Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne

Opinia Polskiej Izby informatyki i Telekomunikacji
do Projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne
(druk sejmowy 3796).
Celem regulacji prawnych dotyczących jednego z ważniejszych rynków, jakim jest
rynek
telekomunikacyjny
jest
wychodzenie
na
przeciw
prawodawstwu
Unii
Europejskiej, która poprzez swoje działania na gruncie prawnym dba o interesy
konsumentów ale też nie zapomina o innych uczestnikach gry rynkowej, jakim
niewątpliwie są przedsiębiorcy telekomunikacyjni.
Uchwalanie przepisów krajowych, które są przede wszystkim realizacją nałożonego na
Polskę jako członka Wspólnoty Europejskiej obowiązku implementacji przepisów Unii
Europejskiej w krajowy system prawny, zobowiązuje wręcz do tworzenia regulacji
sprzyjających rozwojowi branży telekomunikacyjnej przy niewątpliwych korzyściach (i
ochronie) dla konsumentów jak i przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy ze
względu na specyfikę rynku, powinni cały czas inwestować w infrastrukturę z myślą
zarówno o oferowaniu najlepszej jakości usług konsumentom (abonentom) jak i
również interesie swoich udziałowców (lub akcjonariuszy).
Dlatego też, należy uznać za słuszne działania na rzecz zmiany części ustawy Prawo
telekomunikacyjne, tym bardziej, że na potrzebę zmian art. 39 i art. 40 Prawa
Telekomunikacyjnego (zmiany w sposób oczywisty zmierzającej do usunięcia części
niezgodności pomiędzy prawem krajowym a prawodawstwem wspólnotowym)
wskazywała Komisja Europejska a także przedsiębiorcy telekomunikacyjni, izby
gospodarcze czy niezależni eksperci.
Przedłożony projekt, jest krokiem w dobrym kierunku, jednakże w związku z tym, że
powstał on w odpowiedzi na Uzasadnioną opinię, którą Komisja Europejska skierowała
w dniu 28 października 2010 r. do Rzeczpospolitej Polskiej , chcielibyśmy uprzejmie
przedstawić i poddać do rozważenia pewne wątpliwości, które nasuwają się po lekturze
Uzasadnionej opinii.
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 1
Analiza komunikatu Komisji z 28 października 2010r.1, w którym zawarła swoje obawy i
zastrzeżenia odnośnie uregulowania procesu ustalania cen hurtowych w sektorze
telekomunikacji wskazuje na dwa podstawowe zastrzeżenia:
1. Obecne regulacje „mogą powodować niepewność i być dyskryminujące dla
przedsiębiorstw telekomunikacyjnych”.
2. Zmiany dokonane Ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo
telekomunikacyjne
„umożliwiły
polskiemu
organowi
regulacyjnemu
ds.
telekomunikacji ustalanie poziomu cen hurtowych w sektorze telekomunikacji
bez konieczności stosowania zasady orientacji kosztowej i obowiązującego
obecnie systemu księgowania kosztów oraz bez obowiązku przeprowadzenia
pozytywnej weryfikacji przepisów przez uprawniony i niezależny organ”.
Ad 1) W opublikowanym komunikacie Komisja zauważyła, że „pewność prawa jest
niezbędna, aby operatorzy mogli oferować polskim obywatelom i przedsiębiorstwom
konkurencyjne usługi po konkurencyjnych cenach”. Obecne zapisy art. 39 i 40, w
których określone są środki kontroli cen powodują niepewność, gdyż przedsiębiorcy
telekomunikacyjni (bez względu na to czy udostępniają swoją sieć czy korzystają z
sieci udostępnionej przez innego przedsiębiorcę) nie mają pełnej jasności i
przejrzystości, w jaki sposób będą ustalane opłaty za dostęp telekomunikacyjny.
