Problematyka leśnictwa w pracy legislacyjnej Sejm III kadencji

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Listopad 2001
Problematyka leśnictwa
w pracy legislacyjnej Sejmu III kadencji
Mirosław Gwiazdowicz
Informacja
Nr 831
W opracowaniu scharakteryzowane zostały główne
efekty działalności legislacyjnej Sejmu III kadencji w
dziedzinie leśnictwa. Szczególną uwagę poświęcono
omówieniu trzech ustaw: ustawy o leśnym materiale
rozmnożeniowym, ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych
do zalesienia oraz ustawy o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
Pokrótce scharakteryzowano również nie zrealizowaną
propozycję zmian w przepisach dotyczących podatku
leśnego.
BSiE
1
Wprowadzenie
Podstawy współczesnego prawa leśnego w Polsce ukształtowane zostały na początku lat
90. wraz z uchwaleniem 28 września 1991 r. ustawy o lasach. W odróżnieniu od obowiązujących poprzednio uregulowań, które były rozproszone w kilku aktach prawnych i traktowały
odrębnie lasy prywatne i państwowe, ustawa ta stała się głównym zbiorem ujednoliconych
przepisów prawnych określających zasady ochrony zasobów leśnych i prowadzenia gospodarki leśnej, bez względu na formę własności lasów.
Gospodarka leśna oparta została na trzech fundamentalnych zasadach: zasadzie powszechnej ochrony lasu, zasadzie trwałości utrzymania lasów i ciągłości ich użytkowania
oraz zasadzie powiększania zasobów leśnych. Wśród celów gospodarki leśnej wartości
ochronne i społeczne lasów otrzymały priorytet przed wartościami gospodarczymi. Ustawa ta
wpisywała się w ogólny nurt ówczesnych przeobrażeń, których efektem był wzrost znaczenia
zaniedbywanej przez lata polityki ochrony środowiska.
Działając w tym duchu ustawa przyczyniła się do przewartościowania funkcji lasów,
utrwalając jednocześnie związek problematyki leśnictwa z ochroną środowiska: w odróżnieniu od poprzednich lat, gdy sektor leśny był powiązany organizacyjnie z przemysłem drzewnym (w latach 1955–1985 w ramach Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego), a następnie z resortem rolnictwa (w latach 1985-1989 w Ministerstwie Rolnictwa, Leśnictwa
i Gospodarki Żywnościowej), od 1989 r. problematyka leśnictwa wchodzi w zakres kompetencji Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (przemianowanego w listopadzie 1999 r. na Ministerstwo Środowiska).
Z biegiem czasu ujawniające się mankamenty ustawy jak również potrzeba dostosowania
do zmieniającego się otoczenia prawnego prowadziły do jej modyfikacji - od czasu wejścia w
życie ustawa była wielokrotnie nowelizowana. Najpoważniejszą była nowelizacja z 1997 r.
przyjęta w ostatnich miesiącach funkcjonowania Sejmu II kadencji. Oprócz zmian istniejących przepisów wprowadziła szereg nowych rozwiązań prawnych. Podkreśliła znaczenie pozaprodukcyjnych funkcji lasów, wprowadziła pojęcie trwale zrównoważonej gospodarki leśnej oraz usankcjonowała koncepcję tzw. leśnych kompleksów promocyjnych – wydzielonych obszarów leśnych o szczególnym znaczeniu ekologicznym, edukacyjnym i społecznym.
Wprowadziła też do praktyki leśnej m.in. obowiązek cechowania drewna w lasach niepaństwowych oraz obowiązek sporządzania programów ochrony przyrody jako części planów
urządzenia lasów. Ustanowiła ponadto podstawę prawną do sprzedaży zbędnych zasobów
mieszkaniowych Lasów Państwowych. Tym samym prawo leśne uległo istotnemu rozwinięciu.
W zakończonej niedawno III kadencji ustawa o lasach została nieznacznie zmieniona.
