Diagnoza ver. 1.1

1.1.1. Diagnoza potencjału administracyjnego instytucji wdraŜających fundusze
europejskie w Polsce w latach 2007-2013
Charakterystyczną częścią administracji publicznej w Polsce jest tak zwana administracja
„funduszowa” – a więc instytucje uczestniczące w systemie zarządzania i wdraŜania funduszami
europejskimi. Jej specyfika wynika z dwóch podstawowych przyczyn: po pierwsze obsługa funduszy
europejskich wymaga spełnienia szeregu wymogów organizacyjnych, kompetencyjnych i
proceduralnych, po drugie udział w systemie zarządzania i wdraŜania funduszami stwarza większy niŜ
w przypadku pozostałej części administracji dostęp do wiedzy o moŜliwych rozwiązaniach w zakresie
zarządzania i działania – m.in. dzięki środkom pomocy technicznej i finansowanym z nich szkoleniom,
seminariom, wizytom studyjnym oraz innym formom podnoszenia kwalifikacji.
W okresie programowania 2007-2013 cyklicznie, w odstępach co pół roku, sporządzany był Raport o
potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram
Odniesienia. Zgodnie z danymi zawartymi w Raporcie, liczba wszystkich podmiotów tworzących
system wdraŜania NSRO w Polsce wynosi 116 i obejmuje 11 ministerstw, 16 urzędów
marszałkowskich, 16 urzędów wojewódzkich, 16 urzędów kontroli skarbowej, 16 wojewódzkich
urzędów pracy, 16 wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej i 25 innych
podmiotów. Tylko 6 spośród tych instytucji nie naleŜało do sektora finansów publicznych.
Raport zawiera informacje na temat wybranych aspektów zdolności administracyjnej jednostek
zaangaŜowanych w realizację programów operacyjnych w latach 2007‐2013. Dzięki cyklicznemu
gromadzeniu danych w dokumencie opisane zostały teŜ zmiany obserwowane w potencjale instytucji
wdraŜających fundusze europejskie.
W raporcie przedstawione zostały wyniki badań dla następujących obszarów:
−
potencjał kadrowy – część zawiera informacje na temat liczby osób zatrudnionych w instytucjach
systemu NSRO, ich rotacji, charakterystyki kadry instytucji po względem wynagrodzenia,
wykształcenia oraz doświadczenia zawodowego,
−
podnoszenie kwalifikacji – część zawiera informacje na temat liczby i typów szkoleń, w których
uczestniczyli pracownicy instytucji,
−
potencjał instytucji związany z wdraŜaniem programów – część zawiera analizę wybranych
procesów związanych z wdraŜaniem programów operacyjnych, w szczególności na temat tempa
realizacji procesów związanych z prowadzeniem konkursów, a takŜe informacje na temat
procedury odwoławczej oraz przeprowadzonych kontroli.
Potencjał kadrowy
NajwaŜniejszym elementem niezbędnym dla zapewnienia sprawnej realizacji polityki spójności są
kadry. W latach 2007-2013, w porównaniu do poprzedniej perspektywy finansowej nastąpił wzrost
liczby osób zaangaŜowanych w proces wdraŜania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
Liczba pracowników zajmujących się obsługą instrumentów strukturalnych na koniec 2006 r.
kształtowała się na poziomie 5 073 podczas gdy, zgodnie z danymi zebranymi w raporcie na koniec II
kwartału 2012 r., stan zatrudnienia we wszystkich urzędach oraz jednostkach zaangaŜowanych w
realizację NSRO w perspektywie finansowej 2007-2013 wynosił 11 800 osób, natomiast liczba etatów
utworzonych na potrzeby wdraŜania programów współfinansowanych z funduszy europejskich
wynosiła 10 295. Zaobserwowany dwukrotny wzrost liczby pracowników zaangaŜowanych w realizację
polityki spójności jest wynikiem ponad pięciokrotnego zwiększenia się środków pozostających do
dyspozycji Polski odpowiednio w latach 2004-2006 oraz 2007-2013.
Kluczową rolę w finansowaniu zatrudnienia w systemie realizacji NSRO odgrywały środki pomocy
technicznej. Na koniec pierwszego półrocza 2012 roku ze środków pomocy technicznej
dofinansowane było 9 540 etatów oraz wynagrodzenia 10 925 osób. Oznacza to, Ŝe w opisywanym
okresie środki pomocy technicznej finansowały 93 % etatów.
Wysoki poziom rotacji w instytucjach stanowił powaŜny problem jeszcze w perspektywie finansowej
2004-2006. Sytuacja ta spowodowana była wysoką wartością na rynku pracy wiedzy doświadczonych
pracowników wdraŜających fundusze europejskie, w szczególności w instytucjach wdrąŜających
działania skierowane do przedsiębiorstw. Dzięki środkom z pomocy technicznej, a zawłaszcza POPT
2007-2013 w ramach którego finansowane było wdraŜanie Planu działań na rzecz zwiększenia
potencjału administracyjnego jednostek zaangaŜowanych w realizację Programów Operacyjnych w
1
Polsce w latach 2007-2013 udało się podnieść i w miarę moŜliwości ujednolicić system wynagrodzeń
w całym systemie wdraŜania NSRO, czego rezultatem było zmniejszenie się poziomu rotacji oraz
zwiększenie zatrudnienia niezbędnego do sprawnego działania instytucji zaangaŜowanych w
realizację funduszy europejskich.
Potwierdzają to m.in. wyniki przeprowadzonego badania pt. Ocena stanu realizacji oraz efektów
wdraŜania Działania 1.1 [w ramach, którego finansowany był system wynagrodzeń] Programu
1
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 . Wnioski z przytoczonego badania wskazują
jednoznacznie, Ŝe niskie wynagrodzenia i brak moŜliwości rozwoju były głównymi przyczynami rotacji
w instytucjach w początkowych okresie pracy przy wdraŜaniu funduszy. Ta negatywna sytuacja
zmieniła się jednak na korzyść, w głównej mierze, jak pokazuje badanie, dzięki wsparciu z działania
1.1 POPT 2007-2013 i ujednoliceniu polityki płacowej. NaleŜy tutaj zauwaŜyć, Ŝe w samym tylko MRR
stosunek pracowników odchodzących z pracy w ministerstwie do ogółu zatrudnionych w urzędzie
kształtował się w 2006 r. na poziomie 12%.
Spadek poziomu rotacji potwierdzają takŜe dane z Raportu o potencjale administracyjnym zgodnie z
którym odsetek osób, które zaprzestały pracy w instytucjach NSRO w pierwszym półroczu 2012 roku
w stosunku do stanu zatrudnienia na koniec grudnia 2011 roku wynosił zaledwie 3% i był
zdecydowanie niŜszy od tego odnotowanego na początku wdraŜania perspektywy finansowej.
Wykres 1: Odsetek osób zajmujących się realizacją NSRO 2007-2013, które zaprzestały pracy w
poszczególnych półroczach w stosunku do stanu zatrudnienia na koniec poprzedniego
półrocza
7%
5%
4%
4%
4%
3%
3%
I półrocze 2009 II półrocze 2009 I półrocze 2010 II półrocze 2010 I półrocze 2011 II półrocze 2011 I półrocze 2012
r.
r.
r.
r.
r.
r.
r.
Źródło: Raport o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na
30 czerwca 2012 r.), s. 26
Średnie miesięczne wynagrodzenie brutto jednego pracownika instytucji systemu realizacji NSRO w I
półroczu 2012 r. wynosiło 4 692 zł brutto, a w przypadku wyłączenia zarobków kadry kierowniczej
kształtowało się na poziomie 4 224 zł brutto. W przypadku kaŜdego typu instytucji odnotowany został
wzrost wysokości wynagrodzenia w porównaniu z początkiem wdraŜania perspektywy finansowej.
Dokładne dane prezentuje poniŜszy wykres.
Wykres 2: Średnia wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto (w PLN) w instytucjach wg
rodzajów jednostek
5593
5337
5012
4717
5018
4838
4639
3662
4435
4227
3276
3224
3030
I półrocze 2009r.
3316
II półrocze
2009r.
3539
3457
3416
I półrocze 2010r.
Ministerstwa
1
5530 5600
5062
II półrocze
2010r.
INNE
5145
4842
5165
4880
5212
5010
3679
3497
3704
3546
3824
3610
I półrocze 2011r.
UW
6196
5973
5810
II półrocze
2011r.
UM
I półrocze 2012r.
WUP
Zrealizowane przez PSDB w 2011 r.
2
Źródło: Raport o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na
30 czerwca 2012 r.), s. 46
W skali całego systemu instytucjonalnego NSRO kadra z doświadczeniem zawodowym związanym z
programowaniem, zarządzaniem i wdraŜaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności powyŜej
czterech lat stanowiła najliczniejszą grupę tj. 56% wszystkich zatrudnionych. Osoby bez
doświadczenia zawodowego stanowiły zaledwie 17% osób, które zostały zatrudnione w instytucjach
NSRO w I półroczu 2012 roku. Na wykresie poniŜej przestawione zostały szczegółowe informacje na
temat długości doświadczenia zawodowego pracowników poszczególnych rodzajów instytucji
zaangaŜowanych w realizację NSRO.
Wykres 3: Doświadczenie w obszarze funduszy europejskich pracowników poszczególnych
rodzajów instytucji
IZ 3%
IP 3%
IP II 2%
12%
31%
14%
13%
do 0,5 roku
32%
29%
powyżej 0,5 roku - 2 lata
54%
51%
56%
powyżej 2 lat - 4 lata
powyżej 4 lat
Źródło: Raport o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan
na 30 czerwca 2012 r.), s. 42
Biorąc pod uwagę powyŜsze dane naleŜy stwierdzić, Ŝe objęcie środami z pomocy technicznej prawie
wszystkich stanowisk miało pozytywny wpływ na sprawność działania instytucji realizujących NSRO w
Polsce. W obszarze kadr w perspektywie finansowej 2007-2013 zapewniona została stabilność tj.
doświadczone osoby zostały utrzymane w instytucjach administracji publicznej realizujących politykę
spójności. Rotacja została w znacznym stopniu ograniczona, niemniej moŜe ona wraz z poprawą
sytuacji na rynku pracy z powrotem stać się zagroŜeniem. W związku z powyŜszym w ramach POPT
2014-2020 kontynuowane powinny zostać działania polegające na współfinansowaniu wynagrodzeń i
ogólnym wsparciu instytucji wdraŜających fundusze europejskie.
Podnoszenie kwalifikacji
Na wstępie naleŜy zauwaŜyć, Ŝe poziom wykształcenia pracowników zaangaŜowanych w realizację
NSRO jest bardzo wysoki - 89% pracowników posiada tytuł zawodowy magistra. Niemniej jednak z
uwagi na specyfikę i skomplikowane zasady regulujące wdraŜanie funduszy podejmowane były ciągłe
działania mające na celu podnoszenie kwalifikacji.
