Elżbieta Kremer Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa

„Rejent" * rok 7 * nr 1 (69)
styczeń 1997 r.
Elżbieta
Kremer
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Zarząd jako forma prawna wykonywania własności państwowej, a
zarazem tytuł do władania nieruchomością, odegrał szczególną rolę w
okresie obowiązywania w naszym systemie prawnym zasady jednolitej
własności państwowej. W tym okresie zarząd nieruchomościami państwowymi powierzano wszelkim państwowym jednostkom organizacyjnym
zarówno państwowym osobom prawnym, jak również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Jednakże odmienny
był status prawny tych podmiotów i zakres przysługującego im zarządu,
najogólniej mówiąc państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu
własnym uprawnienia płynące z własności państwowej, natomiast jednostki organizacyjne pozbawione osobowości prawnej funkcjonowały jako
stationes fisciK Zniesienie w kodeksie cywilnym zasady jednolitej własności państwowej2, jak również dostosowanie pozostałych przepisów, w tym
regulacji pozakodeksowych3, do nowo wykreowanej zasady podzielności
mienia państwowego spowodowało, że zakres stosowania zarządu został
wyraźnie ograniczony.
W aktualnym stanie prawnym z zarządu jako tytułu prawnego władania nieruchomością państwową mogą korzystać tylko państwowe jedno-
156.
2
Dokonano tego ustawą z 31 stycznia 1989 r. o zmianie kodeksu cywilnego, Dz.U. Nr 3,
poz. 11.
3
Ustawa z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, Dz.U. Nr 79, poz. 464.
43
Elżbieta Kremer
stki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Aktami ustawowymi, w których został uregulowany zarząd, są: ustawa z 25 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym jej nowelą z 29 września 1990 r.4 oraz ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa5. Regulacje prawne zawarte w obu wymienionych aktach prawnych
zawierają wiele rozwiązań wspólnych dotyczących zarządu, niemniej jednak nie są to rozwiązania tożsame.
Przedmiotem niniejszych rozważań będzie zarząd, jaki może być ustanowiony na mieniu Skarbu Państwa wchodzącym w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, na tle rozwiązań dotyczących zarządu,
uregulowanych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarówno w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, jak i w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brak jest przepisu, który określałby definicję zarządu. Ze sformułowań art. 33 i 34 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości można wnioskować, iż zarząd polega na korzystaniu z nieruchomości wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami, lecz nie obejmuje uprawnień do rozporządzania nieruchomością6. Natomiast w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa brak nawet takiego określenia zarządu i tylko drogą
wykładni można sformułować analogiczną treść. Bliższe określenie treści
zarządu następuje dopiero w chwili jego powstania. Należy zwrócić uwagę,
iż w obu aktach prawnych przedmiot zarządu został w różny sposób określony. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
przedmiotem zarządu są nieruchomości wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, natomiast na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przedmiotem zarządu może być mienie Skarbu Państwa wchodzące
w skład Zasobu. Zagadnieniem niezwykle istotnym, a zarazem kontrowersyjnym i nie rozstrzygniętym w jednoznaczny sposób, jest charakter pra-
4
Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464.
Tekst jednolity: Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299.
6
E. D r o z d, [w:] E. D r o z d, Z. T r u s z k i e w i c z, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentan, Kraków 1995, s. 104.
5
44
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
wny zarządu. W tej materii zaprezentowane zostały dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z pierwszym, reprezentowanym przez Sąd Najwyższy i
J. Szachułowicza, zarząd jest prawem podmiotowym cywilnym. Zdaniem
Sądu Najwyższego 7 , zarząd jako odrębna niekonwencjonalna instytucja
prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest bezspornie ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub techniczno-prawny,
lecz jako prawo o określonej treści, do którego należy w sprawach nie
uregulowanych stosować przepisy kodeksu cywilnego. J. Szachułowicz 8 ,
akceptując pogląd Sądu Najwyższego, dochodzi do wniosku, iż zarząd
ustanowiony decyzją stanowi quasi ograniczone prawo rzeczowe, a zarząd ustanowiony na podstawie umowy zalicza do dziedziny stosunków
obligacyjnych.
