ISTOTNE ZMIANY W PRAWIE KONKURENCJI

ISTOTNE ZMIANY W PRAWIE KONKURENCJI
Dnia 10 czerwca 2014 r. Sejm przyjął ustawę wprowadzającą szereg istotnych zmian do
ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów („Ustawa”). Znowelizowana Ustawa stanie
się obowiązującym prawem już 18 stycznia 2015 r.
Uchwalone zmiany polskiego prawa konkurencji sięgają daleko i mogą mieć znaczący
wpływ na sytuację podmiotów gospodarczych oraz osób nimi kierujących. W obliczu
nowego stanu prawnego przedsiębiorcy stoją przed koniecznością podjęcia aktywnych
działań dostosowawczych oraz wzmożonych wysiłków w zakresie compliance.
Poniżej pokrótce omawiamy najistotniejsze z dokonanych zmian, podkreślając jednocześnie
niektóre praktyczne konsekwencje nowych przepisów.
NOWE NARZĘDZIA EGZEKWOWANIA PRZEPISÓW PRAWA KONKURENCJI
Zmieniona Ustawa powiększa i tak już szeroką gamę narzędzi jakimi dysponuje Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów („Prezes UOKiK”). Dodatkowo, okres „przedawnienia antymonopolowego” ulega
znaczącemu przedłużeniu (z jednego roku do pięciu lat). Postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk
ograniczających konkurencję nie będzie mogło być wszczęte, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano ich
stosowania, upłynęło pięć lat.
ZMIANY W SYSTEMIE ŁAGODZENIA KAR PIENIĘŻNYCH
Uchwalone zmiany do Ustawy zmierzają do uatrakcyjnienia stosowanego w Polsce programu łagodzenia kar
(leniency) w celu zwiększenia liczby przedsiębiorców wnioskujących o odstąpienie od wymierzenia kary
pieniężnej lub jej obniżenie. Do najważniejszych zmian należy:
Wprowadzenie nowych zasad złagodzenia kary, zwiększających atrakcyjność systemu. Zasady te
streszcza poniższa tabelka:
Kolejność złożenia
wniosków
I
II
Złagodzenie kary Przed nowelizacją
100% (odstąpienie od nałożenia
kary)
kara nie wyższa niż 5% przychodu
III
kara nie wyższa niż 7% przychodu
kolejni
wnioskodawcy
kara nie wyższa niż 8% przychodu
Złagodzenie kary po nowelizacji
100% (odstąpienie od nałożenia kary)
obniżenie o 30-50% kary, która zostałaby
nałożona w braku wniosku
obniżenie o 20-30% kary, która zostałaby
nałożona w braku wniosku
obniżenie o maksymalnie 20% kary, która
zostałaby nałożona w braku wniosku
Ustanowienie daleko idącej ochrony dowodów składanych przez wnioskujących o złagodzenie kary. Przy
poprawnie sporządzonym wniosku, zawarte w nim dowody w zasadzie nie będą mogły być ujawniane
ani w inny sposób udostępniane przez Prezesa UOKiK dla potrzeb innych postępowań sądowych
i administracyjnych (np. dotyczących roszczeń o odszkodowanie) bez pisemnej zgody wnioskodawcy.
→
Niewykluczone, że wprowadzenie tak szerokiej ochrony może spowodować niezgodność nowych
przepisów z niedawnymi orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach Pfleiderer oraz Donau
Chemie.
Uzupełnienie obecnego systemu leniency systemem dodatkowego złagodzenia kary (tzw. leniency plus).
System ten będzie stosowany wobec przedsiębiorcy wnioskującego o złagodzenie kary w określonej
sprawie (jako drugi, trzeci lub kolejny spośród uczestników danego porozumienia), który jednocześnie
przekaże Prezesowi UOKiK informacje o innym antykonkurencyjnym porozumieniu, dotychczas
nieznanego organowi. Przedsiębiorca ten może wówczas uzyskać dodatkowe obniżenie (o 30%) kary
1
dotyczącej pierwszej sprawy oraz odstąpienie od wymierzenia kary w sprawie nowo zgłoszonej (przy
spełnieniu wszystkich warunków złagodzenia).
Ustawowy zakaz ujawniania przez przedsiębiorców wnioskujących o złagodzenie kary zamiaru i faktu
złożenia takiego wniosku do Prezesa UOKiK. Przedsiębiorcy ci będą ponadto zobowiązani nie utrudniać
składania wyjaśnień przez osoby przez nich zatrudnione lub pełniące u nich funkcje kierownicze (w tym
członków organów zarządzających), a także zaprzestać uczestnictwa w porozumieniu niezwłocznie po
złożeniu wniosku.