Wprowadzony bowiem został zapis w art. 39, ust 1 a. o brzmieniu „W decyzji, o której
mowa w ust. 1, Prezes UKE wskazuje metody ustalania opłat, które będzie stosował w
przypadkach, o których mowa w ust. 4.”. Takie sformułowanie nie zapewnia, że
przedsiębiorcy telekomunikacyjni będą wiedzieli, jaką metodę ustalania opłat zastosuje
Prezes UKE w przypadku, gdy nie będzie korzystał z poddanych weryfikacji przez
biegłego rewidenta wyników kalkulacji kosztów. W decyzji SMP Prezes UKE będzie
bowiem mógł wskazać szereg metod, których zastosowanie może dać znacząco różne
wyniki. Jest to bardzo prawdopodobna sytuacja, gdyż w ostatnio wydawanych i
konsultowanych decyzjach SMP Prezes UKE wskazuje cały katalog metod, które może
zastosować przy weryfikacji opłat, przy czym jest to katalog otwarty, gdyż zawiera
pozycję „inne metody nie wymienione powyżej”. Proponowana zmiana art. 39 i 40 nie
usunie zastrzeżeń Komisji w tym zakresie.
Ponadto zapisy art. 39 ust 4 pkt 3 i 4 nie gwarantują, że do ustalania opłat będzie
wykorzystywana zaudytowana kalkulacja kosztów wskazywana przez Komisję w tym
1
Komunikat o sygn. IP/10/1408 z 28 października 2010 r. umieszczony na stronie:.http://europa.eu/rapid/PressReleases
Action.do?reference= IP/10/1408&format=HTML&aged=1&language=PL&guiLanguage=en
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 2
samym komunikacie jako przejrzysty i zapewniający pewność prawa środek kontroli
cen.2 Nie zawsze bowiem zastrzeżenia formułowane przez biegłego rewidenta mają
istotne znaczenie dla poziomu wszystkich kalkulowanych opłat (zastrzeżenia mogą
dotyczyć niektórych usług lub kwestii formalnych nie mających wpływu na kalkulację
kosztów). Natomiast w przypadku wskazanym w art. 39 ust 4 pkt 4 właściwym
postępowaniem powinno być nakazanie przedsiębiorcy dostosowanie opłat do
wysokości kosztów a nie ustalanie opłat bez uwzględnienia pozytywnie zweryfikowanej
przez biegłego kalkulacji kosztów.
Ad 2) Zdaniem Komisji konieczne jest, by ustalanie cen za dostęp telekomunikacyjny
odbywało się z zastosowaniem zasady orientacji kosztowej, przy wykorzystaniu
systemu księgowania kosztów, który został poddany weryfikacji przez uprawniony i
niezależny organ. Obecne zapisy umożliwiające ustalanie cen w inny sposób są
zdaniem Komisji „niezgodne z przepisami UE w dziedzinie telekomunikacji i prowadzą
do braku przejrzystości i pewności prawnej w stosunku do operatorów.”
Dlatego, w naszym przekonaniu, w nowelizowanych przepisach powinny znaleźć się
zapisy które jednoznacznie wskażą, że ustalane opłaty są zorientowane kosztowo.
Ponadto, projekt ustawy nie transponuje wszystkich zapisów Dyrektywy 2002/19/WE
w sprawie
dostępu
do
sieci i usług
łączności elektronicznej oraz wzajemnych
połączeń (dalej DD) zmienionej Dyrektywą z 25 listopada 2009 zmieniającą pakiet
Dyrektyw
Telekomunikacyjnych
i
zobowiązującej
państwa
członkowskie
Unii
Europejskiej do przyjęcia i publikacji niezbędnych aktów prawnych celem wykonania
Dyrektywy do dnia 25 maja 2011r.
W proponowanej nowelizacji brak jest odniesienia do kwestii inwestycji.
