stwierdzające nieważność uchwały Nr 329/XXIX/2016 Rady Miejska

Katowice, 5 maja 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.274.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2016r. poz. 446)hhh
stwierdzam nieważność
uchwały Nr 329/XXIX/2016 Rady Miejska w Sosnowcu z dnia 31 marca 2016r. w sprawie przyjęcia
„Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie
miasta Sosnowca w 2016r. w całości, jako niezgodnej z przepisem z art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej
„ustawą”.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Soosnowcu przyjęła program opieki nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Sosnowiec w 2016 roku, w
brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej uchwały.
Podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały stanowi art. 11a ustawy, w którym zgodnie z
ust. 1 "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały,
corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt".
W myśl art. 11a ust. 2 ustawy program taki obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem
zwierząt.
Należy również wskazać, iż dodatkowo, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy, każdy program zawiera
wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób
wydatkowania tych środków.
Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy ustawy o ochronie zwierząt stwierdzić należy, iż
uchwalony przedmiotową uchwałą Program nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w tych
przepisach. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, które
winny być unormowane w powyższym programie. Ze sformułowania "program obejmuje" oraz "program
zawiera wskazanie" nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w
odniesieniu do kwestii, które powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie
Id: 695A7D13-6F9B-4561-B800-8C2216C78C94. Podpisany
Strona 1
oznacza możliwości odstąpienia od uregulowania spraw, które powinny być określone w programie, lecz
zobowiązuje do określenia w nim wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów. Brak
jakiegokolwiek z wymienionych powyżej elementów skutkuje bezwzględną nieważnością całego aktu.
Tymczasem analizując regulacje kwestionowanej uchwały, należy stwierdzić, że zawiera ona
uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy.
W przedmiotowym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności
zwierząt brak jest prawidłowej regulacji w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia
miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy). Rada Miejska w Sosnowcu – zamiast
wskazać konkretne gospodarstwo rolne - unormowaniami Rozdziału III pkt 2 załącznika do uchwały,
przewidziała, że realizację zadania związanego z wyznaczeniem gospodarstwa rolnego realizuje Wydział
Ochrony Środowiska i Rolnictwa. A to oznacza, że w chwili podejmowania uchwały takie gospodarstwo
nie zostało jeszcze wyznaczone. Miejski Zakład Usług Komunalnych - według postanowień uchwały ma być jednostką, która świadczy usługi w zakresie opieki nad zwierzętami gospodarskimi. Nie jest to
jednak równoznaczne z tym - jak wywodzi Zastępca Prezydenta Miasta Sosnowiec w wyjaśnieniach z
dnia 4 maja 2016r. - że MZUK jest tym gospodarstwem rolnym. Stanowisko organu nadzoru w tym
zakresie potwierdzają również unormowania statutowe Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych
(stanowiące załącznik do uchwały Nr 435/XXVIII/2012 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 sierpnia
2012 roku w sprawie połączenia jednostek budżetowych Gminy Sosnowiec: Miejskiego Zakładu Usług
Komunalnych w Sosnowcu i Miejskiego Zakładu Ulic i Mostów w Sosnowcu oraz w sprawie zmian w
Statucie Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych). Z treści powyższych unormowań nie wynika, aby
MZUK w Sosnowcu pełnił rolę gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt
gospodarskich. W ocenie organu nadzoru - wobec jasnej delegacji ustawowej - unormowanie powyższego
elementu Programu jest niewystarczające. To natomiast jest równoznaczne z niewłaściwym wykonaniem
upoważnienia ustawowego i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt również w
sposób niewystarczający określa materię dotyczącą poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt
(art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy). Rada Miejska w tym zakresie przewidziała jedynie, że zadanie to będzie
realizowane przez MZUK przy współudziale organizacji, której celem statutowym jest ochrona zwierząt,
współpracującej ze schroniskiem na podstawie porozumienia. Tym samym poza wskazaniem podmiotów
odpowiedzialnych za realizację tego zadania, nie określono żadnych szczególnych unormowań
określających procedury stosowane przy tym zadaniu.
Podobnie w przedmiotowym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt brak jest prawidłowej regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów (art. 11a ust.
2 pkt 6 ustawy). Regulacje prawne uchwały w tym zakresie powinny dotyczyć wszystkich zwierząt
domowych lub gospodarskich z terenu miasta Sosnowiec. Tymczasem Rada Miejska unormowaniami
Rozdziału II pkt 1 lit. f załącznika do uchwały, w sposób niedopuszczalny zawęziła stosowanie przepisów
uchwały w tym zakresie jedynie do usypiania „ślepych miotów w schronisku”. To z kolei również
przesądza o nieprawidłowym wykonaniu upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do wyjaśnień strony,
należy stwierdzić, że celem przyjmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego programów, jak
sama nazwa wskazuje, jest nie tylko opieka nad bezdomnymi zwierzetami, ale też zapobieganie
bezdomności zwierząt; nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że umożliwienie usypiania ślepych
miotów wszystkich zwierząt z terenu miasta, pozwala ten ostatni cel zrealizować. W związku z powyższą
wykładnią przepisów ustawy, organ nadzoru nie może podzielić stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i
Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2012r., że przewidziane w programie usypianie ślepych miotów dotyczy
tylko i wyłącznie zwierząt bezdomnych przebywających w schroniskach dla zwierząt.