W I połowie 2012 r. pracownik systemu instytucjonalnego NSRO uczestniczył średnio w 1,1 szkoleniu.
W porównaniu z poprzednimi latami we wszystkich instytucjach zanotowano znaczny spadek liczby
szkoleń, co jest związane z prowadzeniem polityki oszczędnościowej w sektorze administracji
publicznej.
Próbując dokonać oceny jakości przeprowadzonych szkoleń moŜna przytoczyć wnioski z raportu
końcowego dla Badania opinii uczestników szkoleń zrealizowanych na zlecenie IZ POPT w latach
2
2010-2011 . Analiza wyników powyŜszego badania pokazała, Ŝe szkolenia zrealizowane na zlecenie
IZ POPT w latach 2010-2011 zostały zaplanowane i zrealizowane w sposób bardzo zadowalający.
Świadczą o tym trzy główne wskaźniki pomiaru:
−
−
2
ocena jakości merytorycznej szkoleń – 97% ocen pozytywnych, w tym 65% bardzo dobrych,
zamiar polecenia szkoleń organizowanych przez MRR – 96%, w tym 57% zdecydowanie tak,
Zrealizowane przez GfK Polonia w 2012 r.
3
−
zainteresowanie udziałem w kolejnym szkoleniu – 95%, w tym 57% zdecydowanie tak.
PowyŜsze badanie wykazało ponadto, Ŝe rzeczywiste potrzeby uczestników zostały skutecznie
uwzględnione tak na etapie definicji tematu szkolenia, jak i kwalifikacji uczestników do szkolenia. W
rezultacie w szkoleniach brały udział tylko nieliczne osoby, dla których wszystkie omawiane
zagadnienia były całkowicie nowe (11%) lub takie, które znały całość materiału (10%). 96%
ankietowanych poszerzyła swoją wiedzę w wyniku odbytego szkolenia.
Jednocześnie choć blisko 90% ankietowanych stwierdziło, Ŝe ich oczekiwania wobec szkolenia zostały
w duŜym stopniu spełnione, niecałe 70% wykorzystuje zdobytą podczas szkolenia wiedzę w trakcie
pełnionych obowiązków. Przyczynę takiego stanu rzeczy moŜna upatrywać w tym, Ŝe najczęściej
wymienianymi mankamentami szkoleń był niedostateczny nacisk na stronę praktyczną (brak ćwiczeń i
przykładów z praktyki) oraz niesprofilowanie tematyki pod kątem danej instytucji/sektora. Poprawy w
tym zakresie oczekiwało niemal 60% ankietowanych.
Biorąc pod uwagę zarówno wysoki poziom wykształcenia pracowników oraz znaczący staŜ zawodowy
w obszarze podnoszenia kwalifikacji naleŜy stopniowo odchodzić od organizowania duŜych szkoleń z
zagadnień horyzontalnych na rzecz bardziej sprofilowanych form podnoszenia kwalifikacji o
charakterze bardziej warsztatowym i praktycznym. Jednocześnie, z uwagi na prowadzoną w obszarze
szkoleń politykę oszczędnościową w urzędach, naleŜy zwiększyć nacisk na promowanie działań
mających na celu wymianę doświadczeń i dobrych praktyk.
Potencjał instytucji związany z wdraŜaniem programów
Zgodnie z danymi z Raportu za I półrocze 2012 r. na poziomie całego NSRO największa liczba
pracowników zajmowała się obsługą projektów – 3 477 osób oraz kontrolą – 1 906 osób.
Przyglądając się pierwszemu z powyŜszych procesów naleŜy wziąć po uwagę dane dotyczące
średniej długość konkursów zamkniętych (liczonej od ogłoszenie konkursu do zatwierdzenia listy
ocenionych projektów). Według stanu na koniec czerwca 2012 roku wynosiła ona odpowiednio:
Tabela 1: Średnia
operacyjnych
Program
długość
konkursów
zamkniętych
w
poszczególnych
programach
Średnia długość konkursów zamkniętych
POKL
135 dni
RPO
176 dni
POIG
178 dni
POIiŚ
191 dni
PO RPW
207 dni
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Raporcie o potencjale administracyjnym systemu
instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na 30 czerwca 2012 r.), s. 77
Jak widać z danych przytoczonych w powyŜszej tabeli proces naboru projektów ze względu chociaŜby
na swoją długotrwałość stanowił znaczne obciąŜenie dla instytucji. Kluczowym elementem
konkursowego trybu wyboru projektów był proces ich oceny złoŜony zasadniczo z dwóch etapów –
oceny formalnej oraz oceny merytorycznej. Weryfikacja formalna co do zasady jest oceną wstępną,
zero-jedynkową i stanowiła niejako czynność techniczną. Z kolei weryfikacja merytoryczna była oceną
specjalistyczną, wymagającą dogłębnej wiedzy eksperckiej, tym samym w większości przypadków
była bardziej czasochłonna. Dokładne informacje na temat jak proces oceny kształtował się w
poszczególnych programach zastały przedstawione poniŜej.
Wykres 4: Średnia długość procesu oceny wszystkich wniosków o dofinansowanie w
konkursach zamkniętych (dni kalendarzowe)
4
127
117
112
110
64
53
46
59
64
61
66
68
49
43
21
PO IG
PO IiŚ
łącznie
PO KL
ocena formalna
PO RPW
RPO
ocena merytoryczna
Źródło: Raport o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na
30 czerwca 2012 r.), s. 59
Wyliczając szacunkowy koszt przeprowadzenia konkursu zamkniętego pod uwagę wzięto jedynie
bezpośrednie wydatki związane z kwestiami organizacyjnymi czyli ogłoszeniem naboru, spotkaniami
informacyjnymi oraz organizacją posiedzeń KOP. Średnio przeprowadzenie jednego konkursu w
krajowym programie operacyjnym w I półroczu 2011 roku kosztowało prawie 21 tys. zł, natomiast w
RPO niemalŜe 26 tys. zł. NaleŜy zaznaczyć, Ŝe wynagrodzenia ekspertów spoza instytucji stanowiły
znaczącą część poniesionych wydatków.
Udział wniosków zatwierdzonych do dofinansowania w ogólnej liczbie złoŜonych wniosków o
dofinansowanie w ramach konkursów wynosił od 29% w POKL do 65% w PO RPW. Takie relatywnie
duŜe zainteresowanie ze strony potencjalnych beneficjentów w porównaniu do ograniczonych środków
dostępnych w ramach poszczególnych programów skutkowało wniesieniem znacznej liczby środków
odwoławczych. Od początku stosowania procedur odwoławczych opracowanych na podstawie
obowiązującej od 20 grudnia 2008 roku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do 30
czerwca 2012 roku wnioskodawcy złoŜyli w I oraz II instancji administracyjnego etapu procedury
odwoławczej 39 683 środki odwoławcze. Proces rozpatrywania odwołań w procedurze przedsądowej
stanowił bez wątpienia znaczne obciąŜenie dla instytucji funkcjonujących w systemie wdraŜania
NSRO.
Próbując wyliczyć koszy procesu kontroli przeprowadzanych u beneficjentów przez poszczególne
instytucje pod uwagę wzięto następujące aspekty: diety dla kontrolerów, koszty związane z
organizacyjną stroną prowadzenia czynności kontrolnych, a takŜe porady prawne i eksperckie.
Średnio w I połowie 2012 roku przeprowadzenie jednej kontroli na miejscu w krajowym programie
operacyjnym wynosiło 352 zł, natomiast w RPO 490 zł. Pośród programów operacyjnych
zdecydowanie wyŜszym przeciętnym kosztem kontroli na miejscu wyróŜnia się PO IiŚ oraz PO RPW.
Wykres 5: Szacunkowy koszt jednej kontroli na miejscu przeprowadzonej w I połowie 2012 r.
5
1 737 zł
1 367 zł
347 zł
PO IG
500 zł
490 zł
PO PT
RPO
280 zł
PO IiŚ
PO KL
PO RPW
Źródło: Raport o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na
30 czerwca 2012 r.), s. 71
Poza naborem, oceną i kontrolą projektów nie mniej waŜnym zadaniem wykonywanym przez
instytucje jest monitoring. Istotną rolę w tym zakresie w perspektywie 2007-2013 odgrywał krajowy
system informatyczny KSI 07-13 zbudowany na potrzeby zapewnienia gromadzenia danych
dotyczących realizacji poszczególnych projektów. KSI 07-13 był przede wszystkim systemem
rejestracyjnym tzn. gromadził dane wprowadzane do centralnej bazy danych po wystąpieniu
określonych zdarzeń np. po stwierdzeniu, Ŝe złoŜony wniosek o dofinansowanie projektu spełnia
wymogi formalne. Dane wprowadzane były poprzez odpowiednie instytucji w systemie wdraŜania,
beneficjent nie miał styczności z systemem. Na koniec 2012 r. z systemu korzystało 7107
uŜytkowników. Ocena uŜyteczności systemu była dokonywana corocznie w badaniach ewaluacyjnych.
3
W 2012 r. kształtowała się ona na poziomie 3,68 w skali od 1 do 5. Na ocenę składały się trzy
elementy:
−
funkcjonalność systemu, czyli sprawność jego działania,
−
przydatność systemu w kontekście zadań wykonywanych przez jego uŜytkowników,
−
uŜyteczność systemu, czyli prostato i intuicyjność jego obsługi.
Analiza poszczególnych elementów pokazała, Ŝe najwyŜej oceniana jest przydatność systemu (ocena
3,84 w skali od 1 do 5), średnio – sprawność jego działania (3,66), najniŜej zaś prostota i intuicyjność
obsługi (3,56).
Średnia ocena dostosowania stanowisk pracy do wykonywania zadań związanych z programowaniem,
wdraŜaniem, monitorowaniem, informowaniem, oceną i kontrolą NSRO została oceniona w 2012 r. na
4
3,56 w skali od 1 do 5. W 2011 r. wartość wskaźnika wyniosła 4,23. Na przestrzeni roku zanotowano
więc jej znaczy spadek. Zdaniem ewaluatora przyczyna takiego stanu rzeczy był fakt, Ŝe stanowiska
pracy, które zostały dostosowane na początku okresu programowania, zamortyzowały się, a
zakupiony sprzęt wymaga wymiany.
Podsumowując moŜna stwierdzić, Ŝe koszty naboru projektów oraz wiąŜące się z nim koszty obsługi
procedury odwoławczej, a takŜe wydatki związane z przeprowadzeniem kontroli stanowiły duŜe
obciąŜenie dla instytucji realizujących NSRO. W związku z tym w ramach pomocy technicznej powinny
być zagwarantowane środki wspierające te procesy zarówno bezpośrednio np. poprzez
współfinansowanie niezbędnych ekspertyz, opinii prawnych, spotkań, delegacji oraz szkoleń, jak i
pośrednio np. poprzez zapewnienie odpowiedniego sprzętu i wyposaŜania (takŜe sprawnie
działającego krajowego systemu informatycznego) dla stanowisk realizujących politykę spójności.