Odmienny pogląd reprezentują ci autorzy 9 , którzy przyjmują, iż zarząd
nie jest cywilnoprawnym prawem podmiotowym. Państwowe jednostki
organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą być podmiotem żadnego prawa cywilnego, choć mogą wykonywać uprawnienia płynące z własności państwowej. Dla określenia sytuacji prawnej państwowej jednostki organizacyjnej względem zarządzanej nieruchomości trzeba
zwrócić uwagę na rozróżnienie stosunków zewnętrznych i wewnętrznych.
W stosunkach zewnętrznych, tj. z podmiotami prawnymi nie będącymi
Skarbem Państwa, jako strona występuje właściciel Skarb Państwa. Natomiast stosunki wewnętrzne, tj. między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, nie mają charakteru cywilnoprawnego, ponieważ jednostki
te nie posiadaj osobowości prawnej i nie są podmiotami prawa cywilnego10.
7
Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r. III CZP 129/93, OSP 1994, z.
11, poz. 205; pogląd SN zawarty w uchwale akceptują G . B i e n i e k , Z. M a r m a j , Ustawa o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, wydanie II, 1995, s. 129.
8
J. S z a c h u ł o w i c z , Glosa do uchwały SN z dnia 5 października 1993 r., OSP 1994,
z. U , poz. 205.
9
E. D r o z d, op. cit., s. 46, Z . R a d w a ń s k i , Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa
1993, s. 136; M. Be d n a r e k , Przemiany własności w Polsce, Warszawa 1994, s. 134.
10
E. D r o z d , op. cit., s. 48 i 49.
45
Elżbieta Kremer
I. Powstanie zarządu
1. Na podstawie decyzji
Zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przekazanie mienia w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej następuje na
czas oznaczony lub nieoznaczony w drodze, decyzji Prezesa Agencji. Jest
to zarazem całość regulacji dotyczącej ustanowienia zarządu w drodze decyzji zawartej w przedmiotowej ustawie. Przekazanie w zarząd mienia
Skarbu Państwa należącego do Zasobu w drodze decyzji Prezesa Agencji
jest rozwiązaniem, które ma korespondować z regulacją zawartą w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z
którą przekazanie w zarząd gruntu Skarbu Państwa następuje w drodze
decyzji wydawanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.
Wprowadzenie przez ustawę możliwości przekazania mienia Skarbu Państwa w zarząd w drodze decyzji Prezesa Agencji spowodowało, że pojawiło się pytanie, czy w omawianym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną w ścisłym tego słowa znaczeniu, do której należy
stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ta wątpliwość wynika z niejasnego statusu samej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która z jednej strony jako osoba prawna działa w sposób
typowy dla podmiotów prawa prywatnego, posługując się formami cywilistycznymi, z drugiej zaś realizuje określone cele i zadania publiczne,
jakie postawił przed nią ustawodawca, wkraczając tym samym w sferę
prawa publicznego. W dotychczasowych wypowiedziach doktryny11, jak
również w orzecznictwie Sądu Najwyższego 12 przyjęte jest stanowisko, że
decyzja o ustanowieniu zarządu wydana przez Prezesa Agencji Własności
Rolnej Skarbu Państwa jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, aczkolwiek prezentowane są również stanowiska przeciwne13. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie zawiera żadnych postanowień ustawowych, na mocy których
11
C. B a n a s i ń s k i , P . C z e c h o w s k i , Komentarz do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Warszawa 1992, s. 6 1 ; B . Z a ł ę s k a - Ś w i ą t k i c w i e z , Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, „Rejent" 1992, nr 3-4, s. 59.
12
Uchwała Sądu Najwyższego z 5 września 1995 r. III AZP 18/95, OSN 1996, nr 3, poz.
36.