Główne zmiany wynikały z potrzeby uwzględnienia reformy funkcjonowania administracji
publicznej i polegały przede wszystkim na nowym określeniu kompetencji jej organów.
Zmianie nie uległa struktura administracyjna Lasów Państwowych. Niektóre z kompetencji
ministra ochrony środowiska przekazane zostały wojewodzie, część kompetencji wojewody
oraz większość kompetencji kierownika urzędu rejonowego otrzymał starosta. Nowym zadaniom starosty nadano charakter zadań własnych lub zadań z zakresu administracji rządowej.
Konieczność dostosowania polskiego prawa do standardów Unii Europejskiej - kluczowy
w ostatnich latach motyw zmian legislacyjnych - sektora leśnego dotyczy w ograniczonym
stopniu. W odróżnieniu od wielu innych dziedzin funkcjonowania państwa i gospodarki sektor leśny cechuje się stosunkowo niewielkimi potrzebami dostosowawczymi, co wynika m.in.
z niewielkiej ilości istniejących uregulowań prawnych UE w tej dziedzinie. Prawodawstwo
2
BSiE
UE nie przewiduje możliwości powstania wyodrębnionej polityki leśnej, np. na wzór silnie
rozbudowanej wspólnej polityki rolnej, czy chociażby polityki ochrony środowiska. Stosunkowo nieliczne uregulowania dotyczące sektora leśnego były dotychczas głównie efektem
realizacji innych polityk unijnych, np. wspólnej polityki rolnej, polityki handlowej lub regionalnej. Istotny wpływ na kształt prawa unijnego w zakresie leśnictwa miała również zasada
subsydiarności dająca priorytet rozwiązaniom na szczeblu krajowym i regionalnym. Podczas
minionej kadencji zasadniczym elementem dostosowania prawa w omawianej dziedzinie było
uchwalenie ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym.
Oprócz wspomnianej wcześniej modyfikacji ustawy o lasach oraz nowej ustawy o leśnym
materiale rozmnożeniowym efektem pracy Sejmu III kadencji jest również uchwalenie dwóch
innych ustaw z zakresu prawa leśnego. Zostały one przyjęte pod koniec kadencji i są to: ustawa o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawa o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Warto odnotować również próbę zmodyfikowania uregulowań dotyczących podatku leśnego. Prace nad rządowym projektem ustawy o podatku leśnym i zmianie ustawy o lasach nie zostały jednak sfinalizowane przed końcem kadencji. Wszystkie trzy przyjęte ustawy jak i projekt ustawy o podatku leśnym zostały
omówione poniżej.
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz.U. 2001, Nr 73,
poz. 761)
Przyjęcie ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym wynikało z dwóch zasadniczych
powodów. Pierwszy to konieczność dostosowania polskiego prawa do przepisów Unii Europejskiej z zakresu obrotu leśnym materiałem rozmnożeniowym, drugi to uregulowanie obszaru spraw nie objętych dotąd należytą kontrolą prawną - w polskim systemie prawnym brak
było dotychczas regulacji umożliwiających kontrolę produkcji i obrotu leśnym materiałem
rozmnożeniowym (pod pojęciem tym rozumie się nasiona, części roślin służące do rozmnażania wegetatywnego oraz sadzonki drzew). Istnieją wprawdzie wewnętrzne przepisy Lasów
Państwowych, głównego producenta i zarazem odbiorcy tego materiału, nie mają one jednak
charakteru powszechnie obowiązującego, nie odnoszą się więc do obrotu materiałem rozmnożeniowym poza systemem organizacyjnym LP.
Celem ustawy jest zapewnienie wysokiej jakości leśnego materiału rozmnożeniowego,
dostosowanego do warunków środowiskowych i klimatycznych. Ustawa przewiduje wprowadzenie urzędowego systemu kontroli całego procesu produkcji i obrotu leśnym materiałem
rozmnożeniowym. Przyjęcie proponowanych przepisów powinno umożliwić obrót tym materiałem między Polską a krajami UE.