Informacji o instytucjach uczestniczących w systemie zarządzania i wdraŜania funduszy dostarczają
takŜe liczne prowadzone w okresie 2007-2012 badania ewaluacyjne systemu. Dotyczyły one róŜnych
aspektów i zamawiane były przez róŜne instytucje, słuŜąc na ogół bieŜącym celom, związanym z
3
na podstawie badania Ocena stanu realizacji celów Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 w 2012 r.,
Przewal Ewaluacja i Doradztwo oraz Laboratorium Rozwoju, 2013 r.
4
j.w.
6
usprawnianiem wdraŜania programów. To powoduje, Ŝe ich wyniki nie dają się porównywać, tym
bardziej, Ŝe realizowane były wg róŜnych metodologii i na róŜnych etapach wdraŜania programów.
Najpełniejszych danych dostarcza badanie Metaanaliza badań systemu realizacji i wdraŜania polityki
spójności w ramach perspektywy 2007-2013 pod kątem planowania systemu realizacji dla
5
perspektywy 2014-2020 . Na podstawie analizy ponad 100 raportów z badań dotyczących
bezpośrednio lub pośrednio systemu zarządzania i wdraŜania NSRO i NPR zidentyfikowano bariery i
zagroŜenia dotychczasowego systemu wdraŜania, które – o ile nie zostaną podjęte odpowiednie
działania – mogą wystąpić ponownie w nowym okresie programowania 2014-2020. NaleŜą do nich:
−
słabość działań koordynacyjnych ze strony MRR odnośnie koordynacji programów regionalnych
(pozytywnie oceniono w tym obszarze koordynację działań w zakresie certyfikacji),
−
liczne problemy komunikacyjne pomiędzy IZ – IP oraz miedzy IP – IW; dodatkowo w niektórych
przypadkach stwierdzono problemy w komunikacji między komórką organizacyjną instytucji
(ministerstwa, urzędu), odpowiedzialną za wdraŜanie funduszy a pozostałymi komórkami,
zwłaszcza tzw. merytorycznymi oraz „obsługowymi” (głównie - komórkami ds. zamówień
publicznych),
−
wysoki poziom biurokratyzacji wdraŜania,
−
zbyt scentralizowane i zhierarchizowane struktury instytucji,
−
częste zmiany dokumentów dotyczących wdraŜania; wielość i obszerność tych dokumentów (fakt,
Ŝe zasadnicze dokumenty w systemie nie są wydawane w formie rozporządzeń jest generalnie
oceniany dobrze ze względu na elastyczność, jednak powoduje to naduŜywanie moŜliwości
dokonywania zmian),
−
częste uszczegóławianie dokumentów w formie tzw. interpretacji i wyjaśnień, niekiedy
sprzecznych ze sobą,
−
przeciąŜenie pracowników i ich nierównomierne obciąŜenie w róŜnych okresach czasu,
−
brak systemów motywacyjnych lub ich fasadowość w większości instytucji,
−
brak polityki szkoleniowej lub jej szczątkowy charakter w wielu instytucjach,
−
niechęć pracowników do szkoleń poza godzinami pracy,
−
ograniczanie środków na szkolenia w ramach ogólnych oszczędności budŜetowych (mimo
moŜliwości finansowania szkoleń w ramach pomocy technicznej),
−
braki powierzchni biurowej,
−
ograniczona uŜyteczność KSI, zwłaszcza z punktu widzenia decydentów szczebla politycznego,
−
dublowanie dokumentacji elektronicznej dokumentacją papierową,
−
słabość systemów monitorowania, zwłaszcza wskaźników,
−
stosunkowo mała wiedza osób oceniających projekty (pracowników i zewnętrznych asesorów) w
zakresie merytorycznym,
−
hermetyczny język dokumentów stosowanych w ramach komunikacji wewnętrznej oraz
zewnętrznej (np. dokumentacji konkursowych),
−
słabe wykorzystanie wyników ewaluacji i małe zaangaŜowanie kierownictw jednostek w analizę
wyników ewaluacji,
−
nie zawsze racjonalne wydatki na działania informacyjno-promocyjne, zwłaszcza na artykuły
promocyjne.
Jednocześnie wyniki przeprowadzonej Metaanalizy przyniosły informacje na temat dobrego
wyposaŜenia stanowisk oraz sprawności i racjonalności działań pomocy technicznej, a takŜe
potwierdziły dane uzyskane z Raportu o potencjale administracyjnym systemu instytucjonalnego
NSRO tj. niski poziom fluktuacji kadr oraz duŜe doświadczenie i kompetencje pracowników.
5
Zrealizowane przez PSDB w 2012 roku
7
Przegląd raportów z badań ewaluacyjnych wskazuje, Ŝe system wdraŜania w rozumieniu układu
instytucjonalnego i ram proceduralnych jest oceniany jako dobry, funkcjonujący właściwie i nie
wymagający zasadniczych zmian. Najczęściej zaś wymienianą przez pracowników instytucji systemu
zarządzania i wdraŜanie barierą wdraŜania są zamówienia publiczne, a w szczególności złoŜoność i
przewlekłość procedur, brak wsparcia ze strony wyspecjalizowanych komórek, wielość interpretacji
sprzyjających dodatkowemu usztywnianiu procedur. Na ten aspekt zwracają uwagę takŜe uczestnicy
badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
6
operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020 .
Do uzupełnienia o wybrane informacje z raportu, wyniki ewaluacji „Ocena zakresu wsparcia pomocy
technicznej pod kątem przygotowania Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020”
Ewaluacja
WaŜnym elementem potencjału instytucji systemu zarządzania i wdraŜania jest potencjał ewaluacyjny,
czyli „zdolność jednostek ewaluacyjnych do maksymalizowania konstruktywnego wykorzystania
7
ewaluacji w ich programach oraz w polskim systemie zarządzania polityką spójności”. Z
przywołanego badania wynikają następujące wnioski:
−
kierownictwa urzędów nie angaŜują się wystarczająco w ewaluacje (głównie z braku czasu, ale teŜ
z braku wiedzy na temat ewaluacji, przekonania o jej niskiej uŜyteczności - z powodu zbyt
długiego czasu oczekiwania na wyniki w stosunku do wystąpienia potrzeby oraz z obawy przed
krytycznymi wnioskami),
−
zasoby kadrowe i rozwiązania organizacyjne dotyczące ewaluacji są ogólnie rzecz biorąc
właściwe (istnieją stanowiska lub nawet komórki ds. ewaluacji, działają grupy robocze, istnieją
odpowiednie procedury),
−
potencjał kadrowy jest odpowiedni (choć istnieje niezaspokojone oczekiwanie większego wsparcia
ze strony KJO),
−
środki finansowe przeznaczone na ewaluację są odpowiednie,
−
na etapie zamawiania badań istnieje powaŜna bariera w postaci „konserwatywnych” interpretacji
prawa zamówień publicznych,
−
słabą stroną systemu ewaluacji jest upowszechnianie wyników, najczęściej sprowadzające się do
wewnętrznych seminariów oraz zamieszczenia raportu na stronie internetowej instytucji,
−
słabą stroną jest takŜe tzw. kształtowanie kultury ewaluacyjnej, najczęściej ograniczające się
wyłącznie do osób zajmujących się ewaluacją,
−
KJO w niewystarczający sposób koordynuje działalność ewaluacyjną jednostek ewaluacyjnych,
−
ponadto stwierdzono, Ŝe zamawiając badania instytucje definiują niewłaściwe kryteria oceny ofert
oraz wyznaczają zbyt krótki czas na realizację badania.
Biorąc pod uwagę wyniki powyŜszego badania wskazane jest dalsze wsparcie kultury ewaluacyjnej
oraz rozwój systemu wdraŜania rekomendacji z przeprowadzanych badań w Polsce.
Komitety Monitorujące
Mówiąc o potencjale instytucji systemu zarządzania i wdraŜania naleŜy pamiętać takŜe o istotnej roli
8
Komitetów Monitorujących. Komitety realizują wszystkie przewidziane przepisami i dokumentami
programowymi zadania, jednakŜe róŜnie je rozumieją, jak teŜ róŜnie rozumieją rolę komitetów.
Zwrócono uwagę na nadreprezentację w składzie komitetów ze strony instytucji uczestniczących we
wdraŜaniu
w stosunku do udziału partnerów społeczno-gospodarczych. Ponadto nie jest
odzwierciedlana zasada równości szans kobiet i męŜczyzn.
6
Zrealizowane w 2013 roku przez PSDB
Na podstawie: Badanie potencjału oraz stanu dotychczasowych prac w ramach jednostek ewaluacyjnych funkcjonujących w
Instytucjach Zarządzających oraz Instytucjach Pośredniczących I i II stopnia w ramach NSRO 2007-2013, Ego, 2011 r.
8
Na podstawie badania: Analiza efektywności funkcjonowania Komitetów Monitorujących programy operacyjne na lata 20072013, PSDB, 2010 r.
7
8
Posiedzenia komitetów odbywają się wystarczająco często, jednak nie oznacza to zapewnienia realnej
moŜliwości udziału w podejmowaniu decyzji – spotkania przebiegają wg schematów, a uczestnicy nie
mają moŜliwości poznania wcześniej ostatnich wersji dyskutowanych materiałów. Grupy robocze w
ramach KM stanowią niedoceniane przez wiele IZ narzędzie aktywizacji członków i forum realnych
dyskusji.
Podsumowując w przeprowadzonym badaniu stwierdzono ogólnie niską efektywność KM i ich
umiarkowany wpływ na programy. W związku z powyŜszym naleŜy podjąć działania mające na celu
dookreślenie roli KM, zagwarantowanie członkom ze strony partnerów,środków na zaplecze
eksperckie, a takŜe środków na dojazdy i diety z tytułu udziału w pracach KM.
Jednocześnie naleŜy dąŜyć do uspołeczniania całego procesu wdraŜania polityki spójności. Tworzenie
grup roboczych i sieci tematycznych dedykowanych konkretnym zagadnieniom i angaŜujących
przedstawicieli instytucji oraz partnerów społecznych powinno przynieść wymierne efekty w tym
obszarze.
