klikając tu - dr Joanna Mucha

USTAWA
z dnia ....... 2016 r.
o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego
Art. 1. W ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z
2012 r. poz. 361, z późn. zm.1) w art. 27 wprowadza się następujące zmiany:
1) ust. 1 otrzymuje brzmienie:
„1. Podatek dochodowy, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b oraz art. 29-30f, pobiera się od podstawy
jego obliczenia według następującej skali:
Podstawa obliczenia
podatku w złotych
ponad
Podatek wynosi
do
85 528
85 528
18% minus kwota zmniejszająca podatek
15 395 zł 04 gr minus kwota zmniejszająca podatek + 32%
nadwyżki ponad 85 528 zł”
2) po ust. 1 dodaje się ust. 1a i 1b, w brzmieniu:
„1a. Kwota zmniejszająca podatek, o której mowa w ust. 1 w roku podatkowym 2017 wynosi
1440 zł. W następnych latach podatkowych kwotę tę koryguje się odpowiednio do wskaźnika
wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za pierwsze półrocze roku poprzedzającego
rok podatkowy w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, ogłaszanego przez
Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej
Polskiej „Monitor Polski”.
1b. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza corocznie nie później niż 30
września, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2012 r. poz. 362, 596, 769, 1278,
1342, 1448, 1529 i 1540, z 2013 r. poz. 21, 888, 1027, 1036, 1287, 1304, 1387 i 1717, z 2014 r. poz. 223, 312,
567, 598, 773, 915, 1052, 1215, 1328, 1563, 1644, 1662 i 1863 oraz z 2015 r. poz. 73, 211, 251, 478, 693, 699,
860, 933, 978, 1197, 1217, 1259, 1296, 1321, 1322, 1333, 1569, 1595, 1607, 1767, 1784, 1844, 1893, 1925 i
1932.
1
„Monitor Polski”, wysokość kwoty zmniejszającej podatek w następnym roku podatkowym z
uwzględnieniem zasady określonej w ust. 1a, zaokrąglając ją w górę do pełnych groszy.”
Art. 2. W ustawie z dnia 13 października 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 513 z późn. zm.2) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 4 ust. 2 nadaje się brzmienie:
„2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 48,46%, z zastrzeżeniem
art. 89 oraz art. 89a ust. 1.”
2) art. 5 ust. 2 nadaje się brzmienie:
„2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu wynosi 12,63%, z
zastrzeżeniem art. 89a ust. 2.”
3) art. 6 ust. 2 nadaje się brzmienie:
„2. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa wynosi 1,97%, z
zastrzeżeniem art.89a ust. 3.”
4) art. 9 ust. 1 do 3 nadaje się brzmienie:
„Art. 9. 1. Kwotę udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego
podatku przez 0,4846, z zastrzeżeniem art. 89 oraz art. 89a ust. 1, i wskaźnik równy udziałowi
należnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych
zamieszkałych na obszarze gminy, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym roku.
2. Kwotę udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego
podatku przez 0,1263, z zastrzeżeniem art. 89a ust. 2, i wskaźnik równy udziałowi należnego
w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2015 r. poz. 789, 1045, 1293 i
1685.
2
zamieszkałych na obszarze powiatu, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym samym
roku.
3. Kwotę udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
stanowiącego dochód budżetu państwa, ustala się mnożąc ogólną kwotę wpływów z tego
podatku przez 0,0197, z zastrzeżeniem art. 89a ust. 3, i wskaźnik równy udziałowi należnego
w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych
zamieszkałych na obszarze województwa, w ogólnej kwocie należnego podatku w tym
samym roku.”
5) po art. 89 dodaje się art. 89a w brzmieniu:
„Art.89a
1. Wysokość udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na jej obszarze gminy wynosi w 2017 r. 47,99%, z
zastrzeżeniem art. 89.
2. Wysokość udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od
podatników tego podatku zamieszkałych na jego obszarze wynosi w 2017 r. 12,50%.
3. Wysokość udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego od osób
fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na jego obszarze województwa
wynosi w 2017 r. 1,95%.”
