Opinia prawna uzupełniająca dot. zawierania grupowych

Poznań, dnia 5 lutego 2013 r.
Szanowny Pan
lek. med. Przemysław Daroszewski
Prezes Zarządu Związku
Pracodawców SłuŜby Zdrowia MSW
Opinia uzupełniająca
- stanowisko w przedmiocie pisma Zarządu Krajowego Związku Zawodowego
Pracowników Cywilnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
w
Warszawie
z
dnia
14
stycznia
2013
r.
oraz
memorandum
– opinii prawnej z dnia 19 listopada 2012 r.
W związku z przedstawionym przez Zarząd Krajowy Związku Zawodowego
Pracowników
Cywilnych
Ministerstwa
Spraw
Wewnętrznych
i
Administracji
w Warszawie stanowiskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz w nawiązaniu
do przedłoŜonego wraz z tym stanowiskiem memorandum – opinii prawnej z dnia
19 listopada 2012 r., a w szczególności w ustosunkowaniu do zawartych
w przedmiotowym memorandum tez oraz argumentacji, podnoszę, co następuje.
1.
W pierwszej kolejności, zwaŜyć naleŜy, iŜ ocena moŜliwości i celowości
zawierania
umów
grupowego
ubezpieczenia
na
Ŝycie
pracowników,
przez
pracodawców - podmioty lecznicze stanowiące JSFP, prowadzi do jednoznacznego
wniosku, iŜ zawieranie umów tego typu przez te podmioty jest prawnie dozwolone,
jak równieŜ – iŜ jest celowe z uwagi na interes pracowników tych podmiotów, a takŜe
- iŜ podlega regulacji prawa zamówień publicznych w zakresie procedury zawarcia
przedmiotowej umowy.
W nawiązaniu do treści opinii z dnia 23 października 2012 r., podkreślić naleŜy
ponownie, iŜ pracodawca, będący jednostką sektora finansów publicznych (dalej:
JSFP), jest jak kaŜdy pracodawca uprawniony do podejmowania działań mających
słuŜyć zaspokojeniu bytowych, socjalnych i kulturalnych potrzeb pracowników,
co wynika z art. 16 k.p.
Nie ma zarazem najmniejszych podstaw prawnych, by zakres obowiązków
pracodawcy wobec pracowników ograniczać dokonaniem podziału na pracodawców
- będących JSFP i pracodawców nie stanowiących takich jednostek.
W szczególności, przywoływanie przepisów Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o
finansach
publicznych
celem
uzasadnienia
takiego
podziału,
stałoby
w sprzeczności zarazem z odnośnymi przepisami prawa pracy, jak takŜe
– przepisami tejŜe ustawy. NaleŜy bowiem zwaŜyć, iŜ zgodnie z art. 1, Ustawa
o finansach publicznych określa wyłącznie:
1) zakres
i
zasady
działania
oraz
organizację
jednostek
budŜetowych
i samorządowych zakładów budŜetowych;
2) zakres
i zasady działania
agencji wykonawczych,
instytucji gospodarki
budŜetowej i państwowych funduszy celowych;
3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie
gospodarki finansowej;
4) zasady
i
tryb
kontroli
procesów
związanych
z
gromadzeniem
i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem;
5) zasady
zarządzania
państwowym
długiem
publicznym
oraz
procedury
ostroŜnościowe i sanacyjne;
6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa;
7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej
jednostki samorządu terytorialnego;
8) zasady i tryb sporządzania budŜetu państwa w układzie zadaniowym;
9) zakres
i
i
szczegółowość
wykonywania
budŜetu
oraz
zasady
państwa
oraz
i
tryb
planowania,
budŜetów
jednostek
uchwalania
samorządu
terytorialnego;
10) szczególne
zasady
rachunkowości,
planowania
i
sprawozdawczości
obowiązujące w sektorze finansów publicznych;
11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budŜetu Unii
Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych;
2
12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli
zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.
Celem i zadaniem przedmiotowej ustawy nie jest natomiast wyodrębnianie
osobnej kategorii pracodawców. Przepisy ustawy co do zasady nie stanowią równieŜ
lex specialis do przepisów k.p.
Uznać zatem naleŜy, iŜ pracodawca będący JSFP jest zobligowany stosować po
prostu – pod rygorem odpowiedzialności na gruncie przepisów o dyscyplinie
finansów publicznych - specyficzne, a wynikające z przepisów przedmiotowej ustawy,
zasady gospodarowania powierzonymi mu środkami publicznymi.