1.1.2. Diagnoza potencjału beneficjentów funduszy w Polsce w latach 2007-2013
Realizacja NSRO pokazała wyraźnie, Ŝe osiąganie celów polityki spójności nie zaleŜy tylko od
sprawności systemu wdraŜania NSRO, ale takŜe od sprawności innych instytucji funkcjonujących poza
9
nim, w szczególności od potencjału beneficjentów. Wiele badań ewaluacyjnych poświęcono
problemom z wdraŜaniem poszczególnych programów operacyjnych, które m.in. odnoszą się do
beneficjentów. Badano bariery aplikowania, przyczyny braku zainteresowania potencjalnych
beneficjentów określonymi typami działań, a takŜe potencjał beneficjentów, w tym ze szczególnym
uwzględnieniem jednostek samorządu terytorialnego.
10
Analiza wykorzystania funduszy europejskich przez samorządy, przeprowadzona w 2009 roku ,
wskazała na duŜe zróŜnicowanie gmin w poziomie absorpcji środków UE. Poza liderami, do których
zaliczają się przewaŜnie duŜe miasta, zidentyfikowano znaczną liczbę gmin które były w stanie
zrealizować jedynie niewielką liczbę projektów, lub nie zrealizowały ich wcale (tych ostatnich było aŜ
500). Mimo ogólnej poprawy stopnia przygotowania samorządów do korzystania ze środków
europejskich, widocznej w latach 2007-2012, prowadzone badania i analizy wciąŜ wskazują na szereg
barier utrudniających skuteczne aplikowanie o środki.
Znakomitym źródłem wiedzy o potrzebach jst jako potencjalnych beneficjentów jest badanie
Profesjonalizacja absorpcji funduszy – beneficjenci centralnie zarządzanych programów operacyjnych
11
w okresie 2007-2013 . Zgodnie z nim jst naleŜą do kluczowej grupy beneficjentów funduszy
europejskich – stanowią bowiem od 1/3 ogółu beneficjentów (POKL, POIiŚ), przez 40% w PO RPW do
aŜ 60% średnio w ramach RPO. Tylko w przypadku POIG stanowią niespełna 5%, co wynika z
charakteru programu.
Wskazane w badaniu problemy jst w trakcie realizacji projektów to przede wszystkim: niejasne i
zmieniające się procedury, niestabilne interpretacje oraz „nadgorliwość” kontrolerów skupiających się
na formalnych drobiazgach. PowaŜnym problemem jest teŜ konieczność podpisywania się pod
umowami, zakładającymi moŜliwość zmiany zasad w trakcie realizacji projektu – oznacza to, Ŝe w
momencie zawierania umowy beneficjent przyjmuje niewiadome warunki.
9
Wykorzystano wyniki następujących badań: Problemy i bariery w realizacji POIG, Grupa Gumułka, 2009 r.; Analiza przyczyn
braku aktywności lub niskiej aktywności niektórych samorządów gminnych w sięganiu po wsparcie z Funduszy Unijnych, Grupa
Gomułka, 2009 r.; Ocena przyczyn niewielkiego zainteresowania potencjalnych beneficjentów realizacją projektów w ramach
wybranych działań PO IG, Fundacja Europejskie Centrum Przedsiębiorczości, 2009 r.; Badanie beneficjentów POIiŚ na lata
2007-2013: stopień poinformowania na temat zasad i procedur realizacji projektów, Grupa Gumułka, 2010 r.; Ocena gotowości
jednostek Samorządu Województwa Pomorskiego do absorpcji środków w ramach RPO Woj. Pomorskiego, z uwzględnieniem
innych programów (POIiŚ, POIG, POKL), PAG Uniconsult i Laboratorium Badan Społecznych, 2009 r.; Bariery w aplikowaniu o
środki z EFS przez jednostki samorządu terytorialnego w woj. wielkopolskim, PAG Uniconsult i Laboratorium Badań
Społecznych; Analiza zdolności absorpcyjnych woj. świętokrzyskiego pod kątem identyfikacji barier występujących podczas
wdraŜania RPO woj. świętokrzyskiego na lata 2007-2013, PSDB, 2009 r.; Profesjonalizacja absorpcji funduszy – beneficjenci
centralnie zarządzanych programów operacyjnych w okresie 2007-2013, Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej, Wydział Geografii i
Studiów Regionalnych UW, 2012 r.; Analiza barier wdraŜania wybranych działań PO RPW na lata 2007-2013, Agrotec, 2011 r.;
Ocena systemu instytucjonalnego oraz systemu zarządzania i kontroli POIiŚ: moŜliwość optymalizacji funkcjonowania systemu,
PSDB, 2011 r.
10
Fundusze europejskie w gminach. Rozwój lokalny, wykorzystanie środków UE, rekomendacje dla samorządów., red.
naukowa Maciej Stawicki, 2009
11
Zrealizowanego przez Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego w 2012 r.
9
Obszarem wymagającym szczególnego wsparcia jest przygotowanie i realizacja inwestycji, jako
dziedzina wymagająca fachowej wiedzy i dobrej orientacji w przepisach prawa. Z badań wynika, Ŝe
beneficjenci oczekują w tym zakresie konkretnego wsparcia, w szczególności w postaci praktycznej
wiedzy (dobre praktyki i doświadczenia innych, przykłady najczęściej popełnianych błędów)
przekazywanej w formie szkoleń, doradztwa, konsultacji, wymiany doświadczeń. PowyŜsze wsparcie
potrzebne jest zarówno beneficjentom przygotowującym projekty samodzielnie, jak i tym zlecającym
ich przygotowanie na zewnątrz (tu szczególne znaczenie ma prawidłowe przygotowanie opisu
przedmiotu zamówienia i odbiór wykonanej pracy). Dokumentem zlecanym najczęściej do
przygotowania na zewnątrz jest studium wykonalności, uwaŜane za najtrudniejszą część projektu – z
tego względu na szkolenia z przygotowania studium wykonalności zgłaszano największe
zapotrzebowanie na początku wdraŜania perspektywy finansowej 2007-2013.
Na etapie realizacji
inwestycji szczególnego
wsparcia
wymaga
obszar
zamówień
publicznych/konkurencyjności oraz nadzoru nad wykonawcami zleceń. Problemem beneficjentów jest
takŜe biurokratyczny proces rozliczania wydatków (w tym zwłaszcza konieczność załączania kopii
dokumentów finansowanych w niektórych programach) jak równieŜ opóźnienia w przekazywaniu
kolejnych transz środków.
W przypadku inwestycji infrastrukturalnych problemem okazywały się przedłuŜające się procedury
wydawania decyzji środowiskowych ze względu na niską jakość składanych dokumentów i
konieczność dokonywania uzupełnień i poprawek. W konsekwencji miały miejsce opóźnienia w
otrzymywaniu pozostałych pozwoleń i decyzji. Sytuacja poprawiła się jednak znacząco z chwilą
utworzenia Generalnej i Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska i objęciem ich wsparciem w
ramach środków pomocy technicznej. Z uwagi na znaczenie tego obszaru konieczne jest zarówno
dalsze wspieranie tych instytucji, w celu ich profesjonalizacji, jak równieŜ udzielanie wsparcia
beneficjentom, którego celem będzie wzrost jakości opracowywanych przez nich dokumentów.
Raport końcowy z badania Ewaluacja mid-term Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 200712
2013 wskazał na problemy w tworzeniu partnerstw przez jst oraz inne instytucje. Brak dobrych
rozwiązań (praktyk) w ramach obecnego systemu powoduje, Ŝe do jst naleŜy skierować specjalne
działania w tym zakresie. Wg powyŜszego badania ich podstawą mogłyby być pilotaŜowe rozwiązania,
przetestowane z wykorzystanie środków pomocy technicznej.
13
W badaniu zrealizowanym w 2013 roku na grupie 286 beneficjentów realizujących projekty
indywidualne z listy indykatywnej w ramach POIiŚ, POIG, PO RPW oraz RPO, a takŜe 50
beneficjentów duŜych projektów (o wartości ponad 20 mln) realizowanych w ramach POKL
stwierdzono, Ŝe beneficjenci napotykają na szereg barier. Podzielone one zostały na dwie kategorie:
1. bariery wewnątrz instytucji,
2. bariery zewnętrzne względem instytucji,
−
na etapie przygotowania wniosku o dofinansowanie,
−
na etapie realizacji projektu.
Beneficjenci wskazywali pięć głównych barier wewnątrz instytucji.
Wykres 6: Główne bariery w realizacji projektach istniejące wewnątrz instytucji
12
Zrealizowane przez Agrotec w 2011 roku
Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 20142020, PSDB, 2013 r.
13
10
brak systemu zarządznia duŜymi
projektami
54%
braki kadrowe
52%
niskie przygotowanie kadr do realizacji
duŜych i wieloaspektowych projektów
42%
trudności w utrzymaniu płynności
finansowej
35%
rotacja kadr
17%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
Zaledwie 21% beneficjentów wskazało, Ŝe nie ma Ŝadnych problemów wewnętrznych.
Na ewentualne opóźnienia w realizacji projektów najsilniej wpływa rotacja kadr i trudności w
utrzymaniu płynności finansowej. Te dwa czynniki oraz niskie przygotowanie kadr najsilniej
oddziaływają negatywnie takŜe na osiągane wyniki.
NajwaŜniejsze bariery zewnętrzne względem instytucji pojawiające się na etapie przygotowania
wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione na poniŜszym wykresie.
Wykres 7: Główne bariery w realizacji projektów zewnętrzne względem instytucji na etapie
przygotowania wniosku o dofinansowanie
trudności w uzyskaniu decyzji
administracyjnej
45%
trudności w określeniu pomocy
publicznej
45%
trudności w przeprowadzeniu
procedury środowiskowej
42%
długa ocena wniosków o
dofinansowanie
42%
trudności w przygotowaniu
dokumentacji technicznej
36%
39%
37%
38%
39%
40%
41%
42%
43%
44%
45%
46%
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
Tylko 12% beneficjentów wskazało, Ŝe nie natrafiło na Ŝadne bariery na etapie przygotowania
projektu. Zdaniem beneficjentów wszystkie wskazane powyŜej problemy przyczyniają się do
występowania opóźnień w realizacji projektów oraz mają negatywny wpływ na osiągane efekty.
Wykres 8: Główne bariery zewnętrzne względem instytucji na etapie realizacji projektów
11
problemy z wykonawcami i
dostawcami
64%
trudności w stosowaniu prawa
zamówień publicznych
63%
długie oczekiwanie na interpretację
przepisów/wytycznych
50%
kwalifikowalność kosztów w projekcie
40%
długie rozpatrywanie wniosków o
płatność
33%
trudności w osiągnięciu załoŜonych
wskaźników
24%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
Beneficjenci projektów zwrócili takŜe uwagę na samą realizację inwestycji, w szczególności proces
budowlany. Problemem jest dla nich z jednej strony skomplikowany proces wyboru wykonawcy, a z
drugiej realizacja i odbiór robót budowlanych oraz kwestie konieczności prowadzenia robót
dodatkowych i uzupełniających.