13
M. B e d n a r e k , op. cit., s. 140.
46
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Prezes Agencji mógłby przekazać swe uprawnienia w sprawie ustanowienia zarządu innym podmiotom. Tym samym, z prawnego punktu widzenia, Prezes Agencji i tylko Prezes jest organem upoważnionym do ustanowienia w drodze decyzji zarządu. Natomiast w praktyce pojawiają się
przypadki, gdzie decyzje o przekazaniu mienia w zarząd wydają dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji 14 . Jako podstawę prawną takiego
działania Prezesa wskazuje się § 27 statutu Agencji, zamieszczony w dziale
III - udzielanie pełnomocnictw 15 . W dziale tym uregulowane są zasady
udzielania przez Prezesa Agencji dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych, natomiast § 27 stanowi „w sprawach nie uregulowanych statutem do udzielania pełnomocnictw mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego o przedstawicielstwie". Taka praktyka jest praktyką błędną i sprzeczną z prawem, albowiem zarówno przepisy statutu, jak i kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictwa, a więc dokonania określonych czynności prawnych, nie
mogą stanowić podstawy prawnej do przekazania przez Prezesa uprawnień do wydawania decyzji administracyjnej innym podmiotom. Taka
sytuacja byłaby możliwa wówczas, gdyby ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przewidywała możliwość przekazania przez Prezesa Agencji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Np. w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach
rządowej administracji ogólnej art. 7 stanowi „wojewoda może, w formie
pisemnej, upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych" 16 ; analogicznego przepisu brak w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa. Tym samym decyzje wydawane przez dyrektorów oddziałów
terenowych Agencji są decyzjami nieważnymi, albowiem wydawane są
bez podstawy prawnej.
Przekazywania mienia Skarbu Państwa w zarząd dotyczy również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwiet-
14
Uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 września 1995 r., OSN 1996, nr 3, poz. 36.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie nadania
statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Dz.U. Nr 24, poz. 104 z późn. zm.
16
Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.
15
47
Elżbieta Kremer
nia 1994 r.17, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.
37 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Wspomniana delegacja ustawowa upoważnia Ministra Rolnictwa do
określenia w drodze rozporządzenia trybu przekazywania mienia w razie
ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia
opłat. Powołane rozporządzenie określa nie tyle tryb przekazania mienia
w razie ustanowienia zarządu, ile warunki, jakie winien spełniać wniosek
państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej występującej o utworzenie zarządu, a także jaka powinna być treść
decyzji o ustanowieniu zarządu. Decyzja Prezesa Agencji w sprawie
ustanowienia zarządu może być wydana tylko na wniosek zainteresowanej jednostki, tym samym brak jest możliwości wydania takiej decyzji
z urzędu. Zgodnie z § 1 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia, we
wniosku należy wskazać położenie i powierzchnię nieruchomości, cel, na
jaki ma być wykorzystana, oraz czas trwania zarządu. Ponadto - zgodnie
z § 1 ust. 2 rozporządzenia - do wniosku należy dołączyć:
a) opinię organu sprawującego nadzór nad jednostką składającą wniosek,
b) wyciąg z rejestru ewidencji gruntów i budynków,
c) informację właściwego organu o przeznaczeniu nieruchomości w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
d) pozytywną opinię właściwego organu, jeżeli w skład nieruchomości
wchodzi obiekt przyrody prawnie chroniony albo obiekt wpisany do rejestru zabytków.
Regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia w rzeczywistości dotyczy
warunków, przesłanek, jakie winien spełniać podmiot ubiegający się o
ustanowienie zarządu, a nie tryb przekazania mienia w razie ustanowienia
zarządu. O ile wymogi wynikające z § 1 ust. 1 rozporządzenia dotyczące
wskazania nieruchomości, celu, na który ma być wykorzystywana, a także
czasu trwania zarządu są dość oczywiste, albowiem okoliczności te w
trakcie trwania każdego postępowania o ustanowienie zarządu muszą być
wyjaśnione, o tyle warunki wynikające z § 1 ust. 2 mają odmienny charakter i zamieszczenie ich w rozporządzeniu może rodzić pytanie, czy
delegacja ustawowa nie została przekroczona. Przykładowo w § 1 ust. 2
17
48
Dz.U. Nr 51, poz. 208.