2.
Nie sposób przy tym pominąć, iŜ prawo finansów publicznych oraz prawo pracy,
tworzą dwie odrębne gałęzie prawa, a co za tym idzie – wynikające z tych przepisów
uprawnienia i obowiązki podmiotu - pracodawcy będącego JSFP – tworzą dwie
gałęzie praw i obowiązków. Tym samym, aczkolwiek realizacja obowiązków
i uprawnień pracodawcy będącego JSFP, moŜe być obwarowana dodatkowymi
obostrzeniami wynikającymi z przepisów o finansach publicznych, to konstruowanie
sztucznego, dychotomicznego podziału, wedle którego pracodawcy mający status
JSFP mieliby doznawać jakichkolwiek ograniczeń systemowych w zakresie
moŜliwości wykonywania wynikających ze stosunku pracy obowiązków wobec swoich
pracowników, w stosunku do pracodawców nie będących JSFP nie znajduje zatem
uzasadnienia.
Co więcej, taki podział prowadziłby w istocie rzeczy do dyskryminacji
pracowników zatrudnionych przez JSFP – i to dyskryminacji nie znajdującej Ŝadnego
usprawiedliwienia w świetle konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz
prawa do wykonywania swobodnie wybranej pracy (art. 24, art. 32, art. 65 ust.
1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zasad pochodnych wobec tych reguł
o charakterze zasadniczym.
W powyŜszym kontekście, jest oczywistym, iŜ pracodawca będący JSFP
uprawniony jest w szczególności do zawierania na rzecz pracowników umów
ubezpieczenia grupowego na Ŝycie, podobnie jak podejmowania wszelkich innych
czynności na rzecz pracowników. W tym zakresie, powtórzyć naleŜy ocenę wyraŜoną
w opinii z dnia 21 października 2012 r.
3
Oczywiście, pracodawca będący JSFP winien przy tym zachować wszelkie
rygory i zasady działania wynikające z przepisów o finansach publicznych, w tym
wynikające z art. 44 ustawy o finansach publicznych. Uznać w szczególności w tym
kontekście naleŜy, iŜ pracodawca będący JSFP nie powinien – w granicach środków
publicznych,
którymi
dysponuje
–
„sponsorować”
naleŜnych
składek
ubezpieczeniowych, ani akcesoryjnych roszczeń ubocznych z tymi składkami
związanych (odsetki).
JednakŜe, w sytuacji, w
której składka ta jest finansowana de facto przez
pracowników, uznać naleŜy, iŜ pracodawca taki nie narusza (wyłącznie z przyczyny
pełnienia roli ubezpieczającego) przepisów ustawy o finansach publicznych ani
Ŝadnych innych norm prawnych. Nie dokonuje bowiem wydatkowania środków
publicznych niezgodnie z ustawą, jak równieŜ nie narusza zasad wydatkowania tych
środków lub gospodarowania nimi.
Paradoksalnie, stwierdzić zarazem naleŜy, iŜ z punktu widzenia ochrony
interesów
pracownika,
pełnienie
przez
pracodawcę
będącego
JSFP
roli
ubezpieczającego oraz wykonywanie przezeń funkcji księgowych i płatniczych w tym
zakresie, wzmacnia ochronę praw i interesów pracowników ubezpieczonych,
albowiem
–
jako
podmiot
zobowiązany
z
mocy
przepisów
szczególnych
do zachowania szczególnie reŜymowych procedur księgowych i budŜetowych
–
pracodawca
taki
gwarantuje
bezpieczeństwo,
terminowość
i
rzetelność
wywiązywania się z zawartej umowy, o wiele silniej, niŜ jakikolwiek inny podmiot,
na którym nie ciąŜą obowiązki określone przepisami o finansach publicznych.
3.
Odnosząc się z kolei do tezy, iŜ pracodawca będący JSFP nie ma podstawy
prawnej do zawierania umów grupowego ubezpieczenia na Ŝycie, z uwagi na fakt,
iŜ przepisy prawa pracy w sposób wyraźny nie nakładają na niego takiego
obowiązku, w szczególności wyraŜonego w przytoczonej w treści wyŜej wskazanego
memorandum stanowiska RIO w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2009 r., wskazać
naleŜy, iŜ argument ten jest całkowicie chybiony. Czym innym jest bowiem
obowiązek unikania określonych skutków działań JSFP, tj. w szczególnosci unikanie
powstawania dodatkowych zobowiązań finansowych, np. z tytułu odsetek, czym
innym zaś – kompetencja do ich podejmowania.