Ewentualne opóźnienia w realizacji projektów są spowodowane głównie problemami z wykonawcami i
dostawcami oraz relatywnie długim rozpatrywaniem wniosków o płatność. Ponadto opóźnienia są
powodowane takŜe wyŜszymi niŜ planowano kosztami realizacji projektów, trudnościami w stosowaniu
ustawy prawo zamówień publicznych oraz długim oczekiwanie na interpretacje przepisów/wytycznych,
a takŜe koniecznością prowadzenia konsultacji społecznych i ewentualnych problemów w tym
zakresie.
W badaniu przeprowadzono takŜe analizę z uwzględnieniem szczególnego typu beneficjenta, jakim są
jednostki samorządu terytorialnego. Stanowiły one nieco ponad połowę respondentów badania.
Przedstawiciele jst częściej niŜ pozostali zwracali uwagę na występowanie braków kadrowych, przy
czym rzadziej wskazywali jako problem rotację kadr. Częściej niŜ inne typy beneficjentów zwracali
uwagę na trudności w utrzymaniu płynności finansowej w swoich jednostkach.
Wykres 9: Główne bariery istniejące wewnątrz instytucji w realizacji projektów– jst na tle
pozostałych beneficjentów
23%
utrzymanie płynności finansowej
33%
16%
rotacja kadr
11%
38%
braki kadrowe
44%
0%
5%
10%
15%
20%
jst
25%
30%
35%
40%
45%
50%
pozostali beneficjenci
12
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
W przypadku barier zewnętrznych zdecydowanie częściej pojawiają się problemy w przeprowadzeniu
procedury środowiskowej, co z pewnością związane jest między innymi z brakami odpowiedniej kadry.
DuŜą barierą okazało się takŜe określenie występowania pomocy publicznej. Długa ocena wniosku o
dofinansowanie wskazywana była zdecydowanie częściej przez jst niŜ pozostałe podmioty.
Nakładanie się naborów na podobne typy projektów takŜe jest większym utrudnieniem dla jst niŜ
pozostałych podmiotów.
Wykres 10: Główne bariery w realizacji projektów zewnętrzne względem instytucji na etapie
przygotowania wniosku o dofinansowanie – jst na tle pozostałych beneficjentów
21%
nakładanie się naborów na podobne
typy projektów
31%
30%
długa ocena wniosku o
dofinansowanie
44%
32%
określenie występowania pomocy
publicznej
47%
29%
przeprowadzenie procedury
środowiskowej
44%
0%
5%
10%
15%
20%
jst
25%
30%
35%
40%
45%
50%
pozostali beneficjenci
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu
Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
Zdecydowanie najczęściej wskazywaną barierą na etapie realizacji projektów dla jst jest długie
oczekiwanie na interpretację przepisów/wytycznych. Z drugiej jednak strony jst relatywnie rzadziej, niŜ
inni beneficjenci wskazywali na trudności w stosowaniu PZP i związane z tym pośrednio problemy z
wykonawcami i dostawcami usług, co moŜna uzasadnić tym, Ŝe jst mają lepiej przygotowane zespoły
odpowiadające za zamówienia publiczne. Długie oczekiwanie na rozpatrzenie wniosku o płatność jest
dla jst większą barierą niŜ dla pozostałych. Częstą kwestią podnoszoną przez jst są takŜe trudności w
osiągnięciu załoŜonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników.
Wykres 11: Główne bariery zewnętrzne względem instytucji na etapie realizacji projektów– jst
na tle pozostałych beneficjentów
13
16%
trudność w osiągnięciu załoŜonych
wskaźnikow
30%
27%
długie oczekiwanie na rozpatrzenie
wniosku o płatność
35%
68%
problemy z wykonacami i dostawcami
usług
58%
65%
trudności w stosowniu PZP
56%
43%
długie oczekiwanie na interpretację
przepisów/wytycznych
54%
0%
10%
20%
30%
jst
40%
50%
60%
70%
80%
pozostali beneficjenci
Źródło: Raport końcowy z badania Ocena zakresu wsparcia pomocy technicznej pod kątem przygotowania
Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, s. xx
Na pytanie, jakiego rodzaju wsparcie beneficjenci chcieliby otrzymywać, trzech na czterech chciałoby
skorzystać z doradztwa, a dwóch na trzech ze szkoleń. Zarówno doradztwo, jak i szkolenia nadal
najbardziej potrzebne są w obszarze prawa zamówień publicznych, głównie na etapie przygotowania
SIWZ i wyboru wykonawcy, zabezpieczenia interesów zamawiającego, ale takŜe zachowaniu zasady
konkurencyjności i równego traktowania przy postępowaniach przetargowych. Beneficjenci zwrócili
uwagę na wciąŜ niedostateczną wiedzę w zakresie procesu inwestycyjnego, przygotowania,
prowadzenia i zakończenia robót.
Beneficjenci potrzebują doradztwa w zasadzie na kaŜdym etapie Ŝycia projektu, od momentu
składania wniosku o dofinansowanie i przygotowania/odebrania odpowiednich załączników (w tym
studium wykonalności i oceny oddziaływania na środowisko), poprzez realizację projektu i
przygotowywanie wniosków o płatność, do zakończenia i rozliczenia projektu oraz zachowania
trwałości. WciąŜ kwestią problematyczną jest kwalifikowalność wydatków, w tym kwalifikowalność
VATu (zarówno dla beneficjentów projektów indywidualnych, jak równieŜ projektów w ramach POKL).
Poproszeni o wskazanie obszarów tematycznych, które powinny być wsparte ze środków pomocy
technicznej, beneficjenci wskazali przede wszystkim prawo zamówień publicznych (87%). Ponadto
prawie połowa wskazała na instrumenty inŜynierii finansowej (48%) oraz partnerstwo publicznoprywatne (44%). Jeden na trzech wymienił polityki horyzontalne UE (tj. zrównowaŜony rozwój,
społeczeństwo informacyjne, równe szanse) oraz wsparcie realizacji warunkowości ex-ante.
WaŜnym elementem warunkującym efektywne i skuteczne wydatkowanie środków finansowych w
ramach NSRO było wsparcie przygotowania projektów indywidualnych z punktu widzenia rozwoju
kraju i regionów. Sposobem na sprawne przygotowanie projektów była bezpośrednia pomoc dla
beneficjentów w ramach tzw. project pipeline w ramach którego realizowano szereg działań
począwszy od weryfikacji dokumentacji projektowej do szeroko zakrojonych działań edukacyjnych.
14
W badaniu Analiza stanu realizacji celów project pipeline stwierdzono przede wszystkim, Ŝe ze
wsparcia w ramach tej inicjatywy skorzystało zaledwie 17% uprawnionych beneficjentów wobec
zakładanych 60%. Największym problemem okazało się tu udzielanie wsparcia na poziomie
centralnym, a więc zbyt daleko od beneficjenta końcowego. Okazało się bowiem, Ŝe zarówno
beneficjenci jak i opiekunowie projektów nie wiedzieli o takiej moŜliwości. Nawet ci beneficjenci, którzy
spotkali się z tą nazwą nie kojarzą jej z moŜliwością uzyskania wsparcia. Ponadto w przypadku
niektórych RPO wsparcie promowano zbyt późno, ze względu na konieczność wyłaniania doradców w
ramach procedur zamówień publicznych czekano na większą liczbę uprawnionych projektów. Część
beneficjentów nie widziała teŜ potrzeby korzystania ze wsparcia.
14
Zrealizowane przez PSDB w 2011 roku
14
W przypadku beneficjentów korzystających z tej moŜliwości na ogół jednak wsparcie przebiegało bez
większych problemów. Rzadko zdarzały się takie trudności jak: zbyt krótki czas na skorzystanie z obu
tur doradztwa, zbyt długi czas przygotowania opinii przez doradców, słaba dostępność ekspertów i
brak moŜliwości kontaktu osobistego z doradcą.
Za najbardziej uŜyteczną formę wsparcia uznano weryfikację dokumentacji, zwłaszcza studiów
wykonalności. Jednak w badaniu stwierdzono, Ŝe potencjał project pipeline nie jest w pełni
wykorzystany – beneficjenci ograniczają się do oczekiwania poprawienia dokumentacji i ułatwienia
oceny projektu, nie korzystają zaś ze wsparcia w trakcie realizacji. Za słabość inicjatywy uwaŜa się
takŜe brak moŜliwości skorzystania z opinii ekspertów w procesie oceny projektu.
Wyniki przeprowadzonego badania pokazały teŜ, Ŝe poza weryfikacją dokumentacji projektowej
rozmówcy wskazywali dodatkowo na wysoką adekwatność i skuteczność działań szkoleniowych i
innych działań edukacyjnych takich jak opublikowanie Podręcznika dla inwestorów przedsięwzięć
infrastrukturalnych i Zaleceń technicznych do kontroli i oceny skuteczności środków minimalizujących
efekt barierowy infrastruktury transportowej. Te działania były szczególnie istotne dla beneficjentów
niezajmujących się na co dzień inwestycjami i realizacją projektów (np. szpitale, uczelnie itp.). Jest to
słuszne podejście, bowiem nawet w przypadku, gdyby beneficjent chciał wyłonić firmę będącą
inwestorem zastępczym, musi wiedzieć, jak przeprowadzić przetarg i jak później współpracować
z taką firmą. Wszystkie tego typu działania uzupełniające jak np. szkolenia, konferencje, czy teŜ
podręczniki okazywały się bardzo potrzebne dla beneficjentów. Jako uzasadnienie tego twierdzenia,
moŜna podać fakt, Ŝe nie odnotowano problemów z rekrutacją uczestników szkoleń, a wszelkie
informacje zwrotne miały charakter pozytywny.
15
W badaniu projektów indywidualnych w województwie zachodniopomorskim stwierdzono, Ŝe aŜ 81%
beneficjentów ma wystarczające doświadczenie do realizacji projektu, 17% ma doświadczenie małe,
ale nie zagraŜające realizacji projektu, a tylko jeden beneficjent nie ma Ŝadnego doświadczenia.
Beneficjenci uwaŜają pomoc ze strony IZ za wystarczającą; były to konsultacje indywidualne,
ekspertyzy dotyczące pomocy publicznej i oddziaływania na środowisko, szkolenia z przygotowania
wniosku o płatność. W dalszym ciągu oczekują indywidualnych konsultacji i szkoleń ze sporządzania
wniosku o płatność, ale teŜ bezpłatnego doradztwa w zakresie obsługi administracyjnej projektu oraz
szybszej wymiany informacji z IZ. Problemy, na jakie napotykają beneficjenci w trakcie wdraŜania są
typowe dla wszystkich beneficjentów i dotyczą stosowania prawa zamówień publicznych oraz nadzoru
nad wykonawcami zleceń.