Ustawa wymaga by do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego stosowany był jedynie zatwierdzony materiał podstawowy, czyli taki, który został zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Leśnego Materiału Podstawowego - utworzonym do tego celu zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Z mocy prawa rejestracji podlegać ma leśny materiał podstawowy stanowiący istniejącą bazę nasienną PGL Lasy Państwowe, tj. gospodarcze i wyłączone drzewostany nasienne, plantacje nasienne, plantacyjne uprawy nasienne oraz drzewa doborowe. W przypadku, gdy materiał podstawowy nie spełnia określonych wymagań zostaje wykreślony z rejestru. Oprócz niezbędnej rejestracji materiału podstawowego warunkiem dopuszczenia do obrotu leśnego materiału rozmnożeniowego będzie posiadanie przez ten materiał świadectwa pochodzenia, które wydawane jest producentowi przez odpowiedni organ
administracji rządowej. Ustawa określa zasady oznaczania zebranego materiału rozmnożeniowego oraz oznaczania opakowań materiału wprowadzanego do obrotu. Rejestracji podlegać będą również dostawcy leśnego materiału rozmnożeniowego, dodatkowo zobowiązani do
BSiE
3
dokumentowania wszystkich czynności w zakresie obrotu materiałem rozmnożeniowym.
Ustawa zacznie obowiązywać z dniem wejścia Polski do UE.
Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia
(Dz.U. 2001, Nr 73, poz. 764)
Ustawa ta powstała jako efekt prac nad poselskim projektem i reguluje zasady przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia. Przede wszystkim jednak wprowadza system zachęt
finansowych do zalesiania prywatnych gruntów wycofanych z użytkowania rolniczego. To
właśnie aspekt finansowy jest tym, co stanowi zasadniczą treść i istotę tej ustawy. Trzeba
pamiętać, że realizowane w Polsce zalesianie gruntów porolnych jest procesem od dawna
prawnie uregulowanym. Kwestie zalesiania gruntów porolnych regulowały dotychczas i nadal
regulują przepisy ustawy o lasach, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o
ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Omawiana ustawa ma zaś na celu zdynamizowanie wyłączania z produkcji rolniczej najsłabszych gruntów, a tym samym poprawę struktury agrarnej i zwiększenie zatrudnienia poza
rolnictwem. Naturalną konsekwencją realizacji ustawy byłoby również zwiększenie lesistości
kraju, skutkujące wieloma korzyściami o charakterze ekologicznym i gospodarczym (np. wobec zdolności lasu do pochłaniania dwutlenku węgla zalesianie gruntów porolnych wpływałoby na osłabienie efektu cieplarnianego i stanowiłoby dodatkowy atut Polski w międzynarodowych uzgodnieniach dotyczących realizacji protokołu z Kioto).
W myśl ustawy właściciel gruntu przeznaczonego do zalesienia otrzymałby bezpłatnie sadzonki, a po założeniu uprawy leśnej byłby mu wypłacany miesięcznie, przez okres do 20 lat,
ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Zależnie od
liczby zalesionych hektarów ekwiwalent wynosiłby od 25 do 150 zł za jeden ha. Ekwiwalent
mógłby ulec podwyższeniu o 50% jeżeli równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia
nastąpiłaby likwidacja gospodarstwa rolnego. Zgodnie z ustawą, zalesienia dokonywane byłyby na podstawie planu zalesień, którego koszty sporządzenia podobnie jak i koszty sadzonek pokrywać miałby wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wypłaty ekwiwalentu finansowane byłyby ze środków będących w dyspozycji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ustawa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia
2002 r.