Art. 3. Przepisy art. 1 mają zastosowanie do dochodów uzyskanych (straty poniesionej) od
dnia 1 stycznia 2017 r. Do dochodów uzyskanych (straty poniesionej) do dnia 31 grudnia
2016 r. ma zastosowanie przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych, zmieniany art. 1.
Art. 4. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2016 r.
Uzasadnienie
29 października 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26
lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn.
zm.), ustalający stawki podatku dochodowego, jest niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie przewiduje mechanizmu korygowania
kwoty zmniejszającej podatek, gwarantującego co najmniej minimum egzystencji.
Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepis ten - w tymże zakresie - traci moc obowiązującą z
dniem 30 listopada 2016 r. (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2015
r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1784.)
29 listopada 2015 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił Sejmowi RP projekt
ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Druk Sejmowy nr 51).
2 grudnia 2015 r. na posiedzeniu plenarnym Sejmu RP odbyło się pierwsze czytanie tego
projektu, który został skierowany do prac w Komisji Finansów Publicznych. Istotą
proponowanej zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest
podniesienie kwoty zmniejszającej podatek z obecnych 556,02 zł do 1440 zł, począwszy od
roku podatkowego 2016.
Podwyższenie kwoty zmniejszającej podatek, bez zmiany pozostałych elementów skali
podatkowej, w oczywisty sposób skutkowało będzie zmniejszeniem wpływów podatkowych z
tego źródła. Uzasadnienie projektu ustawy wskazuje, że skutkiem wejścia jej w życie będzie
obniżenie dochodów sektora finansów publicznych w 2016 r. o 15,58 mld zł.
Wpływy z podatku od osób fizycznych - w tym w szczególności z podatku płaconego według
skali podatkowej, określonej w art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych - stanowią dochody budżetu państwa oraz budżetów samorządu terytorialnego.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 2003 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 513 z późn. zm.) ta część wpływów z podatku
od osób fizycznych, na którą wpłynie zmiana kwoty zmniejszającej podatek, w 2016 r.
stanowi w 50,36% dochody budżetu państwa, a w 49,64% dochody budżetów jednostek
samorządu terytorialnego, zaś docelowo stanowić będzie w 48,81% dochody budżetu
państwa, a w 51,19% dochody budżetów jednostek samorządowych.
Ukształtowanie w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego sposobu
korzystania przez samorząd terytorialny z wpływów z tego podatku - opisany w art. 4 ust. 2,
art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz w art. 9 tej ustawy - sprawia, iż zmiana wysokości dochodów
jednostek samorządu terytorialnego jest nieodłącznym skutkiem wprowadzenia ustawowych
zmian, wpływających na wysokość ogólnych wpływów podatkowych. Przedstawiony przez
Prezydenta RP projekt ustawy nie przewiduje żadnej rekompensaty zmniejszenia dochodów
jednostek samorządu terytorialnego.
Przedstawiany projekt ustawy ma dwa cele. Po pierwsze realizację wyroku Trybunału
Konstytucyjnego dotyczącego sposobu wyznaczania kwoty zmniejszającej podatek. I, po
drugie, ochronę dochodów jednostek samorządu terytorialnego przed negatywnymi skutkami
koniecznych zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zmiany
proponowane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego są pochodne w
stosunku do zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. gdyż celem
przedstawianego projektu ustawy nie jest zmiana, a zachowanie obecnego poziomu dochodów
samorządu terytorialnego.
Dostosowanie skali podatkowej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28
października 2015 r.
Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. wskazuje na
konieczność dostosowania kwoty zmniejszającej podatek do aktualnej wysokości wskaźnika
minimum egzystencji, ale też na konieczność stworzenia mechanizmu prawnego
zapewniającego, iż także w przyszłości - wskutek wzrostu poziomu cen - nie dojdzie do
sytuacji, w której kwota wolna od podatku, określona pośrednio w ustawie o podatku
dochodowym od osób fizycznych, będzie niższa niż roczna wartość wskaźnika minimum
egzystencji.