Jednym z najwaŜniejszych załoŜeń nowo projektowanej polityki spójności na lata 2014-2020 jest
szerokie uwzględnienie w jej ramach wymiaru terytorialnego. Wynika to bezpośrednio z zapisów
Traktatu Lizbońskiego, który zrównał wymiar terytorialny z wymiarem gospodarczym i społecznym.
Podejście terytorialne, które powinno być jedną z podstawowych zasad programowania na lata 20142020, oznacza odejście od postrzegania obszarów przez pryzmat granic administracyjnych na rzecz
definiowania ich na podstawie potencjałów i barier rozwoju poszczególnych terytoriów (róŜnej
wielkości). Zintegrowane podejście terytorialne stanowi równieŜ jedną z podstawowych zasad
strategicznych dokumentów krajowych: Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030
(KPZK) oraz Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 (KSRR) a takŜe Umowy
Partnerstwa, która stanowi podstawę realizacji dla działań wspieranych ze środków Wspólnych Ram
Strategicznych (WRS), w tym w szczególności z funduszy strukturalnych w Polsce.
W ramach wzmacniania wymiaru terytorialnego najwaŜniejszym nowym rozwiązaniem dla obszarów
zurbanizowanych są Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. ZIT są nowym instrumentem rozwoju
terytorialnego, przyczyniającym się do realizacji strategii rozwoju miejskiego (lub teŜ innych strategii
terytorialnych). Za pomocą tego instrumentu partnerstwa reprezentujące miasta i ich obszary
funkcjonalne mogą realizować zintegrowane projekty, łączące działania finansowane z EFRR i EFS.
Celem realizacji ZIT w Polsce jest zwiększenie zaangaŜowania miast i obszarów zurbanizowanych lub
innych terytoriów w zarządzaniu środkami strukturalnymi UE oraz zastosowanie podejścia
zintegrowanego na rzecz zapewniania komplementarności.
ZałoŜenia systemu funkcjonowania ZIT w Polsce przewidują, Ŝe w przypadku miast wojewódzkich
koszty operacyjne ich funkcjonowania mogą być współfinansowane ze środków krajowego programu
operacyjnego pomocy technicznej. W przypadku miast regionalnych i subregionalnych koszty
operacyjne funkcjonowania ZIT powinny być finansowane ze środków pomocy technicznej RPO.
15
Ocena zdolności beneficjentów do realizacji projektów wpisanych na Indykatywną Listę Projektów Indywidualnych dla RPO
województwa zachodniopomorskiego na lata 2007-2013; ECDF, 2010
15
Podsumowując wyniki zaprezentowanych powyŜej badań ewaluacyjnych moŜna stwierdzić, Ŝe
zarówno beneficjencie projektów konkursowych, jak i indywidualnych potrzebują działań mających na
celu wzmocnienie ich kompetencji. Przytoczone powyŜej dane wskazują, Ŝe generalnie jednostki
samorządu terytorialnego (poza nielicznymi) dysponują słabszymi kompetencjami na tle pozostałych
beneficjentów. Ich wsparcie jest teŜ szczególnie istotne takŜe w kontekście planowanego wzmocnienia
wymiaru terytorialnego polityki spójności i nowych form realizacji projektów typu ZIT.
W przypadku beneficjentów projektów indywidualnych (kluczowych) doświadczenia z wdraŜaniem
project pipeline wskazują na potrzebę przeniesienia jego realizacji w zakresie weryfikacji dokumentacji
projektowej na niŜszy poziom, „bliŜej” beneficjentów. Na szczeblu centralnym mogłoby natomiast
pozostać, dobrze oceniane w perspektywie 2007-2013, wsparcie o charakterze edukacyjnym.
Ewentualnie do uzupełnienia na podstawie pełnych wyników ewaluacji „Ocena zakresu wsparcia
pomocy technicznej pod kątem przygotowania Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 20142020”
1.1.3. Diagnoza systemu promocji i informacji o funduszach w Polsce w latach 20072013
Informacji o systemie promocji i informacji o funduszach europejskich w Polsce w latach 2007-2013
dostarczają liczne prowadzone badania ewaluacyjne. Dotyczyły one róŜnych aspektów i zamawiane
były przez róŜne instytucje, słuŜąc na ogół bieŜącym potrzebom. To powoduje, Ŝe ich wyniki nie dają
się porównywać, tym bardziej, Ŝe realizowane były wg róŜnych metodologii i na róŜnych etapach
wdraŜania programów. W diagnozie wykorzystano dane z Badania efektów działań informacyjnych i
promocyjnych na temat Funduszy Europejskich dla społeczeństwa oraz analiza społecznego odbioru
16
tych działań . PoniŜej przedstawiono wyniki powyŜszego badania w podziale na obszary tematyczne.
Dostrzeganie i ocena zmian, które nastąpiły w Polsce, województwie i Ŝyciu codziennym po
wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej
Zdecydowana większość mieszkańców Polski dostrzega zmiany, jakie zaszły w Polsce po wejściu do
Unii Europejskiej. Zmiany na poziomie kraju zauwaŜa 68% ankietowanych, na poziomie województwa
oraz najbliŜszego otoczenia - 60%, a w swoim codziennym Ŝyciu nieco ponad jedna trzecia badanych
– 34%. RóŜna jest ocena jakości tych zmian. Najwięcej zmian na lepsze respondenci zauwaŜają na
poziomie wojewódzkim (w swoim najbliŜszym otoczeniu oraz województwie) – 64%. ZbliŜony, ale
nieco niŜszy odsetek ankietowanych (60%) zauwaŜa pozytywne zmiany na poziomie całego kraju.
Natomiast w swoim codziennym Ŝyciu pozytywne zmiany zauwaŜa 56% respondentów. W porównaniu
z poprzednimi latami wzrosła liczba osób, które po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej
obserwowały zmiany na lepsze w kraju, województwie, jak i w swoim Ŝyciu codziennym. Tym samym
rośnie liczba ludzi zadowolonych z akcesji Polski do UE.
Ponad połowa mieszkańców Polski (53%) twierdzi, Ŝe Polska po przystąpieniu do Unii Europejskiej
uzyskała więcej korzyści niŜ strat, odmiennego zdania jest 8% badanych. Opinię o tym, Ŝe Polska po
przystąpieniu do Unii Europejskiej uzyskała więcej korzyści niŜ strat relatywnie częściej prezentują
osoby w wieku 15-44 lat, osoby z wykształceniem wyŜszym, pracujący, przedsiębiorcy oraz uczniowie
i studenci. Z kolei więcej strat widzą relatywnie częściej osoby w starszym wieku (60 lat i więcej),
osoby bezrobotne oraz emeryci i renciści.
Spontanicznie jako trzy główne obszary korzyści z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej
wymieniane są: „rozwój infrastruktury drogowej i komunikacji”, „dodatkowe źródła finansowania w
róŜne obszary z funduszy europejskich” oraz „rozwój infrastruktury technicznej (miejskiej i wiejskiej)
i usług publicznych dla ludności”.
Wśród osób twierdzących, Ŝe akcesja Polski do Unii Europejskiej spowodowała straty, najczęściej
wymieniane były: „wzrost cen, pogorszenie standardu Ŝycia, wzrost ubóstwa, brak perspektyw”
oraz „likwidacja miejsc pracy, bezrobocie”.
Poziom wiedzy oraz zainteresowanie funduszami europejskimi
16
Zrealizowane przez Grupę IQS w 2012 r.
16
Zdecydowana większość badanych (89%) spotkała się z określeniem „fundusze europejskie” lub
„fundusze unijne”, przy czym ponad połowa (56%) rozumie ich znaczenie. 7% respondentów nigdy z
powyŜszymi określeniami się nie zetknęło. Porównując dane od roku 2006 do 2012, widoczny jest do
roku 2009 systematyczny wzrost udziału nie tylko osób, które znają powyŜsze określenia, ale równieŜ
tych, które je rozumieją, natomiast od 2009 do chwili obecnej deklarowana wiedza mieszkańców
Polski pozostaje na tym samym poziomie, co moŜe świadczyć o nasyceniu poziomu znajomości FE w
społeczeństwie. Mniej niŜ połowa badanych znających pojęcia fundusze europejskie lub fundusze
unijne interesuje się tematyką związaną z FE co najmniej w średnim stopniu (44%).
Najbardziej znanymi funduszami (w badaniu spontanicznym) jest EFRR (17%) oraz EFS (16%),
natomiast wśród programów operacyjnych są to POKL (27%) i PROW (11%). Ponad połowa
badanych (61%) nie potrafi spontanicznie wymienić nazwy Ŝadnego programu ani Funduszu
Europejskiego.
Wspomagana znajomość nazw funduszy europejskich lub programów unijnych jest duŜo wyŜsza niŜ
znajomość spontaniczna co moŜe wynikać z tego, Ŝe nazwy są trudne, długie, skomplikowane i przez
to trudne do zapamiętania. Spośród funduszy europejskich najczęściej wskazywane są dwie nazwy:
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (38%) oraz Europejski Fundusz Społeczny (33%). Nie zna
Ŝadnego funduszu prawie jedna trzecia badanych (31%). Spośród programów unijnych najlepiej znany
jest Program Operacyjny Kapitał Ludzki (55%), drugi wskazywany to Program Rozwój Obszarów
Wiejskich (PROW) (32%).
Poziom świadomości
europejskimi
odnośnie
instytucji
wdraŜających
i
zarządzających
funduszami
Zarówno na poziomie kraju, jak i na poziomie województwa, około jedna czwarta respondentów nie
wie, jakie instytucje są odpowiedzialne za zarządzanie funduszami europejskimi. Ponadto, znaczny
odsetek badanych podaje błędne odpowiedzi. W przypadku województwa najwięcej wskazań jest na
urząd gminy jako podmiot, do którego moŜna składać wnioski o dotacje z FE w województwie.
Prawidłowe wskazanie – urząd marszałkowski – tylko 19%. Z kolei, Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego jako podmiot odpowiedzialny na poziomie ogólnopolskim za zarządzanie FE uzyskało
13% wskazań (najczęściej wymieniany jest Rząd – 33%).
Ocena roli Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zarządzaniu funduszami europejskimi
Działalność Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie zarządzania funduszami europejskimi w
Polsce jest dobrze oceniana przez jedną trzecią respondentów, przez 35% przeciętnie. Źle ocenia 7%,
a nie umie ocenić działalności jedna czwarta badanych. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego jako
instytucję godną zaufania postrzega ponad połowa badanych (62%), a 13% badanych nie postrzega
MRR w ten sposób. Jedna czwarta badanych nie umiała ocenić MRR pod tym względem.
Postrzeganie roli funduszy europejskich w rozwoju kraju oraz w odniesieniu do jakości Ŝycia
Zdecydowana większość mieszkańców Polski uwaŜa, Ŝe fundusze europejskie odgrywają rolę w
rozwoju kraju. Najczęściej badani tą rolę upatrują jako ogólnie rozwój kraju (48%), inwestycje
związane
z
siecią
transportową
(42%),
ogólnie
rozwój
gospodarki
(35%)
oraz dotacje dla rolników (35%).