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
pkt 1 rozporządzenia przewidziano, że do wniosku o ustanowienie zarządu należy dołączyć opinię organu sprawującego nadzór nad jednostką
składającą wniosek. Czy nieprzedłożenie takiej opinii będzie traktowane,
że wniosek jest niekompletny i w takim stanie nie może być rozpoznany,
czy też może spowodować, że decyzja w sprawie ustanowienia zarządu
będzie negatywna. Wątpliwości może również budzić taka sytuacja, w
której jednostka przedłoży opinię organu sprawującego nadzór, ale będzie
to opinia negatywna.
Wydaje się, iż rozsądną wykładnią tego przepisu będzie wykładnia,
zgodnie z którą do wniosku o ustanowienie zarządu należy dołączyć opinię,
natomiast treść tej opinii nie powinna w sposób automatyczny decydować
o ustanowieniu zarządu bądź też o jego odmowie. Za taką wykładnią
przemawia również § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym do
wniosku należy dołączyć „pozytywną opinię", jeżeli w skład nieruchomości wchodzi obiekt przyrody prawnie chroniony albo obiekt wpisany do
rejestru zabytków. To dookreślenie, iż należy dołączyć pozytywną opinię,
wyraźnie wskazuje, iż brak opinii bądź opinia negatywna wyklucza pozytywne rozpoznanie wniosku w sprawie ustanowienia zarządu. Wprowadzenie takiego warunku w rozporządzenie tym bardziej skłania do zwrócenia uwagi, iż delegacja ustawowa, na podstawie której wydane zostało
przedmiotowe rozporządzenie, dotyczyła trybu przekazania mienia w razie
ustanowienia zarządu, a więc rozporządzenie winno dotyczyć problematyki przekazania mienia, która pojawia się po ustanowieniu zarządu, a nie
przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest powstanie zarządu. Na
marginesie należy wspomnieć, iż w ustawie o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości w art. 37 ustawodawca uregulował, że Rada
Ministrów w drodze rozporządzenia określi szczegółowe zasady i tryb oddawania w zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem, zgodnie z tą delegacją ustawową, przedmiotem regulacji
winny być kwestie związane z powstaniem zarządu. W wykonaniu tej
delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r.18,
w którym w § 13 ust. 3 uregulowała, iż do wniosku o oddanie nieruchomości w zarząd należy dołączyć:
a) wyrys z mapy ewidencyjnej,
18
Dz.U. Nr 72, poz. 311.
49
Elżbieta Kremer
b) informację o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego,
c) w odniesieniu do obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Wymogi te zostały inaczej ujęte niż w przypadku ubiegania się o ustanowienie zarządu na nieruchomości rolnej Skarbu Państwa, przede wszystkim brak wymogu przedłożenia opinii organu sprawującego nadzór nad
jednostką, a ponadto w przypadku gdy w skład nieruchomości wchodzi
obiekt zabytkowy wpisany do rejestru zabytków należy przedłożyć opinię właściwego organu bez określenia, iż ma to być opinia pozytywna. Na
tle tych regulacji można sformułować generalny wniosek, iż w ustawie o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości problematyka oddawania w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa została poprawniej uregulowana niż w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa.
Treść decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o
przekazaniu w zarząd została sprecyzowana w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którym decyzja winna zawierać między innymi oznaczenie nieruchomości, określenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, określenie celu, na jaki nieruchomość
zostaje przekazana, czas trwania zarządu, wysokość opłaty rocznej. Jak
wynika z art. 35 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa, opłata roczna równa jest cenie jednego kwintala żyta z
hektara przeliczeniowego, stosownie do przepisów o podatku rolnym, a
uiścić ją należy do 15 lutego następnego roku. Wydanie mienia przekazanego w zarząd na podstawie decyzji Prezesa Agencji następuje na
podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który powinien zawierać spis
z natury przejmowanych nieruchomości wraz z częściami składowymi.
Odmowa przekazania mienia Skarbu Państwa w zarząd winna być dokonana również w formie decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu
Państwa.