Aktualna wysokość wskaźnika minimum egzystencji, określona przez Instytut Pracy i Spraw
Socjalnych, dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 544,09 zł miesięczne,
a więc 6 529,08 zł rocznie. Natomiast za prawną granicę ubóstwa należy uznać kryteria
dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
(Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.3), tj. wysokość miesięcznego dochodu, do jakiej osoba
uprawniona jest do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Na podstawie art. 9 ustawy
o pomocy społecznej, kryteria dochodowe podlegają co trzy lata weryfikacji. Aktualnie
wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej ustalone jest
rozporządzeniem Rady Ministrów4 i wynosi 634 zł, tj. 7 608 zł rocznie.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi należy
uznać takie ustalenie skali podatkowej, które pogłębia ubóstwo części podatników, a za
nieracjonalne należy uznać takie ukształtowanie skali, które prowadzi do dalszego
uzależniania osób o niewysokich dochodach od pomocy społecznej. Tak więc, zgodnie z
analizą przeprowadzoną przez Trybunał, lepszym rozwiązaniem będzie powiązanie kwoty
wolnej od podatku nie z minimum egzystencji, a kryterium dochodowym uprawniającym do
otrzymywania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Projekt ustawy proponuje kwotę zmniejszenia podatku, tożsamą z kwotą zaproponowaną w
projekcie ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
przedstawionym przez Prezydenta RP, równą 1440 zł. Odpowiada to zwolnieniu od
opodatkowania kwoty 8 000 zł rocznie, a więc kwoty nieco wyższej niż roczny odpowiednik
kwoty kryterium dochodowego (7 608 zł).
Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na potrzebę stworzenia trwałej
gwarancji tego, iż kwota zmniejszenia podatku zachowa swoją realną wartość, a przede
wszystkim, iż nie spadnie poniżej minimum egzystencji. Ponieważ projekt niniejszy
wprowadza kwotę zmniejszającą podatek odpowiadającą kwocie wolnej od podatku w
wysokości nieco przekraczającej wysokość kryterium dochodowego, które ponadto
weryfikowane jest jedynie co trzy lata, proponuje się wprowadzenie mechanizmu
uzależniającego zamiany wysokości kwoty zmniejszającej podatek wprost od wskaźnika
wzrostu towarów i usług, nie zaś od samego kryterium dochodowego.
Istota proponowanego rozwiązania polega na kwotowym określeniu kwoty zmniejszającej
podatek w pierwszym roku obowiązywania nowej regulacji i wprowadzenie mechanizmu
Zmiany tekstu jednolitego ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2015 r. poz. 693, 1045, 1240, 1310, 1359,
1607, 1616 i 1830.
4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych
oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U. z 2015 r. poz. 1058).
3
korekty tej kwoty w latach następnych na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług,
ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jest to rozwiązanie analogiczne
do stosowanego mechanizmu określania maksymalnych stawek niektórych podatków i opłat
lokalnych, uregulowanego w art. 20 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.).
Wprowadzenie takiego mechanizmu, oprócz wprowadzenia dwóch nowych ustępów art. 27,
wymaga nowego sposobu określenia skali podatku dochodowego w art. 27 ust. 1, tak aby
zapewnić identyczną wysokość zmiennej kwoty zmniejszającej podatek w obu przedziałach
skali podatkowej.
Potrzeba wprowadzenia równoległych zmian w ustawie o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego
Sposób ukształtowania w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego sposobu
korzystania przez samorząd terytorialny z wpływów z tego podatku - opisany w art. 4 ust. 2,
art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 oraz w art. 9 tej ustawy - sprawia, iż zmiana wysokości dochodów
jednostek samorządu terytorialnego jest nieodłącznym skutkiem zmniejszenia się wpływów
podatkowych, będących efektem poniesienia kwoty wolnej od podatku. Zmiana ta materialnie
sprowadza się do bardzo znaczącego, sięgającego niemal 20%, oraz trwałego obniżenia
dochodów pochodzących z udziałów we wpływach z podatku od osób fizycznych - tak w
odniesieniu do łącznych dochodów wszystkich jednostek samorządowych, jak i dochodów
każdej jednostki.