Według większości badanych (68%) poprawia się Ŝycie mieszkańców Polski dzięki funduszom
europejskim, a 20% respondentów jest innego zdania.
Znajomość przedsięwzięć finansowanych ze funduszy europejskich lokalnie i w skali Polski
Badani spontanicznie dostrzegają przede wszystkim „twarde efekty” interwencji FE. W najbliŜszej
okolicy, jak i w skali całej Polski, przedsięwzięciem dofinansowywanym z funduszy europejskich oraz
zauwaŜanym w największym stopniu jest budownictwo drogowe (56%). W dalszej kolejności
wymieniano inne działania związane z budową, modernizacją infrastruktury technicznej i społecznej.
Ponad 2/5 (42%) ankietowanych nie potrafiło wymienić przedsięwzięć dofinansowywanych z funduszy
europejskich w najbliŜszej okolicy.
W przypadku inwestycje finansowane w skali całego kraju najczęściej wymieniane były
przedsięwzięcia z obszaru budownictwa drogowego (84%), sportu i rekreacji (42%) oraz pracy (22%).
17
Ponad 2/5 ankietowanych (41%) nie potrafiło wymienić przedsięwzięć dofinansowywanych z funduszy
europejskich w skali całego kraju.
Ocena moŜliwości uzyskania dofinansowania z funduszy europejskich
Oceniając poziom łatwości / trudności w ubieganiu się o dofinansowanie z Unii Europejskiej, według
43% ankietowanych uzyskanie dofinansowania jest sprawą trudną. 33% respondentów stoi
na stanowisku, Ŝe uzyskanie dofinansowania czasem bywa trudne, a czasem łatwe. Zdaniem
zaledwie 6% badanych dofinansowanie z UE uzyskać jest łatwo. 18% badanych nie potrafiło
ustosunkować się do tego pytania.
Zamiar ubiegania się o wsparcie w ramach Funduszy Europejskich oraz powodu braku
zainteresowania
74% badanych nie zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach funduszy europejskich. Głównym
powodem,
przez
który
badani
nie
zamierzają
się
starać
o
wsparcie
w ramach FE, jest brak takiej potrzeby (69%).
Znajomość nazwy i logotypu Narodowej Strategii Spójności
Prawie jedna trzecia mieszkańców Polski spotkała się z terminem „Narodowa Strategia Spójności”.
Większość osób wskazała telewizję jako medium, w którym spotkały się z nazwą NSS. Z kolei kanały
komunikacji najsilniej przyczyniające się do znajomości funduszy to: prasa, ulotki, audycje telewizyjne,
internet. Prawie połowa badanych (49%) spotkała się ze znakiem Narodowej Strategii Spójności, co
oznacza wzrost odsetka osób znających logo NSS w porównaniu do pomiaru w 2011 r. (o 17pp).
Najczęściej respondenci widzieli ten znak w telewizji (59%), następnie na plakatach (27%), w prasie i
w urzędach (poza urzędami pracy) spotkało się z nim po 21% badanych.
Źródła informacji o funduszach europejskich
Informacje o funduszach europejskich mieszkańcy Polski zdecydowanie najczęściej czerpali z telewizji
(41%), następnie wskazywana jest prasa (16%), znajomi i rodzina (12%), reklamy (11%) i ulotki
(10%).
Ocena zainteresowania poszczególnymi typami informacji
Spośród wymienionych w badaniu typów informacji respondenci za interesujące najczęściej uznają
informacje o inwestycjach, które są realizowane z funduszy europejskich (71%) oraz informacje
o tym, kto, na co i jak moŜe uzyskać dotację z funduszy europejskich (65%). Tylko nieznacznie
rzadziej jako interesujące oceniane są pozostałe typy informacji tzn. informacje o tym, ile pieniędzy
z funduszy europejskich pozostało oraz ile juŜ zostało wydane (63%), informacje o szkoleniach,
kursach itp. finansowanych z Funduszy Europejskich (63%), a takŜe informacje o tym, gdzie szukać
bliŜszych informacji o Funduszach Europejskich (63%).
Preferowane miejsca i rodzaj informacji o FE
Badani najczęściej wskazują na audycje telewizyjne (29%) jako główne źródło, z którego chcieliby
czerpać w przyszłości informacje na temat funduszy europejskich. Prawie co szósty badany (13%)
chciałby takie informacje zdobywać równieŜ z prasy. Źródła te były dotychczas najczęściej
wykorzystywane do poszukiwania informacji o FE.
Z telewizji, radia, Internetu i prasy respondenci spontanicznie najczęściej wymieniają, Ŝe chcieliby
dowiadywać się o następujących kwestiach: jak pozyskać fundusze / dotacje, na jakich warunkach
(47%), na co są przekazywane fundusze (37%), ogólne informacje o funduszach (34%), kto moŜe
pozyskać fundusze (32%), informacja jakie inwestycje zostały wykonane z funduszy (18%)
oraz o kwotach wydanych (17%). Respondenci, którzy nie zamierzają poszukiwać informacji na temat
FE wskazywali jako główne przyczyny: brak potrzeby (58%) oraz brak zainteresowania tą tematyką
(22%).
Ocena informacji o funduszach europejskich
18
Opinie na temat ilości informacji o funduszach europejskich są podzielone – 43% mieszkańców Polski
uwaŜa, Ŝe jest ich optymalna ilość, a 35%, Ŝe jest ich zbyt mało. Jedynie dwóch na stu (2%) badanych
ocenia, Ŝe informacji o funduszach europejskich jest zbyt duŜo.
Badani zostali poproszeni o ocenę dostępności rzetelnych i dokładnych informacji o funduszach
europejskich. Największy odsetek badanych (48%) wskazał odpowiedź, Ŝe średnio (ani za trudno ale
teŜ i nie łatwo) jest uzyskać dobre informacje o FE. Prawie jedna czwarta respondentów (24%)
postrzega wyraźne trudności w uzyskaniu rzetelnych i dokładnych informacji.
Ponad połowa badanych (54%) podziela opinię, Ŝe informacje na temat FE są przekazywane
w zrozumiałym i przystępnym języku.
Konsumpcja mediów
Telewizja cieszy się największą popularnością wśród badanych, 96% badanych zadeklarowało, Ŝe
oglądają przynajmniej raz w tygodniu program którejś ze stacji telewizyjnych. Oglądalność telewizji
utrzymuje się na podobnym poziomie jak ubiegłych w latach. Ponad trzy czwarte (77%) osób
biorących udział w badaniu przynajmniej raz w tygodniu słucha jakiejś rozgłośni radiowej. Ponad
połowa badanych (52%) zadeklarowała, Ŝe przynajmniej raz w tygodniu odwiedza jakąś informacyjną
stronę internetową lub portal internetowy, liczba ta sukcesywnie rośnie. Nieco ponad jedna trzecia
badanych (37%) deklaruje, Ŝe czyta gazety codzienne przynajmniej raz w tygodniu. W porównaniu z
trzema poprzednimi latami dość znacznie zmniejszył się ten odsetek. Ponad jedna czwarta badanych
(28%) zadeklarowała, Ŝe czyta jakiś tygodnik/miesięcznik przynajmniej raz w miesiącu. Od 2009 coraz
mniej osób sięga po tygodniki/miesięczniki. Ponad jedna trzecia (35%) badanych deklaruje, Ŝe
posiada konto na jakimkolwiek serwisie społecznościowym oraz podobna grupa badanych deklaruje,
Ŝe odwiedza blogi internetowe.
Grupy zainteresowanych tematyką funduszy europejskich
Świadomość, znajomość, wiedza i zainteresowanie funduszami europejskimi oraz ich postrzeganie
zróŜnicowane są w zaleŜności od płci, wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania oraz sytuacji
zawodowej.
PoniŜsza tabela przedstawia kategorie osób lepiej oraz gorzej zorientowanych w tematyce funduszy
europejskich:
Osoby lepiej zorientowane w tematyce FE
−
−
−
−
−
w wieku 25-44 lata
z wykształceniem wyŜszym
mieszkańcy największych miast
przedsiębiorcy
pracujące na etacie lub dorywczo
Osoby gorzej zorientowane w tematyce FE
−
−
−
−
−
w wieku 60 lat i więcej
z
wykształceniem
podstawowym
lub zawodowym
mieszkańcy wsi i małych miast (do 50 tys.
ludności)
emeryci i renciści
bezrobotni
Sieć Punktów Informacyjnych
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego we współpracy z urzędami marszałkowskimi prowadzi
ogólnopolską sieć Punktów Informacyjnych Funduszy Europejskich (PIFE). Sieć PIFE liczyła 109
punktów, w tym: Centralny Punkt Informacyjny w Warszawie, 16 Głównych Punktów Informacyjnych w
stolicach regionów, 90 Lokalnych Punktów Informacyjnych na poziomie powiatów, BranŜowy Punkt
Informacyjny przy Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych.
19
W 2012 roku ponad 250 konsultantów pomogło w 198 104 sprawach dotyczących FE. Największa
liczba pytań trafiła do punktów telefonicznie – 118 077. Ponadto, pracownicy PIFE udzielili: 61 607
konsultacji osobistych oraz 18 420 odpowiedzi na pytania zadane poprzez e-mail. W 2012 roku w
miejscowościach, w których nie ma siedziby stałych Punktów Informacyjnych FE, we współpracy z
samorządami lokalnymi, zorganizowano ponad 1 960 Mobilnych Punktów Informacyjnych. Działalność
Mobilnych Punktów polegała na wizytach konsultantów w mniejszych miejscowościach województwa i
udzielaniu konsultacji z zakresu FE w terenie. W 2012 r. z usług Mobilnych Punktów Informacyjnych
skorzystało blisko 11 117 osób.
Pracownicy Sieci PIFE przeprowadzili takŜe 1 439 spotkań informacyjnych i seminariów, w których
wzięło udział 25 205 osób. Ponadto konsultanci zorganizowali 1 856 lekcji europejskich skierowanych
do dzieci i młodzieŜy.
Wraz z postępem procesu wdraŜania FE z perspektywy finansowej na lata 2007-2013, zmniejszała się
liczba nowo ogłaszanych konkursów, a tym samym następował naturalny spadek popytu na
informację o moŜliwościach uzyskania dotacji. W związku z powyŜszym zakres usług PIFE został w
2011 r. rozszerzony o pomoc beneficjentom w rozliczaniu dotacji. Beneficjenci mający pytania
związane z rozliczaniem uzyskanej dotacji otrzymywali informacje o etapach, procedurach,
wymaganych dokumentach i terminach związanych z procesem rozliczania projektu. Z tej usługi w
2012 r. skorzystało ponad 10 000 osób.