4
Oczywistym jest, iŜ w analizowanym przypadku – tj. w sytuacji, w której
pracodawca
będący
JSFP
jest
stroną
umowy
ubezpieczenia
pracowników
– pracodawca ten powinien unikać zaistnienia opóźnień w przekazywaniu naleŜnych
składek ubezpieczycielowi, gdyŜ moŜe skutkować to np. powstaniem po stronie
ubezpieczyciela
określonych
roszczeń
odsetkowych.
Obowiązek
wykonania
zobowiązań w terminie nie jest jednakŜe obowiązkiem o charakterze szczególnym,
obciąŜającym wyłącznie JSFP. Jest to obowiązek o charakterze powszechnym,
wynikającym z natury stosunków zobowiązaniowych, norm powinnościowych
skodyfikowanych przepisami prawa, i znajdujący swój wyraz w zasadzie pacta sunt
sevanda.
Uwzględnienie argumentu, iŜ JSFP nie moŜe podejmować określonych działań,
albowiem w przypadku wadliwego wykonania wynikających z nich zobowiązań moŜe
to skutkować powstaniem dodatkowych, obciąŜających taki podmiot zobowiązań,
prowadziłoby
do
konieczności
zakwestionowania
moŜliwości
podejmowania
jakichkolwiek działań przez JSFP. NaleŜy bowiem zwrócić uwagę, iŜ potencjalnie,
kaŜde zobowiązanie (nawet wynikające z działań do podejmowania których JSFP
jest wprost zobligowana) moŜe zostać wykonane wadliwie, z opóźnieniem, lub tez
niewykonane wcale. A zatem, kaŜde zobowiązanie moŜe hipotetycznie skutkować
dodatkową odpowiedzialnością JSFP – w zakresie odsetkowym, odszkodowawczym
lub innym.
Argumentację taką naleŜy zatem stanowczo odrzucić i ponownie podkreślić,
Ŝe JSFP jest zobligowana do stosowania specyficznych zasad postępowania,
wynikających z norm prawa finansowego, w zakresie rachunkowym, księgowym,
finansowym pod katem celowości i gospodarności dokonywanych wydatków itd. Nie
pozbawia to jednak moŜliwości podejmowania przez JSFP określonej działalności
znajdującej podstawę prawną – w wypadku umów ubezpieczenia grupowego
na Ŝycie pracowników stanowi ją chociaŜby art. 16 k.p. – a jedynie obliguje
je do większej w praktyce staranności i rzetelności w działaniu, niŜ pomioty nie
posiadające statusu JSFP.
Tym samym, uznać naleŜy, iŜ pracodawca będący JSFP ma pełną moŜliwość
zawierania na rzecz pracowników umów grupowego ubezpieczenia na Ŝycie,
a formułowanie stanowisk odmiennych nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad
obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej porządku prawnego.
5
4.
ZwaŜyć zarazem naleŜy, iŜ w analizowanym przypadku, zawarcie umowy
grupowego ubezpieczania na Ŝycie pracowników przez podmiot leczniczy będący
JSFP, wymaga nie tylko podporządkowania stosowanej przez ten podmiot procedury
wykonawczej – rygorom wynikających z przepisów o finansach publicznych, lecz
równieŜ zastosowania się do norm wynikających z wiąŜącego taką jednostkę prawa
zamówień publicznych.
Aczkolwiek bowiem podmiot leczniczy w analizowanym wypadku nie wydatkuje
środków publicznych celem wykonania wynikających z takiej umowy zobowiązań,
a jedynie przekazuje naleŜne składki pracowników oraz dokonuje niezbędnych w tym
celu operacji księgowo – rozrachunkowych, to jednak – zwaŜyć naleŜy, iŜ wskutek
zawarcia umowy ubezpieczenia, będący jej stroną zakład ubezpieczeń uzyskuje
określony zysk.
Z tej właśnie przyczyny, zawarcie przedmiotowej umowy przez podmiot leczniczy
będący JSFP, a zatem podlegający reŜymowi prawa zamówień publicznych,
zobligowany jest do wyłonienia zakładu ubezpieczeń w trybie przewidzianym przez
te przepisy. Jest to obowiązek o charakterze bezwzględnym, którego naruszenie
moŜe spowodować określone, negatywne dla podmiotu będącego JSFP, ale równieŜ
dla jego kontrahenta, konsekwencje prawne.