Pomimo słuszności celu przyświecającego ustawie proponowane w niej rozwiązania
szczegółowe mogą budzić szereg wątpliwości. Przede wszystkim uwagę zwraca problem finansowania. Należy mieć świadomość, że ustawa de facto wejdzie w życie, gdy zapewnione
zostaną środki finansowe na sporządzenie planów zalesień, zakup sadzonek oraz na ekwiwalent dla rolników. Znane powszechnie problemy budżetu państwa w ostatnich miesiącach
mogą te zamierzenia znacznie ograniczyć. Korzystniejsza perspektywa rysuje się przy założeniu, że zalesienia zostaną dofinansowane ze środków unijnych, choć i wtedy trzeba pamiętać
o konieczności wkładu środków krajowych.
Oprócz finansowania szereg obaw wynika z braku odpowiedniego powiązania proponowanych zalesień z systemem planowania przestrzennego. Bowiem zgodnie z ustawą, to ilość
wniosków złożonych do starostw przez właścicieli gruntów decydować będzie w pierwszej
kolejności o rozmiarze i przestrzennej lokalizacji zalesień. Ustawa nie bierze pod uwagę potrzeby tworzenia czytelnego układu przestrzennego uwzględniającego rolnicze i leśne funkcje
terenu, w tym ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W efekcie, brak wymogu sporządzenia odpowiednich analiz potrzeb zalesieniowych i możliwości ich realizacji skutkować
będzie m.in. niedopasowaniem produkcji szkółkarskiej do rzeczywistego zapotrzebowania na
materiał sadzeniowy. Ponadto, rozwiązania z zakresu odzyskiwania źle wydatkowanych pie-
4
BSiE
niędzy są tak skonstruowane, że w praktyce nie będą miały większego znaczenia. Odnosi się
wrażenie, że na ostatecznym kształcie ustawy zaważyła znacznie atmosfera końca kadencji.
Wspomniane zastrzeżenia skłaniają do rozważenia konieczności nowelizacji tej ustawy
w Sejmie IV kadencji.
Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych
zasobów naturalnych kraju (Dz.U. 2001, Nr 73, poz. 761)
Projekt tej ustawy wpłynął do Sejmu jako pierwszy w historii projekt obywatelski, zebrawszy wcześniej blisko 130 tys. podpisów. Skorzystanie z ustawodawczej inicjatywy obywatelskiej w tym przypadku miało niewątpliwie związek z toczącymi się wówczas w Sejmie
pracami legislacyjnymi nad ustawą o reprywatyzacji. Pojawiały się obawy, iż lasy mogą zostać włączone do katalogu mienia podlegającego reprywatyzacji. Przyjęte w ustawie reprywatyzacyjnej rozwiązania wykluczyły taką możliwość, co wpłynęło na okresowe wstrzymanie prac nad projektem obywatelskim. Jednakże po zawetowaniu przez prezydenta ustawy
o reprywatyzacji powrócono do tego projektu, doprowadzając w końcu kadencji do jego
uchwalenia.
Ustawa stanowi, że niektóre zasoby naturalne stanowiące własność skarbu państwa nie
podlegają przekształceniom własnościowym. Do zasobów tych zalicza m.in. wody podziemne
oraz niektóre wody powierzchniowe, wody polskich obszarów morskich, lasy państwowe,
złoża kopalin, zasoby przyrodnicze parków narodowych. Zakaz przekształceń własnościowych nie jest jednak bezwzględny, ustawa dopuszcza bowiem odstępstwa określone w przepisach szczególnych (art. 2). Stanowi również, że roszczenia osób fizycznych z tytułu utraty
własności wspomnianych zasobów byłyby zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych
ze środków budżetu państwa (art. 7). Jest to więc przepis, który ma z założenia zapobiegać
reprywatyzacji lasu w sytuacji, gdy brakuje systemowych rozwiązań prawnych regulujących
zasady zwrotu byłym właścicielom mienia przejętego przez państwo.
