Definicje długu publicznego na gruncie europejskim oraz

Dochody GFS
Wydatki GFS
- páatnoĞci S.13 do budĪetu UE
- páatnoĞci jednostek spoza S.13 do
budĪetu UE
+ bieĪące wypáaty z budĪetu UE do
jednostek
S.13+
kapitaáowe
wypáaty z budĪetu UE do jednostek
S.13
+ kapitaáowe wypáaty z budĪetu UE dla
jednostek spoza S.13- wydatki
kapitaáowe S.13 dla budĪetu UE
= dochody bieĪące S.13 (GFS)
= Wydatki bieĪące S.13 (GFS)
+ transfery
(ESA’95)
kapitaáowe
dla
Pozycje bilansujące =
dochody – wydatki
OszczĊdnoĞci
(GFS)
brutto
S.13 + transfery kapitaáowe S.13 (ESA’95)
+ wydatki kapitaáowe S.13 (ESA’95)
- wydatki kapitaáowe z budĪetu UE dla + wydatki kapitaáowe dla jednostek spoza
S.13
S.13
- wydatki kapitaáowe S.13 do budĪetu UE
= dochody ogóáem (GFS)
= wydatki ogóáem (GFS)
ZadáuĪenie/wierzytelnoĞci
netto (ESA’95 i GFS)
7. Dáug
7.1. Podstawowe definicje
Podstawowe kwestie związane z dáugiem publicznym w krajach czáonkowskich Unii
Europejskiej uregulowane zostaáy w nastĊpujących aktach prawnych:
•
Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (art. 104):
poziom dáugu publicznego, obok ograniczeĔ dotyczących deficytu, stanowi kryterium,
w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny budĪetowej w paĔstwach
czáonkowskich (art. 104 - okreĞla tzw. procedurĊ nadmiernego deficytu (Excessive
Deficit Procedure - EDP)).
•
Protokóá w sprawie procedury stosowanej w wypadku nadmiernego deficytu,
stanowiący zaáącznik do traktatu z Maastricht okreĞla:
ņ ogólną definicjĊ dáugu;
ņ wartoĞü bazową relacji dáugu publicznego do PKB na poziomie 60%.
•
Rozporządzenie dotyczące stosowania Protokoáu w sprawie procedury stosowanej w
wypadku nadmiernego deficytu, stanowiącego zaáącznik do Traktatu o ustanowieniu
Wspólnoty Europejskiej:
95
ņ wprowadza
precyzyjną
definicjĊ
dáugu
sektora
instytucji
rządowych
i samorządowych jako skonsolidowanego dáugu brutto tego sektora, liczonego
wedáug wartoĞci nominalnej,
ņ okreĞla, które kategorie zobowiązaĔ finansowych stanowią dáug sektora instytucji
rządowych i samorządowych, tj.:
¾ gotówka i depozyty (AF.2),
¾ papiery wartoĞciowe inne niĪ akcje z wyáączeniem instrumentów pochodnych
(AF.33),
¾ poĪyczki19 (AF.4).
•
Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA’95):
ņ okreĞla definicjĊ sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wskazuje
dokáadny podziaá na podsektory: instytucji rządowych na szczeblu centralnym
(central government), instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym (local
government) i funduszy ubezpieczeĔ spoáecznych (social security funds),
ņ definiuje wszystkie kategorie zobowiązaĔ finansowych.
7.2. Metodologia liczenia dáugu sektora instytucji rządowych i samorządowych
Definicja sektora instytucji rządowych i samorządowych, w ramach procedury nadmiernego
deficytu, jest spójna z postanowieniami ESA’95. RóĪnice pomiĊdzy pasywami sektora
instytucji rządowych i samorządowych w bilansie ESA’95 a dáugiem publicznym w EDP są
znaczne:
•
„dáug
Maastricht”
skáada
siĊ
z
naleĪnoĞci
sektora
instytucji
rządowych
i samorządowych w gotówce, depozytach i w formie dáuĪnych papierów
wartoĞciowych oraz poĪyczek. Wszelkie naleĪnoĞci sektora instytucji rządowych
i samorządowych w formie akcji i innych papierów wartoĞciowych, rezerw
techniczno-ubezpieczeniowych,
pozostaáych
naleĪnoĞci/zobowiązaĔ
(kredyty
handlowe i róĪnice terminów – kategoria F.7 w ESA’95) oraz pochodnych
instrumentów finansowych są w związku z tym pomijane,
19
Do tej kategorii zalicza siĊ, oprócz standardowych poĪyczek, równieĪ umowy leasingu finansowego oraz
sprzedaĪy na raty, zobowiązania z tytuáu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa
ta ma wpáyw na poziom dáugu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ponadto w pozycji tej mieszczą
siĊ papiery wartoĞciowe, z wyáączeniem papierów udziaáowych, których zbywalnoĞü jest ograniczona (tzn. nie
istnieje dla nich páynny rynek wtórny).
96
•
w ESA’95 wartoĞü pasywów sektora instytucji rządowych i samorządowych jest
okreĞlana wedáug cen rynkowych, w EDP są one rejestrowane w wartoĞci nominalnej.