Regulator w ramach obowiązku kontroli cen i zwrotu kosztów usług dostępu
telekomunikacyjnego uwzględnia dokonane inwestycje oraz umożliwia operatorowi
zwrot z zainwestowanego kapitału (art. 13 ust 1 DD). Nowelizacja DD z 2009 r. zakłada
rozszerzenie procesu kontroli cen o uwzględnienie ryzyka typowego dla nowego
2 „Wybrany środek zaradczy powinien być proporcjonalny w stosunku do charakteru stwierdzonego problemu. Na przykład,
środki kontroli cen na tych rynkach powinny być przejrzyste i zapewniać pewność prawa wszystkim operatorom niezależnie od
tego czy pobierają oni opłaty za swoje usługi czy też za nie płacą. Uzyskuje się to zazwyczaj, gdy ceny są uzasadnione przez
rzeczywiste koszty (zasada orientacji kosztowej), najlepiej w połączeniu z odpowiednim systemem księgowania kosztów, który
następnie jest sprawdzany przez wykwalifikowanego biegłego rewidenta.”
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 3
przedsięwzięcia inwestycyjnego, celem „zachęcenia operatorów do inwestowania, w
tym również w sieci nowej generacji”.
Wychodząc
przedstawić
naprzeciw
zapisom
regulacji
wspólnotowych,
pozwalamy
sobie
projekt kompleksowych zmian (wypracowane w porozumieniu z
członkami PIIT, w trakcie uzgodnień międzyresortowych do noweli ustawy, której celem
jest
transpozycja
telekomunikacyjne
nowego
pakietu
uwzględniające
dyrektyw)
wszystkie
art.
39
zgłaszane
i
40
ustawy
problemy
Prawo
zarówno
w
odniesieniu do prawidłowej implementacji przepisów unijnych, jak i wpływu kontroli i
regulacji cen na rozwój rynku telekomunikacyjnego i prosimy o ich uwzględnienie w
toku dalszych prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy.
Art. 39
1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 ust. 2 lit. a , w
drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, w ramach tego
rynku, obowiązek:
1) kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego,
wskazując sposoby kalkulacji kosztów, jakie operator powinien stosować na podstawie
przepisów rozporządzenia, o którym mowa w art. 51, zgodnie z zatwierdzonym przez
Prezesa UKE opisem kalkulacji i kosztów oraz
2) ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o uzasadnione
koszty, o których mowa w pkt 1.
2. Operator, na którego nałożono obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia
Prezesowi UKE, w celu zatwierdzenia, opłaty ustalone w oparciu o uzasadnione
koszty. Na żądanie Prezesa UKE operator przedstawia uzasadnienie wysokości tych
opłat.
3. W celu weryfikacji prawidłowości wysokości opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 2,
Prezes UKE przeprowadza badanie, o którym mowa w art. 53 ust. 5.
4. W przypadku wyrażenia przez podmiot uprawniony pozytywnej opinii z
przeprowadzonego badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, Prezes UKE w drodze
decyzji zatwierdza wyniki kalkulacji uzasadnionych kosztów oraz opłaty z tytułu
dostępu telekomunikacyjnego ustalone w oparciu o te koszty, w terminie 14 dni od dnia
otrzymania tej opinii.
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 4
5. W przypadku wyrażenia przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o
którym mowa w art. 53 ust. 5, opinii negatywnej albo opinii z zastrzeżeniami mającymi
istotny wpływ na wyniki kalkulacji kosztów, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć
obowiązek
regulacyjny
dostosowania
wysokości
opłat
z
tytułu
dostępu
telekomunikacyjnego.
6. Przy ustalaniu opłat, o których mowa w ust. 5, Prezes UKE uwzględnia zwrot z
inwestycji przedsiębiorstwa, ponoszone przez niego ryzyko, zwłaszcza dla nowych
przedsięwzięć
inwestycyjnych,
promocję
innowacji,
promocję
efektywności
świadczenia usług i rozwój zrównoważonej konkurencji na rynku, zapewnienie
maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych oraz wysokość opłat stosowanych
na porównywalnych rynkach, wybranych w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria a
także zwrot uzasadnionych kosztów ustalonych przez operatora zgodnie z ust. 2.