Co zarazem istotne, wskazać naleŜy, iŜ w ramach obowiązującego prawa oraz
realiach społeczno – gospodarczych pracownik JSFP, który nie jest zainteresowany
zawarciem umowy ubezpieczenia z podmiotem wyłonionym w trybie przepisów
o zamówieniach publicznych, nie jest zobligowany do zawarcia tej umowy,
a co więcej – jest uprawniony do zawarcia we własnym zakresie umowy z dowolnie
wybranym ubezpieczycielem.
Jednocześnie, uznać naleŜy, iŜ Ŝaden przepis rangi ustawowej nie ogranicza
kręgu podmiotów, mogących zawrzeć przedmiotową umowę na rzecz pracownika.
JednakŜe, zwaŜenia wymaga, iŜ w analizowanym wypadku zawarcie umowy przez
podmiot leczniczy będący pracodawcą, jest dla pracownika z wielu względów
korzystniejsze, niŜ zawarcie umowy przez inny podmiot, w szczególności zaś przez
związek zawodowy.
6
5.
Primo, naleŜy podkreślić, iŜ zgodnie z przepisami ustawy o związkach
zawodowych,
związek
zawodowy
jest
organizacją
pracowników,
powołaną
– w zakresie indywidualnych spraw i interesów pracowniczych - do reprezentowania
interesów członków tego związku, nie zaś – kaŜdego pracownika.
Wynika to z art. 7 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r.,
zgodnie z którym: w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe
reprezentują wszystkich pracowników, niezaleŜnie od ich przynaleŜności związkowej,
jednakŜe: w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe
reprezentują
prawa
i
interesy
swoich
członków.
Na
wniosek
pracownika
niezrzeszonego związek zawodowy moŜe podjąć się obrony jego praw i interesów
wobec pracodawcy.
Sprawa zawarcia umowy ubezpieczenia na Ŝycie, nawet w formie umowy
ubezpieczenia grupowego, jako umowy na rachunek określonego pracownika, jest
bez
wątpienia
sprawą
z
zakresu
stosunków
indywidualnych,
związanych
ze stosunkiem pracy. Tym samym, ewentualna kompetencja związku zawodowego
do zawarcia umowy na rzecz pracownika niezrzeszonego, wymagałaby wniosku
pracownika, a w istocie rzeczy – pełnomocnictwa do działania w jego imieniu.
Zarazem, zauwaŜyć naleŜy, iŜ złoŜenie przez pracownika niezrzeszonego takiego
wniosku nie obliguje w sposób bezwarunkowy związku zawodowego do działania
w jego imieniu, co moŜe skutkować nie zawarciem przedmiotowej umowy
ubezpieczenia na jego rzecz.
Tymczasem, w przypadku podmiotu leczniczego będącego pracodawcą, złoŜenie
wniosku o zawarcie umowy przez pracownika obliguje ten podmiot do działania,
z uwagi na fakt, iŜ pracodawca nie moŜe dyskryminować Ŝadnego pracownika
– zmuszony jest do równego traktowania wszystkich pracowników znajdujących się
w porównywalnej sytuacji pracowniczej. A zatem, zawarcie przez zakład pracy
umowy ubezpieczenia na rzecz określonych pracowników, obliguje ten zakład
do zawarcia analogicznej umowy na rzecz innych pracowników, którzy wyraŜą taką
wolę.
Nadto, naleŜy zaakcentować, iŜ o ile naruszenie obowiązków statutowych przez
organy związku zawodowego (np. poprzez nieuzasadniona odmowę reprezentacji
pracownika będącego członkiem związku) – skutkuje co do zasady wyłącznie
wewnątrzzwiązkową odpowiedzialnością osób piastujących funkcję w danym
7
organie, to normy prawa pracy nakazujące równe traktowanie pracowników oraz
zakazuje ich dyskryminacji statuują prawną, powszechną ochronę pracowników,
a ich naruszenie spotkać się moŜe ze znajdującą oparcie w przepisach ustawy,
sankcją ze strony organów publicznych.