Wprowadzenie możliwości składania wniosków o nadzwyczajne złagodzenie kary przez osoby fizyczne,
w związku z rozszerzeniem odpowiedzialności finansowej także na takie osoby (zob. także uwagi
poniżej). Do osób fizycznych stosują się odpowiednio zasady systemu leniency obowiązujące względem
przedsiębiorców. Wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary lub jej obniżenie składany przez
przedsiębiorcę obejmuje wszystkie osoby fizyczne zaangażowane w zakazaną praktykę. Natomiast
wniosek taki, składany przez osobę fizyczną nie obejmuje danego przedsiębiorcy.
→
Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że nowe zasady w połączeniu z nowo wprowadzoną
odpowiedzialnością osób fizycznych zwiększą rolę obowiązującego w Polsce systemu łagodzenia kar,
powodując w konsekwencji wzrost liczby składanych wniosków.
PROCEDURA DOBROWOLNEGO PODDANIA SIĘ KARZE
Kolejne nowe rozwiązanie wprowadzone omawianą nowelizacją to procedura dobrowolnego poddania się
karze.
Celem procedury jest uproszczenie i przyspieszenie postępowań antymonopolowych w sprawie praktyk
ograniczających konkurencję. W szczególności, zmieniona Ustawa umożliwi przedsiębiorcom zawarcie
„ugody” z Prezesem UOKiK w zamian za obniżenie kary pieniężnej o 10%.
→
Mimo niejasnych sformułowań Ustawy można przypuszczać, że możliwość dobrowolnego poddania się
karze będzie otwarta także dla osób fizycznych (tj. osób zarządzających).
W skrócie, procedura dobrowolnego poddania się karze wymaga zaakceptowania przez stronę
wysokości zaproponowanej kary oraz złożenia oświadczenia o poinformowaniu strony o zarzucanych jej
naruszeniach i umożliwieniu zajęcia stanowiska, a ponadto wymaga rezygnacji z wnoszenia odwołania.
Jednakże zawarcie w ten sposób „ugody” nie kończy postępowania, gdyż Prezes UOKiK nadal ma
obowiązek prowadzić je aż do wyjaśnienia wszystkich kwestii. Co więcej, organ może odstąpić od
stosowania procedury w sprawie dobrowolnego poddania się karze pieniężnej na każdym etapie, jeśli
uzna, że jej stosowanie nie przyczynia się do przyspieszenia postępowania.
→
W świetle powyższego, przedsiębiorcy czy osoby fizyczne decydujący się na przystąpienie do omawianej
procedury nie będą mieć gwarancji, że zawarta „ugoda” zostanie uwzględniona w końcowej decyzji.
Rodzi to poważne wątpliwości co do atrakcyjności procedury dla stron postępowania.
ŚRODKI ZARADCZE
Nowe przepisy dają Prezesowi UOKiK możliwość nakazywania przedsiębiorcom zastosowania określonych
środków w celu zaniechania stosowania praktyki antykonkurencyjnej lub usunięcia jej skutków.
Obecnie, w razie stwierdzenia naruszenia zakazu porozumień ograniczających konkurencję lub nadużycia
pozycji dominującej, Prezes UOKiK jest upoważniony jedynie do wydania decyzji zawierającej ogólny
nakaz zaniechania niedozwolonej praktyki. Natomiast nowe kompetencje umożliwią Prezesowi UOKiK
wydawanie nakazów zastosowania środków, które uzna za przyczyniające się do zaniechania
naruszenia oraz usunięcia jego antykonkurencyjnych skutków.
→
Potencjalny zakres środków służących usunięciu skutków naruszenia jest szeroki. Nie jest w związku
z tym jasne, czy kompetencja do nakazywania ich stosowania obejmuje także możliwość
zobowiązywania naruszycieli do naprawienia wynikłej z naruszenia szkody. Byłoby to daleko idące
upoważnienie powodujące, że Prezes UOKiK de facto wchodziłby w rolę sądu cywilnego
2
rozstrzygającego roszczenia odszkodowawcze (przy czym część niedawnych decyzji organu zdaje się
wskazywać, iż taka linia interpretacji nowych przepisów jest niewykluczona).
Wymienione w znowelizowanej Ustawie środki dostępne dla Prezesa UOKiK są jedynie przykładowe.
Nakazywane przez organ środki mogą mieć charakter strukturalny (organizacyjny) jak behawioralny
(tj. dotyczyć określonego sposobu zachowania się).
Oprócz zobowiązania przedsiębiorcy do zastosowania określonych środków, Prezes UOKiK może także
ustalić termin ich realizacji oraz nałożyć obowiązki sprawozdawcze w tej kwestii.