Ogólnie rzecz biorąc wydaje się, że podstawowe znaczenie tej ustawy sprowadza się do
swego rodzaju deklaracji intencji projektodawców i ustawodawcy. Z prawnego punktu widzenia pewne znaczenie może mieć przepis art. 7 powstrzymujący zwrot w naturze przejętego
mienia (jego rola w odniesieniu do lasów wymagałaby jednak odrębnej analizy prawnej). Poza tym ustawa nie wnosi wiele nowego do systemu prawnego. Reguluje bowiem kwestie, które i tak są uregulowane – zgodnie z obowiązującymi przepisami innych ustaw (o lasach, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze) wspomniane zasoby naturalne stanowią własność
skarbu państwa. Nie licząc obecnie istniejących możliwości ich zbycia, o ewentualnej przyszłej zmianie właściciela będzie decydować ustawa reprywatyzacyjna bądź zmiany istniejących przepisów szczególnych, w świetle prawa równoważne ustawie z dnia 6 lipca. Wydaje
się więc, że omawiana tu ustawa nie może stanowić trwałej gwarancji utrzymania własnościowego status quo zasobów naturalnych.
Projekt ustawy o podatku leśnym oraz o zmianie ustawy o lasach
Projekt wpłynął do Sejmu pod koniec października 2000 r. (druk sejmowy nr 2299), do
czasu zakończenia kadencji nie został jednak uchwalony. Był jednym z trzech rządowych
projektów ustaw (obok projektów nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych
i ustawy o podatku rolnym) zmieniających przepisy dotyczące podatków lokalnych.
Wprowadzenie odrębnej ustawy o podatku leśnym wynika z dwóch zasadniczych powodów: pierwszy opiera się na zasadzie wyłączania przepisów dotyczących systemu podatkowego z ustaw nie mających charakteru ustaw podatkowych, drugi powód to konieczność do-
BSiE
5
precyzowania niektórych przepisów oraz wprowadzenia zmian w dotychczasowych zasadach
ustalania podstawy opodatkowania podatkiem leśnym.
Jedną z takich zmian jest przyjęcie nowej definicji pojęcia „las”. Stosowana dla potrzeb
podatku leśnego dotychczasowa definicja, z jednej strony oparta na normie obszarowej (0,10
ha), z drugiej zaś za las uznająca wszystkie grunty związane z gospodarką leśną, jest niejednoznaczna i budziła liczne wątpliwości interpretacyjne. Proponowana definicja oparta na klasyfikacji zaczerpniętej z ewidencji gruntów i budynków nie powinna już budzić takich wątpliwości.
Najpoważniejszą zmianą, która pociągnęłaby za sobą istotne skutki finansowe są nowe zasady ustalania podstawy opodatkowania podatkiem leśnym. Przedstawiona propozycja zmierza do uproszczenia tych zasad i ułatwienia corocznego naliczania podatku. Jednakowo traktuje lasy posiadające dokumentację urządzeniową jak i te nie posiadające planów urządzenia,
tym samym eliminuje potencjalną zachętę do opóźniania sporządzenia planów urządzenia dla
lasów nie będących własnością Skarbu Państwa. Obecnie podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych ustalona na podstawie powierzchni
głównych gatunków drzew w drzewostanie i klas bonitacji drzewostanu, wynikających z planu urządzenia lasu.
Odrębnie podstawę opodatkowania określa się dla lasów ochronnych, lasów wchodzących
w skład rezerwatów przyrody, parków narodowych oraz lasów nie posiadających dokumentacji urządzeniowej - ustala się ją w oparciu o rzeczywistą wielkość powierzchni (tj. wg ewidencji gruntów), przyjmując jako stawkę podatku równowartość pieniężną 0,3 q żyta. Zgodnie z propozycją, ustalanie podstawy opodatkowania odbywałoby się według jednej zasady,
stosowanej dla wszystkich lasów: podstawę opodatkowania stanowiłaby powierzchnia lasu
wyrażona w hektarach i wynikająca z ewidencji gruntów. Oznaczałoby to rezygnację z dotychczasowej formuły hektara przeliczeniowego oraz z określania stawki podatku na podstawie równowartości ceny 1 q żyta. Można sądzić, że propozycje te staną się wkrótce ponownie
przedmiotem prac Sejmu.