2. Na podstawie umowy
Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. w swej pierwotnej wersji dopuszczała
50
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
ustanowienia zarządu tylko na podstawie decyzji Agencji' 9 , tym samym
brak było podstaw prawnych do przekazania mienia w zarząd na podstawie umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej. Tymczasem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po nowelizacji dokonanej
29 września 1990 r„ regulowała dwa sposoby przekazania nieruchomości
Skarbu Państwa w zarząd: na podstawie decyzji administracyjnej i na
podstawie umowy zawartej pomiędzy jednostkami. To zróżnicowanie stanu
prawnego w zakresie możliwości przekazania w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa w zależności od tego, czy nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej, czy też nie, nie znajdowało żadnego racjonalnego
uzasadnienia, stąd też, nowelizując w 1993 r. ustawę o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawodawca wprowadził
możliwość powstania zarządu na podstawie umowy. Tym samym rozwiązania prawne dotyczące zarządu zostały w zasadniczych kwestiach ujednolicone i wyraźnie zbliżone. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przekazanie w zarząd mienia może nastąpić na podstawie umowy zawartej za zgodą Prezesa Agencji pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie
posiadającymi osobowości prawnej 20 . Natomiast § 3 rozporządzenia 21
określa, iż wniosek w sprawie uzyskania powyższej zgody powinien
spełniać analogiczne wymagania, jak wniosek o przekazanie mienia w
zarząd na podstawie decyzji Prezesa Agencji, a ponadto do wniosku należy
dołączyć projekt umowy. Treść umowy o przekazanie w zarząd mienia
powinna odpowiadać treści decyzji administracyjnej o przekazaniu w
zarząd, a ponadto powinna określać sposób zwrotu nakładów poniesionych na budynki i inne części składowe nieruchomości oraz termin sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego 22 . Po zawarciu umowy strony
19
Art. 35 ustawy w brzmieniu z dnia 19 października 1991 r., Dz.U. Nr 107, poz. 464.
W brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3.
21
Dz.U. Nr 51, poz. 208.
22
§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia
6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat, Dz.U. Nr 51, poz. 208.
20
51
Elżbieta Kremer
niezwłocznie przekazują Agencji oraz gminie i rejonowemu organowi
rządowej administracji ogólnej kopię umowy oraz protokołu zdawczoodbiorczego23. Wskazane wyżej informacje wyczerpują regulację normatywną dotyczącą przekazania w zarząd mienia Skarbu Państwa wchodzącego w skład Zasobu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, tym samym wiele problemów dotyczących tej umowy pozostaje nie
rozstrzygniętych. Niejasny jest charakter prawny tej umowy tym bardziej,
iż ustawodawca nie uregulował, jakie przepisy należy stosować w kwestiach nie uregulowanych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami
rolnymi Skarbu Państwa, a ponadto samo pojęcie zarządu nie jest pojęciem jednoznacznym na gruncie naszego systemu prawnego. Umowa o
przekazanie w zarząd nieruchomości Skarbu Państwa, zawarta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, również jest przedmiotem wielu sporów i kontrowersji. Aczkolwiek obowiązujące rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 16 VII 1991
r.24 w § 16 ust. 1 określa, iż „do umowy o przekazaniu nieruchomości
między państwowymi albo komunalnymi jednostkami organizacyjnymi
nie posiadającymi osobowości prawnej stosuje się odpowiednio przepisy
kodeksu cywilnego o zobowiązaniach". Zdaniem E. Drozda 25 , odesłanie
powyższe wskazuje, że chodzi o skutki umowy, gdyż przepisy o zobowiązaniach nie regulują ogólnej problematyki umowy jako czynności cywilnoprawnej. Ograniczenie zastosowania kodeksu cywilnego tylko do jego
księgi trzeciej - zdaniem E. Drozda - świadczy, że nie jest to umowa
cywilnoprawna. Gdyby była taką umową, to odwołanie się w pewnym
zakresie do przepisów kodeksu cywilnego, i to stosowanych odpowiednio, byłoby zbędne. Odmiennego zdania jest J. Szachułowicz 26 , który
przyjmuje, że zarząd jest podmiotowym prawem cywilnym, z tym rozróżnieniem, że zarządowi opartemu na decyzji administracyjnej nadaje charakter prawa bezwzględnego, a zarządowi opartemu na umowie charakter
prawa obligacyjnego. Ponadto, zdaniem J. Szachułowicza, za obligacyj-
23
24
25
26
52
§ 3 ust. 3 rozporządzenia powołanego w przypisie 22.