→
Jest to bardzo daleko idąca zmiana. Prezes UOKiK będzie miał prawo (i – w pewnych przypadkach –
wręcz obowiązek) znaczącego ingerowania w interesy gospodarcze przedsiębiorcy, któremu zarzuca
naruszenie przepisów prawa konkurencji. Jeśli nie będą dostępne odpowiednie środki o charakterze
strukturalnym, Prezes UOKiK będzie musiał określić sposoby kontrolowania realizacji nałożonego nakazu
określonego zachowania się.
→
Inną kwestią jest poważne ryzyko, jakie niesie długotrwałość postępowań odwoławczych (czas
do wydania przez sąd odwoławczy prawomocnego orzeczenia może wynieść 2 do 5 lat). Otóż jeśli
nakazany przez Prezesa UOKiK środek zacznie obowiązywać dopiero po tak długim czasie, można
wątpić, czy będzie nadal odpowiedni do wykrytego problemu, któremu ma zaradzić. Co więcej, można
przewidywać, że ze względu na daleko idące konsekwencje gospodarcze wydawanych nakazów, organ
nie będzie ryzykował ich natychmiastowej wykonalności. W takiej sytuacji, w razie przegranej Prezesa
UOKiK w postępowaniu odwoławczym, przedsiębiorca mógłby bowiem zgłosić roszczenia
odszkodowawcze.
KARY DLA OSÓB FIZYCZNYCH
W świetle zmienionej Ustawy możliwe będzie nakładanie kar pieniężnych na osoby fizyczne zarządzające
przedsiębiorcą, który zawarł ograniczające konkurencję porozumienie.
Zgodnie z Ustawą, kara pieniężna będzie mogła zostać nałożona na osobę zarządzającą przedsiębiorcą,
która umyślnie dopuściła przez swoje działanie lub zaniechanie do wejścia przez tego przedsiębiorcę
w zakazane porozumienie. Dotyczy to nie tylko karteli czy innych porozumień horyzontalnych a także
porozumień wertykalnych.
Kara może być nałożona jedną decyzją zarówno na przedsiębiorcę, jak i na osobę zarządzającą, z tym że
odpowiedzialność osoby zarządzającej jest subsydiarna względem odpowiedzialności przedsiębiorcy.
Dlatego też kara może być nałożona na osobę zarządzającą tylko wtedy, gdy do odpowiedzialności
pociągnięty został sam przedsiębiorca.
Kara dla osób fizycznych może być stosunkowo dolegliwa, gdyż jej maksymalną wysokość określono
na 2 mln zł (ok. 500 tys. EUR).
→
Niejasna jest definicja osoby fizycznej, podlegającej omawianej odpowiedzialności. Jest to zwłaszcza
„kierujący przedsiębiorstwem”, tj. osoba pełniąca funkcję kierowniczą lub wchodząca w skład organu
zarządzającego przedsiębiorcy. W praktyce łatwo jest ustalić członków organu zarządzającego, natomiast
trudności mogą pojawić się przy precyzyjnym określaniu, które osoby pełnią funkcje kierownicze
w rozumieniu ustawy.
→
Możliwość nakładania kary na osobę fizyczną i przedsiębiorcę jednocześnie w tej samej decyzji
(sporządzanej przez osobę prowadzącą sprawę, lub przez zespół takich osób) może wywołać wiele
interesujących kwestii w kontekście postępowania odwoławczego. Większego znaczenia nabierze
choćby konieczność zapewnienia przestrzegania podstawowych standardów płynących z Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Karty Praw Podstawowych UE.
Złożony przez przedsiębiorcę wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary lub jej obniżenie obejmie
z mocy ustawy także osoby zarządzające przedsiębiorcą. Można jednak wyobrazić sobie sytuacje,
w których status wnioskodawcy został utracony przez przedsiębiorcę lecz nie przez osoby zarządzające
(lub odwrotnie).
3
→
Wyraźnie rysuje się ryzyko, iż nowe regulacje zrodzą problemy dotyczące konfliktu interesów między
przedsiębiorcą a osobami zarządzającymi (np. ze względu na różne podstawy odpowiedzialności czy
brak jasnego związku między statusem wnioskodawcy przysługującym przedsiębiorcy oraz osobom
zarządzającym).
NOWE ZASADY KONTROLI KONCENTRACJI
DWUETAPOWE POSTĘPOWANIE W SPRAWACH KONCENTRACJI
Polska doczekała się nareszcie dwuetapowego postępowania w sprawach koncentracji, które postulowano już
od czasu uchwalenia pierwszej we współczesnej Polsce ustawy antymonopolowej w 1990 r.
Po wejściu nowych zasad w życie, wszystkie sprawy bezproblemowe będą rozpatrywane w ramach
uproszczonej procedury, która powinna zająć około miesiąca.