Podsumowując społeczeństwo zauwaŜa zmiany, jakie zaszły po wstąpieniu Polski do Unii
Europejskiej, choć dostrzegane są one w róŜnym stopniu w odniesieniu do poszczególnych
płaszczyzn – przede wszystkim Polski vs. osobistego Ŝycia codziennego. Korzyści z wejścia do UE
dostrzegane są bardziej na poziomie ogólnym, a samym obywatelom stosunkowo trudniej przełoŜyć je
na ich własne, codzienne Ŝycie. Niemniej jednak, w 2012 roku ta róŜnica się istotnie zmniejszyła,
zatem świadomość znaczenia funduszy europejskich dla sytuacji osobistej rośnie.
Z roku na rok rośnie odsetek osób twierdzących, Ŝe po wejściu Polski do Unii Europejskiej większość
zmian zachodzących w Polsce jest na lepsze, ale widać dysproporcje w województwach. Im
respondenci młodsi i lepiej wykształceni tym optymistyczniej patrzą na zmiany, jakie zaszły w naszym
kraju po akcesji. Wynikać to moŜe z konserwatywnego podejścia do zmian wśród ludzi starszych,
gorzej wykształconych.
Fundusze europejskie kojarzą się ze wspieraniem przede wszystkim przedsiębiorców i rolników, co
moŜe wzmagać poczucie u obywateli poczucia „wykluczenia” z moŜliwości uzyskania dofinansowania
oraz poczucia „braku potrzeby”. MoŜe to wpływać na przekonanie o byciu poza grupą docelową FE.
Najczęściej wskazywanymi źródłami dotychczasowej wiedzy na temat funduszy europejskich są
audycje telewizyjne – telewizja jest takŜe wskazywana jako najbardziej preferowane źródło przyszłych
informacji na temat funduszy. Z kolei kanały komunikacji na temat funduszy europejskich, które
najsilniej współwystępują z realną wiedzą na temat funduszy to: prasa, ulotki, audycje telewizyjne,
Internet, punkty konsultacyjne oraz szkolenia.
Dobra znajomość funduszy europejskich przekłada się na wiedzę, Ŝe mają one wkład w rozwój wielu
dziedzin gospodarczo-społecznych w Polsce. Znajomość funduszy europejskich idzie w parze z
większą świadomością zmian, jakie moŜliwe są dzięki dofinansowaniu. Im lepsza znajomość funduszy
europejskich tym większe przekonanie, Ŝe mają one realny, pozytywny wkład w rozwój Polski.
Wysokie wskaźniki znajomości pojęć „fundusze europejskie” lub „fundusze unijne” wśród ogółu
społeczeństwa wskazują na to, iŜ poziom ogólnej świadomości w tym zakresie moŜna określić jako
wystarczający. Istotnym jest przy tym, iŜ w porównaniu z danymi od roku 2006 wzrósł odsetek osób,
które rozumieją te kluczowe pojęcia. Pozytywny odbiór treści komunikacyjnych w ostatnich latach
moŜna wiązać z:
−
−
−
kompleksowością, czyli szerokim upowszechnianiem wiedzy na temat funduszy europejskich,
szczególnie w mediach głównie konsumowanych przez polskie społeczeństwo: telewizja, prasa,
radio,
spójnością, czyli ujednoliceniem systemu identyfikacji wizualnej, czego przykładem
jest spójny logotyp Narodowej Strategii Spójności, znany przez połowę badanych,
przystępnością, czyli ukierunkowaniem przekazu, jego treści i języka na ogólną populację
społeczeństwa.
20
Oznacza to tym samym, iŜ działania komunikacyjne przyniosły zakładane efekty w zakresie
upowszechniania wiedzy europejskiej i budowania przyjaznej marki funduszy europejskich w Polsce,
lecz nadal koniecznym jest edukowanie i podwyŜszanie poziomu wiedzy merytorycznej o samych
funduszach, o czym świadczy fakt, iŜ jedynie 13% badanych ocenia swoją znajomość tematu jako
dość duŜą i bardzo duŜą. Aktualna komunikacja powinna opierać się na informacjach praktycznych,
które mogą być przydatne w kontekście obecnego otoczenia (w tym np. korzystanie z doświadczeń
osób, które przeszły przez proces, szanse pozyskania wsparcia finansowego). Jest to szczególnie
istotne z uwagi na bieŜącą sytuację gospodarczą kraju i pogarszające się nastroje społeczne w roku
2012. W tym kontekście szczególnie istotne jest dalsze podwyŜszanie poziomu wiedzy merytorycznej,
co dla odbiorców moŜe stanowić nie tylko benefit intelektualny, ale zarówno emocjonalny: „fundusze
jako światełko w tunelu”. Jest to szczególnie istotne równieŜ w kontekście wzmacniania postaw
przedsiębiorczych wśród Polaków („kolejne środki to dla mnie szansa na rozwój działalności
gospodarczej”). Dlatego waŜne jest, aby komunikacja koncentrowała się na silnym aspekcie
edukacyjnym, ale równieŜ przygotowywała społeczeństwo do alokacji środków w kolejnych latach,
wzmacniając tym samym juŜ na początkowym etapie poŜądanie wśród potencjalnych odbiorów. Na
dalszym etapie koniecznym zaś będzie połoŜenie szczególnego nacisku na te wymiary aspektu
edukacyjnego, które dotyczą bezpośrednio procedury pozyskiwania środków, w tym źródeł
pozyskiwania funduszy, udogodnień instytucjonalnych etc. Istotnie waŜne w tym zakresie jest
podkreślanie ułatwień systemowo - proceduralnych oraz instytucjonalnych w bieŜącym, aktualnym
wymiarze. Warto tu wrócić do szczegółowych wyników z badania, które wskazują, iŜ przekonanie o
tym, Ŝe nic się nie zmieniło w Polsce po wejściu do UE, albo zmiany te oceniane są raczej negatywnie
zdecydowanie częściej panuje wśród mieszkańców wsi i małych miast. Oznacza to, iŜ grupa ta – jako
szczególnie trudny odbiorca – powinna być szczególnie uwzględniona w kolejnych działaniach PRowych i marketingowych. NaleŜy przy tym pamiętać o zapewnieniu równego dostępu do wiedzy w
skali całego kraju. Konkretne, przydatne informacje mogą w ten sposób zniwelować wysoki wskaźnik
przeświadczenia o trudności w pozyskiwaniu funduszy (43%), a w konsekwencji być moŜe zwiększyć
odsetek osób zainteresowanych pozyskaniem funduszy lub uczestnictwem w projekcie (74%
badanych nie zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach funduszy europejskich). Jest to kluczowe w
zakresie konsekwentnego kreowania postaw pro-europejskich.
Zmiany związane z akcesją Polski do Unii Europejskiej postrzegane są przede wszystkim w
kontekście najbliŜszego otoczenia / województwa, głównie w zakresie infrastrukturalnym i rolniczym.
Jednocześnie istotnie mały jest wskaźnik wiązania pozytywnych zmian z codziennym Ŝyciem
mieszkańców Polski. Dla dalszych działań komunikacyjnych oznacza to konieczność przeorientowania
treści w kierunku dalszego eksponowania benefitów w Ŝyciu osobistym, a jednocześnie kreowania
potrzeb w zakresie ubiegania się o fundusze europejskie. Szczególnie pomocnym w tym zakresie
mogą być autentyczne przykłady mieszkańców Polski, którzy jako beneficjenci skorzystali z funduszy i
wysoko je oceniają pod kątem uŜyteczności osobistej/rodzinnej/zawodowej i innej. Tym samym
kolejne działania komunikacyjne w mniejszym zakresie powinny zwracać uwagę na szeroki aspekt
gospodarczy i wpływ funduszy na ogólny rozwój kraju oraz pozycję Polski w Europie.
Dość niska znajomość nazw konkretnych funduszy europejskich i programów unijnych (61% nie
potrafi spontanicznie wymienić nazwy Ŝadnego programu ani funduszu europejskiego) wskazuje
jednocześnie na konieczność dalszego „oswajania” trudnych i często niezrozumiałych pojęć przez
większość społeczeństwa. To z kolei pokazuje na konieczność przeorientowania formy
przekazywanych informacji w kierunku niestandardowych modeli, pozwalających na zwiększenie
zaangaŜowania, a tym samym zrozumienia skomplikowanych definicji. Pojęcia te wydają się być
przyswajalne dla części społeczeństwa, szczególnie wysoko wykwalifikowanych, wykształconych
osób. Działania komunikacyjne w tym zakresie mogą więc wykorzystywać nazwy konkretnych
funduszy i programów unijnych.
Pozytywna ocena źródeł pozyskiwania wiedzy na temat funduszy wyznacza dalszą konsekwentną
politykę komunikacyjną w zakresie wykorzystania telewizji, prasy i radia w tym względzie.
Jednocześnie delikatny spadek w zakresie ogólnej konsumpcji telewizji i silny wzrost konsumpcji
internetu powinien być jednocześnie sygnałem do znacznego przesunięcia środków budŜetowych z
obszarów słabiej eksploatowanych (media regionalne, tygodniki, miesięczniki). Warto w tym zakresie
rozwaŜyć silniejsze wykorzystanie niestandardowych form komunikacyjnych, w tym blogów, serwisów
społecznościowych etc. (np. równieŜ w zakresie stworzenia osobnego portalu społecznościowego) i
ich jednoczesną promocję w dobrze znanych mediach typu telewizja, radio. Alokacja budŜetu
mediowego powinna uwzględniać aktualne trendy rynkowe. Szczególnie istotny jest tu systematyczny
21
wzrost konsumpcji internetowej. W ostatnich latach rośnie w bardzo szybkim tempie korzystanie z
Internetu za pomocą smartfonów. Dlatego warto w tym kontekście pomyśleć o innych,
niestandardowych formach komunikacyjnych, w tym stworzeniu zupełnie osobnego portalu (nie profili),
z aplikacjami na telefony.
Reasumując, dalsza polityka komunikacyjna powinna z jednej strony ukierunkowywać się na kolejne
działania wizerunkowe, wzmacniając przeświadczenie o pozytywnej roli funduszy europejskiej w
zakresie rozwoju nie tylko całego kraju, ale zdecydowanie silniej w ujęciu jednostkowym, a z drugiej
strony konsekwentnemu promowaniu i utrzymywaniu systemu wsparcia dla aktualnych i potencjalnych
beneficjentów (takŜe poprzez utrzymanie Sień Punktów Informacyjnych na terenie kraju), poprzez
taktyczne akcje edukacyjno – informacyjne, precyzyjnie skierowane do określonej grupy docelowej i jej
potrzeb, ze szczególnym uwzględnieniem bieŜącej, aktualnej sytuacji rynkowej i uwarunkowań
systemowych.
Do uzupełnienia o uwagi DIP.
22