Dz.U. Nr 72, poz. 311.
E. D r o z d , op. cit., s. 169.
Glosa do uchwały SN z dnia 5 października 1993 r., OSP 1994, z. 11, poz. 205, s. 516.
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
nym charakterem zarządu jednoznacznie przemawiać ma powołany wcześniej § 16 rozporządzenia Rady Ministrów, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Odesłanie to ma wy-rażać stanowisko ustawodawcy, że zarząd oparty na umowie
należy do dziedziny stosunków obligacyjnych, podobnie jak to ma miejsce
przy umo-wach najmu, dzierżawy, użyczenia 27 . Tym samym, z odesłania
zawartego w akcie wykonawczym o odpowiednim stosowaniu przepisów
kodeksu cywilnego o zobowiązaniach, wysuwane są zarówno argumenty
za obligacyjnym charakterem umowy o przekazanie w zarząd, jak i argumenty przeciwne, wskazujące, że umowa ta nie ma charakteru cywilnego.
Tymczasem w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa ustawodawca w ogóle nie wypowiedział się na temat
przepisów, które winny być stosowane do umowy o przekazanie w zarząd,
w zakresie nie regulowanym przez ustawę.
To różne podejście przez ustawodawcę do tego samego zagadnienia,
a także niejasny charakter samego zarządu, utrudnia sformułowanie jednoznacznego stanowiska co do charakteru prawnego umowy o przekazanie w zarząd. Tym bardziej, że przekazanie nieruchomości w zarząd na podstawie umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, bez względu na to, czy
podstawą prawną jest ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, czy ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa, jest instytucją tożsamą i regulacja prawna dotycząca
istotnych elementów powinna być jednakowa.
Zawarcie umowy pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu mienia w zarząd możliwe jest po wcześniejszym uzyskaniu zgody Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jest to
rozwiązanie korespondujące z analogicznym rozwiązaniem zawartym w
ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie którego zawarcie umowy możliwe jest za zezwoleniem rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. W obu regulacjach nie została
określona forma, w jakiej ma być udzielona zgoda właściwego organu.
Należałoby przyjąć, że jest to decyzja administracyjna 28 , a więc w przy-
27
28
J . S z a c h u ł o w i c z w glosie powołanej w przypisie 26.
Tak E. D r o z d , op. cit., s. 164.
53
Elżbieta Kremer
padku mienia Skarbu Państwa należącego do Zasobu - decyzja Prezesa
Agencji.
3. Z mocy samego prawa
Zgodnie z art. 33 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające
osobowości prawnej mogą nabywać nieruchomości rolne Skarbu Państwa,
jeżeli wymaga tego realizacja zadań statutowych tych jednostek. Nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostają w ich zarządzie na czas
nieokreślony. Analogiczne rozwiązanie zawarte jest w art. 9 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten sposób nabycia zarządu przez państwową jednostkę organizacyjną jest odmienny od
dwóch sposobów przedstawionych wyżej; rozwiązanie to sugeruje, iż mamy
do czynienia z nabyciem zarządu na podstawie umowy, a w rzeczywistości
konstrukcja jest bardziej złożona. Na podstawie umowy zawartej przez państwową jednostkę organizacyjną następuje nabycie własności nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa, z chwilą zawarcia takiej umowy
nabyte nieruchomości pozostają w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej, a zarząd powstaje z mocy prawa. A zatem w tym przypadku
powstanie zarządu na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych następuje bez udziału Prezesa Agencji, a więc w odmienny sposób niż w
pozostałych przypadkach, w których zarząd powstawał na podstawie decyzji
Prezesa lub na podstawie umowy, ale dla jej zawarcia konieczna była decyzja Prezesa zezwalająca na zawarcie umowy. Należy również podkreślić, że w omawianym sposobie powstania zarządu zakres przedmiotowy
zarządu jest węższy, albowiem zgodnie z art. 33 ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczy tylko nieruchomości
rolnych. Nabywając z mocy prawa zarząd, państwowa jednostka organizacyjna nie ponosi opłat z tego tytułu, albowiem poniosła koszty związane
z nabyciem nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. O fakcie nabycia nieruchomości rolnych na własność Skarbu Państwa państwowa jednostka organizacyjna zobowiązana jest powiadomić Agencję w terminie jednego miesiąca. Ustawodawca nie uregulował żadnych sankcji w przypadku
naruszenia powyższego terminu, stąd też należy go traktować jako termin
o charakterze porządkowym, informacyjnym.