7. W przypadku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na którego nałożono obowiązek
prowadzenia rachunkowości regulacyjnej ocena, czy opłaty, o których mowa w ust. 2 i
6 uwzględniają zwrot z inwestycji przedsiębiorstwa i ponoszone przez niego ryzyko
odbywa się z wykorzystaniem sprawozdań z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej,
o której mowa w art.38 poprzez wykazanie, że żadna z regulowanych działalności nie
osiąga niższego zwrotu na kapitale zaangażowanym niż wskaźnik zwrotu kosztu
zaangażowanego kapitału określony zgodnie z art. 53 ust 1.
8. Do decyzji, o której mowa w ust. 5 stosuje się przepisy o postępowaniu
konsultacyjnym i konsolidacyjnym.
Art. 40
1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w
drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej, w ramach tego
rynku, obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o
ponoszone koszty.
1 a. W decyzji, o której mowa w ust. 1 Prezes UKE wskazuje i szczegółowo opisuje
metody kalkulacji kosztów, które wykorzysta do weryfikacji i ustalania opłat, o których
mowa w ust. 3 i 5.
2. Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1,
przedstawia Prezesowi UKE, corocznie w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku
obrotowego, uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty
operatora.
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 5
3. W celu oceny wysokości opłat ustalonych przez operatora, Prezes UKE może
zastosować sposoby weryfikacji opłat, o których mowa w ust. 1a.
4. W przypadku, gdy ocena wysokości opłat ustalonych w oparciu o koszty wykazała
rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w
drodze decyzji nałożyć obowiązek regulacyjny dostosowania wysokości opłat z tytułu
dostępu telekomunikacyjnego na podstawie ponoszonych kosztów ustalonych przez
operatora zgodnie z ust. 2, uwzględniając przy tym zwrot z inwestycji przedsiębiorstwa,
ponoszone przez niego ryzyko, zwłaszcza dla nowych przedsięwzięć inwestycyjnych,
promocję innowacji, promocję efektywności świadczenia usług i rozwój zrównoważonej
konkurencji na rynku, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych
oraz wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach, wybranych w oparciu o
obiektywne i przejrzyste kryteria.
5. W przypadku przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, na którego nałożono obowiązek
prowadzenia rachunkowości regulacyjnej ocena, czy opłaty, o których mowa w ust. 3 i
4 uwzględniają zwrot z inwestycji przedsiębiorstwa i ponoszone przez niego ryzyko
odbywa się z wykorzystaniem sprawozdań z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej,
o której mowa w art.38 poprzez wykazanie, że żadna z regulowanych działalności nie
osiąga niższego zwrotu na kapitale zaangażowanym niż wskaźnik zwrotu kosztu
zaangażowanego kapitału określony zgodnie z art. 53 ust 1”
6. Do decyzji, o której mowa w ust. 4 stosuje się przepisy o postępowaniu
konsultacyjnym i konsolidacyjnym.”
Uchwalenie tych zmian na pewno przyczyni się do zwiększenia pewności i
przejrzystości
funkcjonowanie
w
przepisach
przedsiębiorstw
prawnych,
które
mają
telekomunikacyjnych
zasadniczy
a
tym
wpływ
samym
na
będzie
pozytywnym impulsem dla rynku telekomunikacyjnego.
Ponadto konieczne jest przedstawienie przepisu przejściowego, który uwzględni
prawidłową implementację DD.
Propozycja art. przejściowego.
Art. 2
W zakresie opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego do spraw wszczętych i
niezakonczonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje art. 39 i art. 40
ustawy, o której mowa w art.. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Opinia PIIT do nowelizacji ustawy Prawo telekomunikacyjne (druk 3796)
Strona 6