Powoduje to znaczące róĪnice w przypadku niskiego lub zerokuponowego zadáuĪenia
lub dáugoterminowych kuponowych papierów wartoĞciowych wyemitowanych gdy
stopy procentowe byáy inne,
•
w EDP niektóre zobowiązania w walutach obcych są szacowane wedáug kursu
okreĞlonego w umowie a w ESA’95 zobowiązania w walutach obcych przelicza siĊ na
walutĊ krajową wedáug kursu walutowego rynku transakcji natychmiastowych w dniu
bilansowym,
•
„dáug Maastricht” jest skonsolidowany, co oznacza, Īe nie obejmuje dáugu sektora
instytucji rządowych i samorządowych w ramach samego sektora,
•
w danych EDP nie bierze siĊ pod uwagĊ aktywów finansowych bĊdących
w posiadaniu sektora instytucji rządowych i samorządowych.
WartoĞü poszczególnych tytuáów dáuĪnych zaliczanych do dáugu sektora instytucji
rządowych i samorządowych ustala siĊ w nastĊpujący sposób:
Depozyty – wartoĞü przyjĊtych depozytów oblicza siĊ wedáug wartoĞci nominalnej rozumianej
jako kwota kapitaáu, którą dáuĪnik zobowiązany jest zapáaciü wierzycielowi, zgodnie
z warunkami okreĞlonymi w umowie, w przypadku gdyby depozyt byá likwidowany; wartoĞü
nominalna depozytu jest to wartoĞü, od której nalicza siĊ oprocentowanie.
Papiery wartoĞciowe – wartoĞü wyemitowanych papierów wartoĞciowych oblicza siĊ wedáug
ich wartoĞci nominalnej, rozumianej jako:
•
kwota Ğwiadczenia gáównego z tytuáu wyemitowanych papierów wartoĞciowych,
naleĪna do zapáaty w dniu ich wykupu;
•
kwota Ğwiadczenia gáównego z tytuáu wyemitowanych papierów wartoĞciowych,
z których
zobowiązania
finansowe
są
indeksowane
lub
kapitalizowane
z uwzglĊdnieniem przyrostu kapitaáu, wynikającego ze sposobu indeksacji lub
kapitalizacji
danego
papieru
wartoĞciowego,
sprawozdawczego.
97
naliczona
na
koniec
okresu
PoĪyczki – wartoĞü zaciągniĊtych poĪyczek oblicza siĊ wedáug wartoĞci nominalnej,
rozumianej jako kwota Ğwiadczenia gáównego z tytuáu zaciągniĊtej poĪyczki, naleĪna do
zapáaty w dniu wymagalnoĞci zobowiązania.
WartoĞü nominalną zobowiązaĔ sektora instytucji rządowych i samorządowych
wyraĪonych w walutach obcych oblicza siĊ przeliczając je na walutĊ polską wedáug Ğredniego
kursu walut obcych, ogáaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego w ostatnim
dniu roboczym danego okresu sprawozdawczego.
7.3. Podstawowe róĪnice dotyczące dáugu publicznego – definicja polska oraz definicja
unijna.
Szczegóáowe
informacje
dotyczące
regulacji
prawnych
dotyczących
dáugu
publicznego w Polsce i UE oraz podstawowe róĪnice miĊdzy dáugiem sektora instytucji
rządowych i samorządowych a paĔstwowym dáugiem publicznym przestawia poniĪsza
tablica.
Podstawowe róĪnice dotyczące dáugu publicznego- definicja polska a unijna
¾
Regulacje krajowe
(stan na rok 2009)
Regulacje UE
paĔstwowy dáug publiczny
dáug sektora instytucji rządowych i
samorządowych
•
zakres sektora finansów publicznych
ustawa o finansach publicznych tworzy zamkniĊty
katalog jednostek zaliczanych do sektora finansów
publicznych, który dzieli na 3 podsektory:
rządowy, samorządowy, ubezpieczeĔ spoáecznych;
¾
zakres sektora instytucji rządowych i
samorządowych zostaá zdefiniowany w ESA’95
1)
; nie zostaá wprowadzony zamkniĊty katalog
jednostek;
róĪnice w zakresie sektora w zaleĪnoĞci od regulacji2)
ņ
¾
ņ
¾
ņ
¾
Krajowy Fundusz Drogowy utworzony w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego
nie jest zaliczany do sektora finansów publicznych; ¾ jest zaliczany do sektora instytucji rządowych i
samorządowych;
jednostki badawczo rozwojowe
są zaliczane do sektora finansów publicznych;
¾ nie są zaliczane do sektora instytucji rządowych i
samorządowych;
przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne – realizowane w formule partnerstwa PPP
nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
¾ zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu
do klasyfikacji sektorowej przedsiĊwziĊü
infrastrukturalnych PPP przynaleĪnoĞü sektorowa
98
Regulacje krajowe
(stan na rok 2009)
Regulacje UE
dáug sektora instytucji rządowych i
samorządowych
tych projektów zaleĪy od podziaáu ryzyk
ponoszonych przez strony20;
paĔstwowy dáug publiczny
¾
¾
¾
¾
¾
•
tytuáy dáuĪne zaliczane do dáugu publicznego