Sprawy szczególnie skomplikowane, sprawy wątpliwe z punktu widzenia ochrony konkurencji
(co do których istnieje ryzyko istotnego ograniczenia konkurencji) oraz sprawy wymagające badania
rynku będą przechodzić do drugiej fazy postępowania, która spowoduje przedłużenie procedury
o 4 miesiące.
→
Wprowadzenie dwuetapowości może znacząco przyspieszyć postępowanie w przypadku koncentracji,
które nie rodzą wątpliwości na gruncie ochrony konkurencji. W przypadku większości transakcji
powinno to znacząco skrócić okres oczekiwania na decyzję. UOKiK przewiduje, że do postępowania
uproszczonego będzie kwalifikowało się około 80% spraw.
→
Tak jak obecnie, do terminu zakończenia postępowania nie będzie wliczany czas oczekiwania przez
organ na wyjaśnienia, uzupełnienia, informacje i dokumenty żądane w toku postępowania. Termin ten
może także zostać przedłużony w razie przedstawienia zastrzeżeń lub warunków.
NOWE ZASADY OBLICZANIA OBROTU
Chociaż podstawowe progi obrotu od których przekroczenia uzależnione jest powstanie obowiązku zgłoszenia
planowanej koncentracji pozostają na dotychczasowym poziomie to jednak znowelizowana Ustawa określa
nowe wyłączenia z obowiązku zgłoszenia Prezesowi UOKiK zamiaru koncentracji.
Po wejściu Ustawy w życie, zamiar koncentracji polegającej na połączeniu dwóch samodzielnych
przedsiębiorców lub utworzeniu wspólnego przedsiębiorcy nie będzie podlegał zgłoszeniu, jeżeli obrót
żadnego z przedsiębiorców biorących w niej udział nie przekroczył na terytorium Polski w żadnym
z dwóch lat poprzedzających zgłoszenie równowartości 10.000.000 EUR.
→
To zmiana na lepsze, gdyż na gruncie obecnych zasad obowiązkowemu zgłoszeniu podlega, przynajmniej
formalnie, znaczna liczba transakcji utworzenia wspólnego przedsiębiorcy, które nie mają wpływu na
konkurencję na rynku polskim (jest tak właśnie ze względu na przekroczenie wyłącznie progu obrotów
globalnych).
Ponadto, w przypadku przejęcia kontroli, przy liczeniu obrotu dla potrzeb ustalenia obowiązku
zgłoszenia zamiaru koncentracji, nie będzie już uwzględniany obrót całej grupy kapitałowej
sprzedającego. Innymi słowy, w takich przypadkach liczyć się będzie wyłącznie obrót grupy kapitałowej
kupującego (przejmującego kontrolę) oraz obrót przedsiębiorcy, nad którym przejmowana jest kontrola
wraz z obrotem jego podmiotów zależnych.
Wreszcie, obrót przedsiębiorcy współkontrolowanego przez dany podmiot z grupy kapitałowej
uczestniczącej w koncentracji będzie przypisany tej grupie proporcjonalnie do jej udziału we
współkontrolowanym przedsiębiorcy.
→
Omawiane zmiany znacznie przybliżają obowiązujące w Polsce zasady liczenia obrotu dla potrzeb
kontroli koncentracji do zasad obowiązujących w UE, co powinno ułatwić ich stosowanie w kontekście
międzynarodowym.
4
ZASTRZEŻENIA WOBEC KONCENTRACJI
Zgodnie z nowymi zasadami, w przypadku koncentracji, która może spowodować istotne ograniczenia
konkurencji na rynku (i jako taka powinna być przez organ zakazana), Prezes UOKiK przedstawi stronie
lub stronom postępowania zastrzeżenia wobec koncentracji.
Strony będą mogły ustosunkować się do zastrzeżeń i przedstawić nowe dowody, a także zaproponować
zobowiązania umożliwiające Prezesowi UOKiK wydanie zgody na transakcję.
DANE KONTAKTOWE
Opisane w niniejszym opracowaniu zmiany są najbardziej kompleksową nowelizacją przepisów od 2007 r.
Pozostawiają one wiele otwartych kwestii oraz wprowadzają nowe rozwiązania (np. program leniency plus,
procedura dobrowolnego poddania się karze, odpowiedzialność finansowa osób fizycznych), których
skuteczność zweryfikować może tylko czas.
Jeśli chcieliby Państwo uzyskać dalsze informacje o kwestiach poruszonych w niniejszym opracowaniu, prosimy
o kontakt:
ALEKSANDER STAWICKI
DR BARTOSZ TURNO
LL.M., partner
[email protected]
+48 61 855 32 20
LL.M., Counsel
[email protected]
+48 22 201 00 00
5