Dochody z tego źródła pełnią szczególną rolę. Są one - po części oświatowej subwencji
ogólnej - drugim największym pojedynczym źródłem dochodów jednostek samorządowych.
Co więcej, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 3 ust. 2 nakazuje
traktować dochody z tego źródła jak dochody własne. Dochody z udziałów we wpływach z
podatku od osób fizycznych są więc dla samorządu terytorialnego największym źródłem
dochodów, co do których jednostki samorządu mają pełnię swobody decyzyjnej w zakresie
sposobu ich wykorzystania. W 2014 r. dochody z udziałów w PIT stanowiły aż 35,6%
wszystkich dochodów własnych wszystkich jednostek samorządowych.
Wprowadzenie zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych bez
jakiejkolwiek rekompensaty niekorzystnych dla samorządu terytorialnego zmian - oznacza
ogólne zmniejszenie dochodów samorządu terytorialnego i pogorszenie ich stanu oraz
warunków oraz możliwości wykonywania przez nie zadań publicznych. Jej skutkiem będzie
ponadto zmniejszenie samodzielności i autonomii działania jednostek samorządowych w ich
aspekcie finansowym.
Należy zwrócić także uwagę, że uszczuplenie dochodów samorządu terytorialnego ma
nastąpić bez zmiany zakresu ich zadań. Co więcej, częściowe wtórne odzyskanie utraconych
dochodów podatkowych dotyczy zasadniczo jedynie budżetu państwa. Uzasadnienie projektu
ustawy przestawionego przez Prezydenta RP wskazuje na mechanizmy częściowego
odzyskiwania utraconych wpływów podatkowych, poprzez wzrost popytu, a co za tym idzie
wzrost wpływów z podatków pośrednich (VAT i akcyza) oraz - pośrednio - wzrost dochodów
przedsiębiorców oraz płaconych przez nich podatków bezpośrednich (CIT i PIT). To
częściowe odzyskanie utraconych wpływów podatkowych dotyczy jednak bądź wyłącznie
budżetu państwa (podatki pośrednie oraz PIT płacony według stawek ryczałtowych) bądź
przede wszystkim budżetu państwa (podatek dochodowy od osób prawnych). Tak więc
doszłoby nie tylko do zmniejszenia dochodów samorządu terytorialnego, ale i do pogorszenia
relacji podziału dochodów publicznych pomiędzy budżet państwa a budżety jednostek
samorządowych. Przy niezmniejszonym zakresie wykonywanych zadań łącznie oba te
zjawiska wydają się prowadzić do naruszenia zasady odpowiedniości dochodów samorządu
do jego zadań, sformułowanej w art. 167 ust. 1 Konstytucji.
Tak znaczące uszczuplenie dochodów samorządu miałoby poważny i niekorzystny wpływ na
już trudną sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. W latach 2012-2014
wynik operacyjny (dochody bieżące minus wydatki bieżące) wszystkich jednostek samorządu
terytorialnego wynosił średnio 14 mld zł rocznie. Zmniejszenie dochodów samorządu
terytorialnego o ok. 8 mld zł oznacza pozbawienie jednostek samorządowych przeszło
połowy nadwyżki operacyjnej. Oznacza to znaczące zmniejszenie możliwości inwestycyjnych
samorządów i radykalne zmniejszenie finansowania inwestycji ze środków własnych. W
efekcie może dojść albo do poważnego obniżenia poziomu wydatków inwestycyjnych, w tym
wykorzystania środków europejskich, albo też do znaczącego dalszego wzrostu zadłużenia
jednostek samorządu terytorialnego.
Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do przekonania, że zmianie w ustawie o podatku
dochodowym od osób fizycznych, prowadzącej do zmniejszenia dochodów jednostek
samorządu terytorialnego, powinny towarzyszyć równoległe inne zmiany ustawowe
rekompensujące samorządowi terytorialnemu utratę już zaplanowanych dochodów. Za
najprostsze rozwiązanie należy uznać powiązanie ze zmianą w ustawie o podatku
dochodowym od osób fizycznych równoczesnej zmiany w ustawie o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, podwyższającej udziały JST we wpływach z podatku w takim
stopniu, aby zwiększony procent udziału we wpływach podatkowych rekompensował
zmniejszenie ogólnego wolumenu wpływów.