papiery wartoĞciowe opiewające na wierzytelnoĞci
pieniĊĪne (poza papierami udziaáowymi);
kredyty i poĪyczki (w tym papiery wartoĞciowe,
których zbywalnoĞü jest ograniczona);
przyjĊte depozyty;
zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
páatnoĞci minąá, a które nie zostaáy przedawnione
lub umorzone);
1)
2)
3)
¾
¾
papiery wartoĞciowe inne niĪ akcje, z
wyáączeniem instrumentów pochodnych;
poĪyczki;
gotówka i depozyty;
róĪnice w tytuáach dáuĪnych w zaleĪnoĞci od regulacji
zobowiązania wymagalne;
•
¾
¾
- 3)
dáug potencjalny
róĪnice dotyczące uwzglĊdniania dáugu potencjalnego w ograniczeniach na relacjĊ dáugu do PKB
nie jest uwzglĊdniany. Od 1.01.2006 r. zgodnie z
ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych podstawową kategorią, do której
odnoszą siĊ limity zadáuĪenia jest dáug publiczny
bez przewidywanych wypáat z tytuáu porĊczeĔ i
gwarancji;
¾
¾
ograniczenia UE nie uwzglĊdniają bezpoĞrednio
dáugu potencjalnego związanego z udzielanymi
porĊczeniami i gwarancjami;
po speánieniu okreĞlonych kryteriów (zgodnie z
zasadami ESA’95) dáug potencjalny moĪe staü
siĊ dáugiem podmiotu udzielającego porĊczenia
lub gwarancji (operacja przejĊcia dáugu);
Zakres sektora okreĞla Zespóá ds. Statystyki Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych powoáany przez
Prezesa Gáównego UrzĊdu Statystycznego.
Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the
Community. Kryteria stosowane w ESA’95 dotyczą przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane
jednostki i sposobu ich finansowania. Gáównym kryterium branym pod uwagĊ jest dziaáalnoĞü podstawowa danej
jednostki – redystrybucja narodowego dochodu i bogactwa; w pozostaáych przypadkach stosowana jest reguáa
50% (mniej niĪ 50% kosztów produkcji jest finansowanych przychodami/dochodami ze sprzedaĪy)
Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriaáowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzglĊdniane
w wyniku (deficycie/nadwyĪce) sektora instytucji rządowych i samorządowych
Zestawienie poniĪej prezentuje przykáadowe „przejĞcie” z paĔstwowego dáugu publicznego
wedáug definicji polskiej na dáug sektora instytucji rządowych i samorządowych wedáug
definicji unijnej.
20
Patrz PPP, rozdziaá 4.
99
Gáówne róĪnice pomiĊdzy PDP a dáugiem sektora instytucji rządowych i samorządowych (mln zá)
– stan na koniec 2008 r.
597.764,4
PaĔstwowy dáug publiczny
Dostosowanie zakresu sektora
8.106,0
JBR* (-)
213,1
zadáuĪenie KFD** (+)
przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne realizowane w formule PPP, gdzie wiĊkszoĞü ryzyk
ponosi partner publiczny (+)
Dostosowanie metodologiczne
5.923,1
2.396,0
5.068,1
zobowiązania wymagalne (-)
5.069,9
zobowiązania stale spáacane przez SP za podmioty, którym uprzednio udzielono
porĊczenia lub gwarancji SP (+)
Dáug wedáug Traktatu z Maastricht
1,8
600.802,3
*JBR – jednostki badawczo-rozwojowe
** KFD – Krajowy Fundusz Drogowy
7.4. ħródáa danych
Dane z zakresu zadáuĪenia Skarbu PaĔstwa znajdują siĊ w posiadaniu Departamentu
Dáugu Publicznego w Ministerstwie Finansów. Informacje odnoĞnie zadáuĪenia SP z tytuáu
skarbowych
papierów
wartoĞciowych
i
kredytów
zagranicznych
gromadzone
są
z dokáadnoĞcią do jednego instrumentu.
Pozostaáe dane niezbĊdne do obliczenia wysokoĞci zadáuĪenia sektora instytucji
rządowych i samorządowych są gromadzone i przetwarzane na podstawie dwóch
rozporządzeĔ:
•
Rozporządzenie Ministra Finansów nr 27/06 dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie
sprawozdawczoĞci budĪetowej (Dz. U. z 2006r., Nr 115, poz. 781)
W oparciu o przepisy tego rozporządzenia Departament Finansowania Samorządu
Terytorialnego w Ministerstwie Finansów gromadzi i przetwarza informacje
o zadáuĪeniu jednostek samorządu terytorialnego (JST).
•
Rozporządzenie Ministra Finansów nr 113/06 z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie
sprawozdaĔ jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych
(Dz. U. z 2006 r., Nr 113, poz. 770)
W oparciu o przepisy tego rozporządzenia Gáówny Urząd Statystyczny gromadzi
i przetwarza informacje o zadáuĪeniu pozostaáych podmiotów z osobowoĞcią prawną
100