Samorzad.infor.pl 2008-09-03.
Strzelecka J., Opinia dotycz$ca rz$dowego projektu ustawy o funduszu soeckim w zakresie skutków ekonomicznych, druk sejmowy nr 1278.
Uzasadnienie do projektu ustawy o funduszu so eckim, druk sejmowy
nr 1278.
Akty prawne
Ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludno"ci i dowodach osobistych, Dz.U.2006.139.993.
Ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorz$du terytorialnego, Dz.U.1983.41.185.
Ustawa zasadnicza z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997.78.483.
Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz$dzie gminnym,
Dz.U.2001.142.1591.
Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu so eckim, Dz.U. 2009.52.420,
Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie kl&ski #ywio owej, Dz.U.
2002.62.558, z pó(n. zm.
Uchwa a Rady Gminy Siedlce z dnia 29 grudnia 2009 r.,
nr XXXVIII/270/2009.
Orzeczenia i rozstrzygni!cia organów administracji:
Pismo z dnia 6 sierpnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej,
K-0542/61/JJ/09, Stosowanie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu so eckim, Biul.RIOSzcz.2009.3.100.
Wyrok Trybuna u Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98.
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011