Termin wejścia w życie ustawy
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku: „norma ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych w niekonstytucyjnym zakresie utraci moc obowiązującą z
dniem 30 listopada 2016 r. Celem tego zabiegu jest pozostawienie ustawodawcy
wystarczającego czasu na ukształtowanie przepisu ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, a jednocześnie dopełnienie wymogu
poprawnej legislacji, zgodnie z którym zmian w prawie podatkowym można dokonywać
najpóźniej na miesiąc przed końcem roku podatkowego” (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt K 21/14, s.34).
Trybunał wskazał więc na konieczność nowego określenia kwoty zmniejszającej podatek
począwszy od 1 stycznia 2017 r. Należy jednak pamiętać, iż zgodnie z sentencją wyroku, art.
27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustalający skalę podatkową
traci moc obowiązującą z dniem 30 listopada w zakresie, w jakim ustala kwotę zmniejszającą
podatek. Proponuje się więc, aby ustawa weszła w życie nie od 1 stycznia 2017 r., a od 1
grudnia 2016 r., przy czym proponuje się wprowadzenie przepisu przejściowego, który jasno
określa, że nowa kwota zmniejszająca podatek ma zastosowanie do dochodów uzyskanych od
1 stycznia 2017 r., natomiast do dochodów uzyskanych przed tą datą zastosowanie ma
zmieniany przepis art. 27 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza
to, że w roku podatkowym 2016 będzie stosowało się dotychczasową kwotę zmniejszającą
podatek - tak w odniesieniu do zaliczek podatkowych, jak i rocznego rozliczenia podatku.
Za niewłaściwe należałoby uznać wprowadzenie nowej kwoty zmniejszającej podatek w
trakcie roku podatkowego, a więc już zastosowaniu do dochodów uzyskiwanych w 2016 r.
Szczególnie ważki jest tutaj fakt, że wpływy z tego podatku stanowią jedno z podstawowych
źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Niewłaściwe byłoby zmniejszenie
dochodów jednostek samorządowych na 2016 r. w momencie, kiedy uchwaliły już one
budżety (a co najmniej przygotowały ich projekty), na podstawie otrzymanych od państwa
informacji o planowanych dochodach ze wpływów z podatku PIT na przyszły rok. Z jednej
strony, naruszałoby to zasadę pewności prawa i zaufania do państwa poprzez niekorzystną dla
dochodów samorządu terytorialnego zmianę legislacyjną, która ma się dokonać już po tym,
kiedy
jednostki
samorządowe
miały
prawny
obowiązek
przygotować
projekty
przyszłorocznych budżetów. Z drugiej strony, znaczące zmniejszenie planowanych dochodów
w trakcie roku budżetowego stanowiłoby ogromny problem zarządczy dla samorządów. W
przypadku jednostek w niekorzystnej sytuacji finansowej zmiana taka prowadzić może do
poważnego kryzysu finansowego.
Proponowana nowa wysokość udziałów jednostek samorządu terytorialnego we
wpływach z podatku od osób fizycznych
Uzasadnienie projektu ustawy przedstawionego przez Prezydenta RP wskazuje, że skutkiem
podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek do 1440 zł, będzie zmniejszenie dochodów
sektora finansów publicznych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, które
należy oszacować na 2016 r. na 15,58 mld zł. Oznaczałoby to łączny ubytek dochodów
jednostek samorządu terytorialnego o 7,73 mld zł.
Uzasadnienie zaznacza ponadto, że nie jest to całkowita kwota zmniejszenia dochodów
sektora finansów publicznych spowodowana podwyższeniem kwoty zmniejszającej podatek
w roku podatkowym 2016, gdyż część skutków proponowanej nowej treści art. 27 ust. 1
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ujawni się dopiero w 2017. Uzasadnienie
nie podaje natomiast szacunku tej części zmniejszenia wpływów podatkowych za rok
podatkowy 2016.