Wskazane powyżej uchybienia – jako, że pozbawiają uchwałę jej elementów obligatoryjnych - mają
charakter naruszeń istotnych i powodują konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ
gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania
bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w powołanych przepisach
art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania
Id: 695A7D13-6F9B-4561-B800-8C2216C78C94. Podpisany
Strona 2
zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez
ustawodawcę za istotne.
Niezależnie od powyższego w ramach unormowań materii określonej w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy,
przewidziano, że zabiegi sterylizacji i kastracji będą stosowane również u kotów wolno żyjących
(unormowania Rozdziału II pkt 1 lit. e i III załącznika). Tymczasem regulacje prawne uchwały w tym
zakresie powinny dotyczyć tylko i wyłącznie zwierząt umieszczonych w schroniskach. Rada Miejska
stwarzając możliwość dokonywania tych zabiegów u kotów wolno żyjących przekroczyła delegację
ustawową. Organ nadzoru nie podziela stanowiska strony, że zabiegi sterylizacji i kastracji kotów wolno
żyjących są jednym z elementów opieki nad nimi. Ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "opieka".
Posiłkując się zatem powszechną definicją tego pojęcia – przez którą rozumie się m.in. zaspokajanie
potrzeb, których jednostka nie umie, nie może lub nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić, żeby
zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić
prawidłowy rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku (por. Wikipedia), należy stwierdzić, że rozumienie
pojęcia "opieka nad kotami wolno żyjącymi„ będzie się sprowadzało do zapewnienia zwierzęciu
niezbędnych warunków egzystencjonalnych, zgodnie z potrzebami gatunku i z uwzględnieniem
specyficznego trybu życia tych zwierząt. Są to wszelkie czynności, pozwalające na zachowanie u
zwierzęcia (lecz tylko w niezbędnym zakresie), odpowiedniego stanu fizycznego i psychicznego. W jej
zakres będzie wchodziło zatem niewątpliwie zapewnienie w trudnych okresach niezbędnego wyżywienia,
ochrona przed nie sprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka
weterynaryjna. W ocenie organu nadzoru nie będą się mieściły w tym pojęciu natomiast nadzwyczajne
zabiegi weterynaryjno - chirurgiczne jakimi są sterylizacja i kastracja tychże zwierząt.
Podobnie należy stwierdzić co do materii określonej w Rozdziale II pkt 1 lit. k i pkt 2, Rozdziale III
pkt 4 i 5 załącznika do uchwały. Mając na uwadze treść art. 11a ust. 2 i 5 ustawy, unormowania
dotyczące prowadzenia edukacji mieszkańców miasta w zakresie opieki nad zwierzętami oraz
unormowania dotyczące zwierząt wolno żyjących, zdziczałych oraz dzikich, należy uznać za nie
mieszczące się w delegacji ustawowej.
Niezależnie od powyższego za niezgodną z prawem należy uznać regulacje Rozdziału I pkt 1
załącznika do uchwały w zakresie, w jakim powielają one materię ustawową.
Wreszcie wskazać należy, że Rada nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z
treści art. 11a ust. 5 ustawy w zakresie wskazania sposobów wydatkowania środków przeznaczonych na
realizację Programu. Regulacje zawarte w Programie są w tym zakresie niewystarczające. Pod pojęciem
"sposobu wydatkowania środków" należy rozumieć określenie sposobu wydawania funduszy
przeznaczonych na realizację programu, wskazanie, jak rozdysponowana będzie ta kwota w odniesieniu
do poszczególnych zadań. Rada przy uchwalaniu zapisów dotyczących sposobu wydatkowania środków
finansowych powinna ustalić szczegółowy "plan" wydatkowania tych środków z uwzględnieniem
wszystkich poszczególnych zadań mieszczących się w zakresie przedmiotowym programu opieki nad
zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (por. wyrok WSA we Wrocławiu z
dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, publikowane w CBOSA).
W przedmiotowym Programie natomiast nie wszystkim zadaniom zostały przyporządkowane
określone kwoty środków finansowych. Zamiast tego Program określa jedynie ogólne wysokości kwot,
jakie zostały przydzielone poszczególnym podmiotom, realizującym różne zadania. Ponadto
nieprawidłowa realizacja delegacji ustawowej, poprzez jej zawężenie (np. usypianie ślepych miotów w
schronisku), czy też uwzględnienie w programie zadań, które z punktu widzenia ustawy są
niedopuszczalne (tak jak np. edukacja mieszkańców, czy sterylizacja wolno żyjących kotów) przesądza o
niewłaściwym rozdysponowaniu kwot pieniężnych przznaczonych na realizację programu, w tym
również nieuzasadnione wydatkowanie środków finansowych. Na ocenę stanu prawnego przez organu
nadzoru w tym zakresie nie ma wpływu pozytywna ocena realizacji Programu Najwyższej Izby Kontroli.
Mając na uwadze powyższe stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości jest
uzasadnione i konieczne.
Id: 695A7D13-6F9B-4561-B800-8C2216C78C94. Podpisany
Strona 3
Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
Otrzymują:
1) Rada Miejska w Sosnowcu
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Id: 695A7D13-6F9B-4561-B800-8C2216C78C94. Podpisany
Strona 4