54
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
II. Wygaśnięcie zarządu
Wygaśnięcie zarządu zostało uregulowane w art. 36 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Regulacja ta ma
zastosowanie do wszystkich przypadków, w których dochodzi do wygaśnięcia zarządu, bez względu na sposób powstania zarządu i bez względu
na czas, na jaki zarząd został ustanowiony. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy,
wygaśnięcie zarządu następuje w drodze decyzji Prezesa Agencji:
a) w razie upływu czasu, na jaki zarząd został ustanowiony,
b) jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dotychczasowemu
zarządcy,
c) w przypadku wykonywania zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki,
d) jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Problematyka wygaśnięcia zarządu na gruncie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa została uregulowana częściowo w odmienny sposób niż w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwsza zasadnicza różnica dotyczy wygaśnięcia zarządu ustanowionego na czas oznaczony, w związku z upływem tego
okresu. W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyjęto rozwiązanie, iż wygaśnięcie zarządu następuje z upływem
okresu, na który został ustanowiony 29 , w takim przypadku wygaśnięcie
zarządu następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej o
wygaśnięciu zarządu. Natomiast w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przyjęto zasadę, zgodnie z którą wygaśnięcie zarządu następuje na mocy decyzji Prezesa Agencji w związku
z upływem czasu, na jaki zarząd został ustanowiony. A zatem, sam upływ
czasu nie powoduje wygaśnięcia zarządu, konieczna jest decyzja Prezesa
Agencji o wygaśnięciu zarządu, która ma konstytutywny charakter. Na tle
przyjętego rozwiązania może tym samym zaistnieć taka sytuacja, iż upłynie okres czasu, na jaki zarząd został ustanowiony, a nie będzie prawomocnej decyzji o wygaśnięciu zarządu, w takim przypadku należałoby
29
Art. 35 ust. 1 ustawy.
55
Elżbieta Kremer
przyjąć, że zarząd trwa nadal. Wprowadzenie przez ustawodawcę generalnej zasady, że wygaśnięcie zarządu następuje na mocy decyzji Prezesa
Agencji może być trudne do pogodzenia z inną zasadą przyjętą w ustawie,
zgodnie z którą decyzja o wygaśnięciu zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym resortu obrony narodowej wymaga zgody Ministra
Obrony Narodowej, a jednostkom organizacyjnym resortu spraw wewnętrznych - Ministra Spraw Wewnętrznych 30 . Zagwarantowanie tak szczególnej pozycji jednostkom organizacyjnym należącym do MON i MSW w
zakresie możliwości wygaśnięcia zarządu ma również miejsce na gruncie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wydanie
decyzji przez Prezesa Agencji o wygaśnięciu zarządu przysługującego
jednostkom organizacyjnym MON i MSW bez zgody właściwych organów stanowi przesłankę wznowienia postępowania 31 . A zatem na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dla wygaśnięcia zarządu w związku z upływem czasu, na jaki został
ustanowiony, a który przysługiwał jednostkom organizacyjnym MON i
MSW, konieczna jest - przed wydaniem decyzji przez Prezesa Agencji
- zgoda Ministra Obrony Narodowej lub Ministra Spraw Wewnętrznych.
Stąd też możliwa jest taka sytuacja, iż mimo upływu okresu, na jaki zarząd
został ustanowiony, Prezes Agencji nie będzie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu zarządu, jeżeli właściwe organy nie wyrażą wcześniej zgody.