Zakładając pełną rekompensatę ubytku dochodów samorządu terytorialnego spowodowaną
podwyższeniem kwoty zmniejszającej podatek od osób fizycznych, trzeba uwzględnić fakt, że
część podatników skorzysta z obniżenia podatku o tę kwotę nie w trakcie roku podatkowego,
ale dopiero w roku następnym, przy okazji składania rocznego zeznania podatkowego.
Dotyczy to co najmniej tych podatników, którzy uzyskują dochody opodatkowane podatkiem
od osób fizycznych jedynie z umów cywilnoprawnych, a więc w stosunku do których płatnicy
nie mają podstawy prawnej, aby obniżać zaliczki podatkowe o stosowną część kwoty
zmniejszającej podatki.
W 2013 r. na ok. 24 mln podatników płacących podatek według skali podatkowej było ich ok.
1 mln, a więc 4,2%. Przyjmując, iż stopień wykorzystania kwoty zmniejszającej podatek jest
analogiczny do poziomu wykorzystania tej kwoty u pozostałych podatników, zakładanego w
szacunku obecnym w uzasadnieniu, należy oszacować łączne zmniejszenie wpływów
podatkowych za rok podatkowy 2016 na 16,26 mld zł, tj. o 0,68 mld zł więcej niż to przyjęto
w uzasadnieniu.
Wejście w życie zmian ustawowych od 2017 r. nie zmienia zasadniczo szacunków
dotyczących skutków podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek. Zmniejszenie wpływów
podatkowych należy bowiem szacować kwotowo, jako iloczyn różnicy pomiędzy nową a
dotychczasową kwotą zmniejszającą podatek oraz liczby podatników, z uwzględnieniem
faktu, iż nie wszyscy podatnicy w całości wykorzystają nową kwotę zmniejszenia, z powodu
niskich dochodów podlegających opodatkowaniu według skali podatkowej (tj. mniejszych niż
8 tys. zł). Założono, że wielkości, na których opiera się szacunek pozostaną bez zmian.
Uwzględnić dodatkowo należy prawdopodobne zwiększenie wpływów z
podatku
dochodowego od osób fizycznych oraz fakt przypuszczalnego wzrostu udziału gmin we
wpływach z podatku, zgodnego z przepisem art. 89 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego.
Przyjęto, że obie wielkości wzrosną w sposób zbliżony do ich wzrostu w ostatnich latach.
Planowane łączne dochody jednostek samorządu terytorialnego w 2015 r. wzrosły w stosunku
do dochodów wykonanych w 2014 r. o ok. 7% (37,6 w stosunku do 35,1 mld zł). Również o
ok. 7% (z 37,6 do 40,2 mld zł) w stosunku do roku poprzedniego mają wzrosnąć planowane
dochody samorządu terytorialnego z udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w
roku 2016. Założono więc, że dochody jednostek samorządowych z tego źródła wyniosą w
2017 r. 43 mld zł.
Wysokość udziału gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych w ostatnich trzech
latach rosła średnio o 0,1233 punktu procentowego. Założono, że w 2017 r. wzrośnie ona o
0,12 pkt. procentowego i wynosiła będzie 37,91%.
Proponuje się zwiększenie procentowych udziałów jednostek samorządu terytorialnego
odpowiednie do całkowitego zmniejszenia kwoty wpływów podatkowych, poprzez zmianę
stosownych liczb procentowych ustalonych osobno dla gmin, powiatów i województw w art.
4 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 6. ust 2 oraz wzorów wyliczania kwot dla poszczególnych jednostek
uregulowanych w art. 9 ust. 1 do 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Ponieważ potrzeba zrekompensowania pełnej kwoty (16,28 mld zł) zachodziła będzie dopiero
w 2018 r., proponuje się wprowadzenie przepisu przejściowego poprzez dodanie w ustawie
art. 89a określającego udziały procentowe poszczególnych kategorii samorządów w 2017 r.,
odpowiadające zmniejszeniu ogólnych wpływów z podatku o 15,58 mld zł.