Nie sposób równieŜ pominąć, iŜ podmiot leczniczy będący JSFP dysponuje
silniejszą względem ubezpieczyciela pozycją niŜ związki zawodowe, jak równieŜ
posiada wyspecjalizowane słuŜby księgowe i finansowe i dysponuje bezpośrednią
moŜliwością przeprowadzania określonych operacji finansowych (zapłata składki),
co skraca czas przedmiotowych działań oraz zwiększa bezpieczeństwo obrotu
finansowego w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z umowy.
ZwaŜyć
naleŜy, iŜ w sytuacji, w której podmiotem zawierającym umowę byłby związek
zawodowy, zaś potrąceń z wynagrodzenia – na podstawie np. pełnomocnictwa
dokonywać miałby pracodawca, oznaczałoby to jedynie dodatkową komplikację
kreowanego
stosunku
zobowiązaniowego,
poprzez
zwiększenie
liczby
uczestniczących w nim podmiotów. Nie sposób bowiem pominąć, iŜ wskazywane
w wyŜej opisanym memorandum okoliczności, mające przemawiać za uznaniem,
iŜ zawarcie umowy ubezpieczenia grupowego pracowników przez związek
zawodowy jest rozwiązaniem „lepszym” niŜ zawarcie tejŜe umowy przez pracodawcę,
jest powiązane ze stwierdzeniem, iŜ określonych czynności winien i tak dokonywać
pracodawca. Oczywiście, jest to co do zasady moŜliwe, np. w wypadku udzielenia
określonych
zawierającego
pełnomocnictw
umowę,
związkowi
jednakŜe
zawodowemu
komplikuje
całokształt
przez
stosunku
pracownika,
prawnego
wynikającego z tak obsługiwanej umowy. MoŜe prowadzić teŜ do zagroŜenia
interesów pracowników ubezpieczonych, w sytuacji, w której sprawne współdziałanie
związku
zawodowego i pracodawcy w realizacji dodatkowych obowiązków
związanych z obsługą księgową i rachunkową składek napotka jakiekolwiek
przeszkody, gdy tymczasem współdziałanie takie byłoby – chociaŜby z uwagi
na konieczność terminowego opłacania składki - niezbędne.
Okoliczności powyŜsze wyraźnie przemawiają za tym, iŜ zawarcie umowy
ubezpieczenia grupowego na Ŝycie przez pracodawcę jest dla pracownika
korzystniejsze i przede wszystkim bezpieczniejsze, niŜ zawarcie tej umowy przez
inny podmiot, w tym przez związek zawodowy – takŜe z uwagi na to, iŜ pracodawcę
– podmiot leczniczy będący JSFP – wiąŜą rygory wynikające z przepisów prawa
zamówień publicznych.
8
6.
Odnosząc się ponadto do treści przedmiotowego memorandum w zakresie
dotychczas nie przeanalizowanym, podkreślić naleŜy, iŜ zawarte w opinii z dnia
21 października 2012 r. rozwaŜania w zakresie moŜliwości zakwalifikowania działań
związku zawodowego jako działań w zakresie pośrednictwa ubezpieczeniowego,
stanowi zwrócenie uwagi na moŜliwość takiej kwalifikacji, nie przesądza zaś o tym,
iŜ uprawnione organy władzy publicznej kwalifikacji takiej dokonają.
Abstrahując od oceny zawartych w memorandum sugestii w zakresie wykładni
przepisów prawa cywilnego, jaka miała leŜeć u podstaw opinii z dnia 21 października
2012 r., stwierdzić naleŜy, iŜ co prawda nie ma Ŝadnych prawnych przeciwwskazań,
by przedmiotowe umowy zawierały związki zawodowe, jednakŜe szereg okoliczności
i argumentów natury faktycznej przemawia za tym, Ŝe zawieranie przedmiotowych
umów przez pracodawcę – podmiot leczniczy będący JSFP – będzie rozwiązaniem
korzystniejszym dla pracowników i bezpieczniejszym dla obrotu finansowego,
a zatem – bardziej atrakcyjnym dla ubezpieczyciela, co moŜe mieć wpływ na warunki
zawieranych umów. Nie moŜna bowiem nie zauwaŜyć, iŜ posiadanie statusu JSFP
–
jako
skutkujące
wzmoŜonymi
obowiązkami
w
zakresie
rachunkowości
i księgowości – w naturalny sposób przemawia za uznaniem większej wiarygodności
kontrahenta posiadającego taki status, szczególnie, gdy określona umowa ulega
zawarciu, jak w niniejszym przypadku, w trybie przepisów o zamówieniach
publicznych.
Radca prawny
Renata Kawula
9