Brak takiej zgody skutecznie uniemożliwia Prezesowi Agencji wydanie
decyzji o wygaśnięciu zarządu. Tego problemu można by uniknąć przyjmując rozwiązanie takie, jak w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym wygaśnięcie zarządu następuje
z upływem okresu, na który został ustanowiony, a na podstawie decyzji
o wygaśnięciu zarządu w razie ustanowienia zarządu na okres nie oznaczony lub pized upływem okresu, na który został ustanowiony.
Wydanie przez Prezesa Agencji decyzji o wygaśnięciu zarządu następuje w przypadku spełnienia określonych w ustawie przesłanek, które wcześniej zostały już wymienione. Sformułowanie przepisu dotyczącego wygaśnięcia zarządu wskazuje, iż w przypadku zaistnienia jednej z wymienio-
30
Art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 19 X 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa, Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299.
31
Tak też E. D r o z d , op. cit., s. 175.
56
Zarząd nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
nych przesłanek Prezes Agencji zobowiązany jest wydać decyzję o wygaśnięciu zarządu. Tym samym byłaby to kolejna różnica w stosunku do
wygaśnięcia zarządu następującego na podstawie decyzji rejonowego
organu rządowej administracji ogólnej (lub zarządu gminy), który może
orzec o wygaśnięciu zarządu w przypadku spełnienia jednej z przesłanek
określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „może" z
reguły budzi wątpliwości co do jego znaczenia, nie wiadomo, czy oznacza
ono jedynie zezwolenie na wydanie stosownego orzeczenia, czy też wydanie
orzeczenia jest obligatoryjne. Zdaniem E. Drozda 32 , należy skłonić się do
pierwszej interpretacji. Do tego stanowiska należy się w pełni przychylić,
albowiem ustawodawca, chcąc wprowadzić obowiązek wydania decyzji
o wygaśnięciu zarządu w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w ustawie, winien obowiązek ten sformułować w sposób kategoryczny, tak jak to ma miejsce na gruncie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Należy jeszcze zwrócić uwagę, iż przesłanki decydujące o wygaśnięciu zarządu w obu ustawach zostały sformułowane w bardzo zbliżony
sposób, z wyjątkiem jednej przesłanki, która występuje w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a brak analogicznej
przesłanki w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przesłanka ta dotyczy sposobu korzystania z nieruchomości,
który powoduje pogorszenie stanu środowiska w stopniu zagrażającym
życiu, zdrowiu lub mieniu. Trudno wskazać racjonalne powody dla których
ustawodawca sformułował taką przesłankę wygaśnięcia zarządu tylko w
przypadku stosowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, a nie przewidział takiej możliwości w przepisach ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tym bardziej że wadliwie prowadzona działalność rolnicza może również powodować pogorszenie stanu środowiska.
Zarząd, jako tytuł prawny władania nieruchomościami Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, pozostaje rozwiązaniem, które ciągle budzi spory i dyskusje zarówno co do samej istoty zarządu, jego charakteru prawnego, jak również
32
E. D r o z d , op. cit., s. 174.
57
Elżbieta Kremer
co do poszczególnych rozwiązań zawartych w ustawach. Wynika to z
faktu, iż stosunki własnościowe w obrębie sektora państwowego były i są
nadal w polskiej cywilistyce przedmiotem sporów. Zarząd uregulowany
w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest co
do istoty instytucją tożsamą z zarządem uregulowanym w ustawie o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stąd też
podstawowe zagadnienia dotyczące zarządu w obu regulacjach winny być
uregulowane w analogiczny sposób, np. kwestia, jakie przepisy należy
stosować w sprawach nie uregulowanych w umowie o przekazanie w zarząd, czy też sprawa wygaśnięcia zarządu w związku z upływem czasu,
na jaki był ustanowiony, jak również zakres delegacji ustawowej dla
wydania przepisów wykonawczych, co oczywiście nie oznacza, że regulacje te w całej rozciągłości powinny być tożsame. Istniejące rozbieżności
pomiędzy ustawami w kwestiach dotyczących zarządu dodatkowo utrudniają wykreowanie jednolitej instytucji, a taką niewątpliwie winien być
zarząd.
58