W rezultacie proponuje się następujący układ procentowych udziałów jednostek samorządu
terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych:
kategoria JST
gminy1
powiaty
województwa
zakładany udział we
wpływach z PIT w 2017
r. wg obowiązujących
przepisów
37,91 (39,34)
10,25
1,6
propozycja udziału we
wpływach z PIT
w 2017 r.
46,36 (47,79)
12,50
1,95
propozycja udziału we
wpływach z PIT
docelowo
(48,82)
12,82
1,97
Dla gmin w nawiasie podano docelową wysokość udziału, a przed nawiasem kwotę faktycznego udziału, po
zmniejszeniu zgodnie z art. 89 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
1
Techniczne wyliczenie procentowego udziału gmin komplikuje działanie art. 89 ustawy o
dochodach jednostek samorządy terytorialnego, regulujący stopniowe dochodzenie wysokości
faktycznego udziału do pełnej wielkości, tj. 39,34%. W 2016 r. faktyczny udział jest niższy
dla gmin o 1,55 punktu procentowego. Zakładamy, że w 2017 r. będzie wynosił on 37,91%.
Proponowany nowy udział gmin dla 2017 r. podano w dwóch wersjach: pełnej, tj. według
działania nowego brzmienia art. 4 ust. 2, zmodyfikowanego przez przepis przejściowy
proponowanego art. 89a oraz wielkość faktyczną, zmodyfikowaną w stosunku do poprzedniej
przez działanie art. 89.
Proponowane zwiększenie procentowych udziałów poszczególnych kategorii jednostek
samorządu terytorialnego we wpływach podatkowych zapewnia w 2017 r. dochody
identyczne jak według obecnych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (tj. 43 mld zł łącznie), przy założeniu poprawności szacunków obniżenia
wpływów podatkowych o 15,58 mld zł.
Wpływ na dochody sektora finansów publicznych
Skutkiem wejścia w życie proponowanej ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dla sektora
finansów publicznych będzie - identycznie jak w przypadku przedstawionego przez
Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
- obniżenie dochodów sektora finansów publicznych w pierwszym roku obowiązywania
ustawy o 15,58 mld zł. Niniejszy projekt przenosi te skutki na rok 2017. Ponadto
proponowane rozwiązania skutkują obniżeniem wyłącznie dochodów budżetu państwa,
natomiast nie wpływają w 2017 r. na wysokość dochodów jednostek samorządu
terytorialnego.
Proponowana zmiana nie wymaga symulacji skutków dla poszczególnych jednostek
samorządu terytorialnego. Dochody należne poszczególnym jednostkom z tytułu udziału we
wpływach podatkowych obliczane są na podstawie rozkładu geograficznego podatku
należnego w roku poprzedzającym rok bazowym, czyli dla roku 2017 na podstawie podatku
należnego od mieszkańców danej jednostki w 2015 r. Udziały te, na podstawie przepisów art.
9 ust. 1 do 3 obliczane są jako procent ogółu wpływów z podatku dochodowego od osób
fizycznych. Zmiana wysokości ogółu wpływów podatkowych z tego podatku w stosunku do
planu w skali kraju obniża lub podwyższa dochody wszystkich jednostek o identyczny
procent. Rekompensowanie obniżenia wpływów podatkowych wymaga więc jednolitego (o
jednakowy procent) podwyższenia procentowych udziałów poszczególnych kategorii
jednostek samorządowych. Mogą wystąpić jedynie minimalne i zaniedbywalne różnice
dotyczące kwot prognozowanych dla poszczególnych jednostek według dotychczasowych i
nowych przepisów, wynikające z koniecznych zaokrągleń.
Nowa wysokość kwoty zmniejszającej podatek wpłynie na geograficzny rozkład kwot
należnego podatku dopiero od 2019 r. Jednostki samorządowe, które relatywnie stracą na
nowych rozwiązaniach będą korzystały ze zwiększonych kwot podstawowych części
wyrównawczej subwencji ogólnej (stopa wyrównania wynosi od 72% dla województw do
90% dla powiatów). Brak jest w tej chwili danych pozwalających na prognozowanie, czy - a
jeżeli tak, to na ile - zwiększy się w 2018 r. zróżnicowanie poziomu dochodów samorządów z
udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych.