M. Dunin-Wąsowicz Trojka ze słabym mandatem, 02.2014, PL plus

ZAGRANICA | EUROSTREFA
Trojka ze słabym mandatem
MARIA DUNIN-WĄSOWICZ
Parlament Europejski sugeruje, że programy naprawcze dla nadmiernie zadłużonych państw
w eurostrefie były przygotowane bez właściwej europejskiej podstawy prawnej.
N
a początku stycznia 2014 r.
Parlament Europejski (PE)
zajął się sprawą możliwości braku traktatowych
podstaw współpracy trzech
instytucji, czyli Komisji
Europejskiej (KE), Europejskiego Banku
Centralnego (EBC) oraz MFW. Celem
współpracy tych instytucji, tworzących
tzw. trojkę, było opracowanie, negocjacje
oraz monitoring sanacyjnych programów
dla nadmiernie zadłużonych państw,
a więc Grecji, Irlandii, Hiszpanii, Portugalii i Cypru. Działalność trojki, która
rozpoczęła się w 2010 r., niejednokrotnie
była krytykowana. Komisja ds. kryzysu
finansowego, która działała w Parlamencie Europejskim od 7 października 2009 r.
do 6 lipca 2011 r., nie dostrzegała niedociągnięć w zasadach funkcjonowaniu tej
wpływowej parainstytucji.
Czy miałoby to oznaczać, że obecna
analiza działalności trojki przez Parlament
Europejski nie przyniesie ważnych praktycznych rezultatów z punktu widzenia
państw, do których programy tej specyficznej instytucji były stosowane? Za wcześnie
na taką odpowiedź. Należy jednak założyć,
iż wykrycie nieprawidłowości w procedurze powołania trojki może przyczynić się do
złagodzenia warunków kontynuacji programów naprawczych, a nawet umorzenia części zadłużenia państw nadmiernie
zadłużonych. Podobną moc sprawczą
może mieć argument stwierdzający, iż
trojka popełnia błędy. W minionym roku
spadek PKB w eurostrefie wynosił ok.
0,5 proc. Prognozy długookresowe zakładają, że rozwój w najbliższej dekadzie
będzie miał charakter deflacyjny, oscylując
wokół 1 proc. PKB. Zmiana trendu wymagałaby radykalnych posunięć politycznych
lub gospodarczych. Ich podjęcie jest możliwe, jeżeli wszystkie powody kryzysu w eurostrefie będą ujawnione oraz usunięte
potencjalne przeszkody zmian, również te
w postaci atmosfery podejrzliwości wobec
działań trojki.
Parlament kontroluje
Projekt opinii komisji ds. zatrudnienia
i spraw społecznych PE stwierdza, że
w wyniku decyzji trojki w sprawie warunków pakietów antykryzysowych doszło do
nieznanego po II wojnie światowej kryzysu
społecznego w Grecji, Irlandii, Portugalii
i na Cyprze (patrz wykres 1).
Oceny komisji ds. monetarnych PE,
które koncentrują się stricte na aspektach
finansowych pakietów pomocowych dla
zadłużonych państw, wskazują m.in. na
postępującą dewastację gospodarki państw
objętych pomocą, o czym informuje m.in.
relacja zadłużenia publicznego do PKB.
Wskaźnikiem równie właściwie odzwierciedlającym status quo w gospodarce jest
stan sektora bankowego. Generalnie, w latach 2008–2011 zmniejszyła się o 9 proc.
liczba instytucji kredytowych we wszystkich – z wyjątkiem Malty i Luksemburga
– państwach eurostrefy. Odnotowany
w tym samym okresie spadek skonsolidowanych aktywów sektora, szacowanych na
kwotę ok. 29,5 bln euro, wyniósł 11,6 proc.
Doszło ponadto do istotnego obniżenia
kapitału podstawowego (4 proc. – benchmark capital ratio oraz 7 proc. – capital ratio)
w bankach wszystkich państw eurostrefy. Największą redukcję odnotowano na
Cyprze i w Grecji. Również w tych państwach, obok Hiszpanii, Portugalii i Irlandii, nastąpił silny spadek liczby lokalnych
jednostek lub oddziałów bankowych.
Informacją o spadku tego wskaźnika jest
przyrost liczby ludności na dany oddział
lub relacja liczby ludności do wielkości
zatrudnienia w bankach. We wszystkich
pięciu państwach wymienione czynniki
szybko rosły w minionych kilku latach
(patrz tabela 2).
Tab. 1. Sektor bankowy w krajach nadmiernie zadłużonych, 2013 r.
Liczba ludności
v. liczba instytucji kredytowych
Liczba ludności
korzystająca z jednej filii
bankowej
liczba ludności korzystająca
z jednego ATM
Liczba ludności
przypadająca na 1 zatrudnionego
w banku
Aktywa na 1 zatrudnionego
w banku (tys. euro)
Grecja
217 117
3 111
1 321
198
7 743
Portugalia
69 752
1 694
616
185
9 692
Hiszpania
147 016
1 2010
806
197
15 255
Cypr
6 375
1 009
1 219
68
9 969
Irlandia
9 725
4 314
1 434
144
27 463
Eurostrefa
55 504
1 945
1 035
158
15 076
Państwo
Źródło: ECB, 2013
78
miesięcznik finansowy BANK | luty | 2014
ZAGRANICA | EUROSTREFA
Czy są to dane, których Europa spodziewała się po kilku latach realizacji
programów trojki? Można je traktować
jako przejaw restrukturyzacji sektora
bankowego w eurostrefie. Można także
mówić o procesach destrukcji sektora.
Przypomnijmy – programy, mimo kontrowersyjnych rozwiązań, w tym drastycznych
cięć budżetowych, podwyżek podatków lub
redukcji płacy minimalnej, były akceptowane przez rządy państw eurostrefy.
Zaskoczenie i sprzeciw wzbudził dopiero
pomysł zastosowania w 2013 r. na Cyprze
procedury bail-in, przewidującej m.in., by
wszystkie depozyty powyżej 100 tys. euro
zostały zlikwidowane, zaś skonfiskowane
oszczędności przeznaczone na dofinansowanie programu antykryzysowego.
Koncepcja nie została zastosowana,
ale zdopingowała deputowanych PE do
zbadania europejskiej podstawy prawnej
powstania trojki, zasadności aplikowanych przez nią programów naprawczych,
przebiegu ich realizacji czy legitymizację procesów naprawczych. Rezultatem
prac deputowanych ma być raport, który
powstaje na podstawie wizyt roboczych
w wymienionych pięciu państwach, analiz
oraz przesłuchań (hearing) w PE. W procedurze przesłuchań wzięli, jak dotąd, udział
Olli Rehn, komisarz ds. monetarnych
w KE, Jean-Claude Trichet, były szef EBC
oraz Klaus Regling, szef Europejskiego
Mechanizmu Stabilizacyjnego (European
Stability Mechanism – EMS).
Wykr. 1. Bezrobocie w krajach nadmiernie zadłużonych, eurostrefie i UE
30
25
Grecja
20
Portugalia
Hiszpania
15
Cypr
Irlandia
10
Eurostrefa
UE
5
0
2001–2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Źródło: Eurostat, 2013
Wykr. 2. Zadłużenie publiczne w krajach nadmiernie zadłużonych, eurostrefie i UE
200
180
160
Grecja
140
Portugalia
120
Hiszpania
100
Cypr
80
Irlandia
Eurostrefa
60
UE
40
20
Trojka i jej praca
Sprawy, nawet jeżeli spojrzeć na nie z perspektywy czasu, wydają się proste. Październik 2009 r. był punktem zwrotnym dla
stabilności gospodarczej w UE i eurostrefie.
Został wówczas ujawniony dramatycznie
zły stan finansów Grecji. Rząd, niezdolny
do finansowania ani deficytu zbliżającego się do 13 proc. PKB, ani zadłużenia
wynoszącego wówczas blisko 150 proc.
PKB (patrz wykres 2) zwrócił się w grudniu
2009 r. do UE i MFW o pomoc finansową.
UE nie była przygotowana na taki obrót wydarzeń. Nie miała instytucji, które
mogły przeciwdziałać kryzysowi i zarządzać
nim. Tymczasem wraz z ujawnieniem dramatycznego stanu finansów publicznych
Grecji, sytuacja w eurostrefie zaczęła po-
0
2001–2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Źródło: Eurostat, 2013
garszać się niemal z dnia na dzień. O wielu
rozwiązaniach instytucjonalnych przesądziła potrzeba chwili.
11 lutego 2010 r. Rada Europejska uznała, iż pomoc międzynarodowa dla Grecji
jest niezbędna i zwróciła się do Komisji
Europejskiej, by ta – współdziałając z EBC,
i przy wykorzystaniu pomocy eksperckiej MFW – podjęła niezbędne działania.
Wytyczne RE zostały przyjęte kilka dni
później. Rokowania w eurostrefie dotyczące warunków przyznania pomocy przedłużały się. W połowie kwietnia grecki rząd
ponownie poprosił o wsparcie finansowe.
79
Tym razem swoją prośbę skierował do eurostrefy, EBC i MFW. Na tej podstawie trojka uformowała się i podjęła decyzję o rozpoczęciu swojej pierwszej misji w Atenach
21 kwietnia 2010 r. 2 maja kraje eurostrefy
poinformowały, że są gotowe zaoferować
Grecji trzyletnią pożyczkę w wysokości
80 mld euro. Tydzień później, 9 maja,
zarząd MFW zadeklarował przekazanie
Grecji finansowania w wysokości 30 mld
euro na zasadzie porozumienia stand-by.
W tym też czasie EBC, działając na podstawie odpowiednich zapisów Traktatu o funkcjonowaniu EU, rozpoczął skupowanie
www.aleBank.pl
ZAGRANICA | EUROSTREFA
Tab. 2. Warunki finansowe porozumienia w sprawie utworzenia EFSF, EFSM oraz pożyczki dla Grecji
(mld euro)
Porozumienie państw
Niemcy
Francja
EFSF
440
147,4
110,7
EFSM
60
11,3
11,1
MFW
250
14,9
12,3
Pomoc UE dla Grecji
80
22,3
16,8
Pomoc MFW dla Grecji
30
1,8
1,5
Wykup obligacji rządowych przez EBC
76
20,7
15,5
Razem
936
218,5
167,9
Źródło: EFSF Framework Agreement, 7 czerwca 2010
obligacji zadłużonych państw. Pierwsza
transza pożyczkowa w wysokości 14,5 mld
euro trafiła do Grecji 18 maja 2010 r.
Miesiąc później 16 państw unii monetarnej (bez Grecji) podpisało porozumienie
o utworzeniu spółki celowej z siedzibą
w Luksemburgu pod nazwą Europejski
Instrument Stabilizacji Finansowej (European Financial Stability Facility – EFSF),
z założonym trzyletnim okresem funkcjonowania od 4 sierpnia 2010 do 30 czerwca
2013 r. Niemieckie Biuro Zarządzania Długiem Publicznym (German Debt Management
Office – DMO) zapewniło wsparcie doradcze dla EFSF, MFW – wsparcie finansowe
w wysokości połowy wkładu europejskiego
(do 250 mld euro). Zadaniem EBC stał
się skup obligacji skarbowych państw
eurostrefy na rynku wtórnym. Pierwszą
linię kredytową EFSF przydzielił Grecji.
Gwarancji udzieliły Niemcy i Francja
(patrz tabela 2).
Następne pakiety pomocowe – według
wytycznych KE, EBC, MFW – były przyznawane odpowiednio Portugalii, Irlandii,
Hiszpanii i Cyprowi, zgodnie z procedurą
zastosowaną wobec Grecji.
Pierwsze wątpliwości
Mimo klarowności przywołanego przebiegu wydarzeń – który można odtworzyć na
podstawie dokumentów UE, MFW, EBC
oraz rządów państw objętych procedurą bail-out – pojawiają się wątpliwości.
Pierwsza dotyczy mandatu Rady Europejskiej do powołania trojki. Czy wolno
ją było powołać i, co więcej, nadać jej
szerokie kompetencje do opracowania
konstrukcji i zakresu pakietów pomocowych dla kolejnych państw wyłącznie
na podstawie oświadczenia Rady Euro-
pejskiej o konieczności podjęcia przez
Komisję niezbędnych działań – we współpracy z EBC na podstawie ekspertyzy
MFW – w celu przygotowania programu
pomocowego dla Grecji? Analizy prawne
nie są w tych kwestiach jednoznaczne. To
problem, bo trojka, powołana na podstawie słabego mandatu i funkcjonująca
jako formalna/nieformalna instytucja,
odgrywa dzisiaj ważną rolę obok innych
europejskich instytucji ds. zarządzania
gospodarczego.
Problemem są zadania poszczególnych
instytucji w trojce. Na przykład Komisja
występuje w niej zarówno jako strażnik
traktatów, jak i przedstawiciel państw
występujących o pomoc do trojki.
Uzasadnione są obawy o istnienie
konfliktu interesów w przypadku EBC.
nie kwestii, jak zasadność i zakres wewnętrznej dewaluacji – nie podlega żadnej
politycznej kontroli.
Twierdzi się, iż koszt ekspertyz zlecanych przez trojkę istotnie przekracza kwotę
100 mln euro. Jest obawa, iż płatnikami
ekspertyz były w rzeczywistości rządy
państw występujące o pomoc, zaś ekspertyzy raczej nie były przygotowane przez
MFW. Jak wynika z pierwszych nieformalnych informacji, były one sporządzane
w dużej mierze przez wielką czwórkę, a więc
Deloitte, Ernst & Young, KPMG oraz
PricewaterhouseCoopers. Przedstawiciele
trojki dowodzą, iż względy czasowe zmuszały ich do korzystania z pomocy tych
konkretnych firm audytorskich. Co nie
zmienia faktu, że odgrywają one poważną, chociaż nieuzasadnioną politycznie,
rolę w procesie definiowania programów
naprawczych. W fazie analiz PE znajdują się informacje o zadaniach zleconych
innym globalnym firmom konsultingowym, w tym z USA oraz Wielkiej Brytanii.
Według danych cypryjskiego banku centralnego czy władz irlandzkich, niektóre
firmy, korzystając z informacji uzyskanych
w procedurze przygotowania programów,
podejmują próby inwestowania na terytorium państw objętych tymi programami.
Zachodzi więc podejrzenie o zachowania
typu insider trading.
Oceny komisji ds. monetarnych Parlamentu Europejskiego wskazują na postępującą dewastację gospodarek państw w wyniku
realizacji programów pomocowych zaleconych przez trojkę.
Z jednej strony, jako bankier skupujący
obligacje zagrożonego bankructwem
państwa pełni on w trojce funkcję technicznego doradcy, z drugiej strony – jest
kredytodawcą wobec tegoż państwa.
Ponadto zaangażowanie EBC w kwestie
dotyczące polityk budżetowych, fiskalnych i strukturalnych rozmija się mandatem przyznanym bankowi Traktatem
o funkcjonowaniu UE.
Należy również mówić o słabej wiarygodności politycznej trojki. W jej prace
zaangażowani są niemal wyłącznie eksperci
ekonomiczni. Jednocześnie jej działalność
– dotycząca m.in. tak wrażliwych społecz-
80
Z pozycji obserwatora
Rezultaty dochodzenia parlamentu mają być opublikowane
pod koniec kwietnia br. Na
podstawie projektu rezolucji
w tej sprawie można przyjąć, że
konstrukcja trojki oraz zadania poszczególnych instytucji w ramach tej parainstytucji ulegną zmianie. Dochodzenie
może także wpłynąć na poprawę przejrzystości funkcjonowania trojki oraz jej
wiarygodności. Pośrednim efektem prac
będzie zmiana podejścia do projektowania
pakietów pomocowych oraz staranniejsza
ocena ich potencjalnych efektów społeczno-gospodarczych. PE może przyczynić
się do odejścia przez trojkę od działań
niepotrzebnie ograniczających wzrost gospodarczy, jak i prowadzących do niekorzystnych zmian w sektorze finansowym
na peryferiach eurostrefy. 
miesięcznik finansowy BANK | luty | 2014
26 January 2014
Maria Dunin-Wąsowicz
Troika with the frail mandate
At the beginning of January the European Parliament saw to the issue of an eventual
lack of treaty footings for the collaboration of three institutions such as the European
Commission, the European Central Bank and the IMF. The purpose of establishing
the liaison, so called Troika, was to elaborate, negotiate as well as monitor the reform
programmes for the over-debted states in Europe. The activity of Troika, which
started to operate in 2010, was criticised repeatedly. However, the special European
Parliament Financial, Economic and Social Crisis Committee, which has been active
since October 7, 2009 to July 6, 2011, did not detect any deficiencies in functioning
of this influential para-institution.
The results of EP’s recent investigation will be published by the end of April.
According to the draft of the Resolution with regard to the issue, it is assumed that the
construction of Troika and tasks of the respective institutions will change. The
transparency of the functioning of Troika can be reinforced, thus its credibility
improved. The attitude shift of Troika toward drafting financial assistance
programmes, more careful estimation of potential social and economic repercussions,
will be the indirect result.
Tab. 1. Euro are banking sector capacity indicators (2012)
Population per
credit institution
Population per
branch
Population per
ATM
Population per
bank employee
Assets per bank
employee (k €)
Greece
217 117
3 111
1 321
198
7 743
Portugal
69 752
1 694
616
185
9 692
Spain
147 016
1 2010
806
197
15 255
Cyprus
6 375
1 009
1 219
68
9 969
Ireland
9 725
4 314
1 434
144
27 463
55 504
1 945
1 035
158
15 076
State
Euroarea
source: ECB, 2013.