Odpowiedź na skargę kasacyjną Fundacji z 10.10.2014

 [nasza sygn. 2012/0066/FIMO/KKIPKW/PŻ] Kraków, dnia 10 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna Wydział II Skarżąca kasacyjnie: partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość, reprezentowana przez adwokata draBogusława Kosmusa, Kancelaria Gotkowicz, Kosmus, Kuczyński i Partnerzy ­ Adwokaci Strona przeciwna: Fundacja Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka Sygnatura akt: I OSK 600/14 ODPOWIEDŹ NA SKARGĘ KASACYJNĄ Na podstawie art. 179 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a), działając w imieniu Fundacji Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka (na podstawie postanowień statutu Fundacji, który załączam), wnoszę odpowiedź na skargę kasacyjną złożoną przez partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość z dnia 17 stycznia 2014 r. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 520/13, zobowiązujący partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia wniosku Fundacji Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka z dnia 25 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wnoszę: 1) o odrzucenie skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. 2) z ostrożności procesowej, gdyby wniosek o odrzucenie nie został uwzględniony, o oddalenie skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a. 3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadnienie 1/7 Naczelny Sąd Adminstracyjny (sygn. akt I OSK 513/13) uchylił w dniu 27 czerwca 2013 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., (sygn. akt II SAB/Wa 343/12) i nakazał ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonym orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania wniosku Fundacji Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka z dnia 25 kwietnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskowano. Z uwagi na to, iż stan faktyczny został już wielokrotnie przedstawiony w trakcie postępowania, Wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną w swej wypowiedzi zawrze jedynie argumenty przeciw stanowisku Skarżącej się kasacyjnie z skargi kasacyjnej. ad. 1. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jest w ocenie Fundacji niedopuszczalna z uwagi na zaistnienie stanu res iudicata, w związku z czym powinna zostać odrzucona już na etapie postępowania międzyinstancyjnego przeprowadzonego przez sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte skargą kasacyjną partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość nie zostało zakończone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzającym niedopuszczalnośc skargi kasacyjnej, w związku z czym zasadnym jest powołanie się w niniejszej sprawie na art. 180 p.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, iż podstawę odrzucenia skargi stanowi stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), którego mianem określa się moc prawną prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającym ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (stanowi on tzw. ujemną przesłankę procesową1). Należy przyjąć, iż w zakresie objętym regulacją tego przepisu stan rei iudicatae w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje tylko w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości stron2. Wątpliwości nie ulega, iż w niniejszej sprawie zachodzi tzw. tożsamość podmiotowa, tj. sytuacja, w której występuje ten sam skarżący (Fundacja Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka), a stroną przeciwną jest ten sam podmiot wykonujący zadania publiczne (partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość)3. Z kolei odnosząc się do kryterium przedmiotowego, należy przytoczyć treść art. 171 p.p.s.a., który stanowi, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą 1
tak T. Woś, Woś T. (red.), Knysiak–Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011, str. 781. 2
ku takiemu twierdzeniu skłaniają się sądy administracyjne, por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013r., II OSK 2456/11, CBOSA; wyrok NSA z dnia 10 marca 2006, I FSK 71/05, LEX nr 250411; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012r., II OSK 589/11, LEX nr 1252114. 3
por. wyrok WSA z Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Go 175/13, CBOSA – „Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw, bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ”. 2/7 stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i wyraża zasadę, iż prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej, tj. kończy ostatecznie spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego4. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, iż istotą toczącego się postępowania przed sądami administracyjnymi było rozstrzygnięcie czy sposób ustalania wysokości składek członkowskich w partii politycznej oraz dokument, w oparciu o który jest ona ustalana jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U z 2014 r., poz. 782). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 513/13 jednoznacznie stwierdził, iż: uchwała Komitetu Politycznego, na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana powyżej ocena prawna, w myśl art. 190 p.p.s.a., wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym nie ma on całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia i co do zasady nie może on przyjąć innego stanowiska, aniżeli to zaprezentowane w wyroku NSA. Z uwagi na powyższe twierdzenie Skarżącej kasacyjnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 520/13 błędnie uznał, że dokumenty, na podstawie których składka członkowska jest w partii skarżącej ustalana, są dokumentami urzędowymi jest bezprzedmiotowe. Tym samym wskazywanie jako jedną z podstaw kasacyjnych (pkt II.3 skargi kasacyjnej) przez Skarżącą kasacyjnie, iż doszło do naruszenia prawa materialnego wydaje się być nieuzasadnione. Na marginesie warto podkreślić, że utożsamianie udostępniania informacji publicznej jedynie z dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji jest wykładnią prawa contra legem, łamiącą przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji. Wspomniana norma konstytucyjna gwarantuje i chroni prawo człowieka do informacji o działalności organów władzy publicznej również w zakresie dostępu do dokumentów nie zaś wyłącznie dokumentów urzędowych. Jest skandalicznym w ocenie Fundacji sama próba przekonywania przez Skarżącą kasacyjnie do wykładania pojęć konstytucyjnych poprzez korzystanie z definicji legalnych z poziomu ustaw. W opozycji należy wskazać dużo bardziej adekwatne choć i tak tylko na potrzeby wykładni porównawczej akty prawa takie jak tzw. dyrektywa unijna o “re­use” ­ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/98 WE z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego lub też Karta Praw Podstawowych. Wspomniane akty prawa międzynarodowego, obowiązujące również w Polsce podkreślają standard dostępu do informacji dla obywateli, obejmujący dostęp do dokumentów rozumianych jako wszelkiego rodzaju nośniki informacji w tym np. pliki audiowizualne. W punkcie 11 Preambuły wyżej wymienionej dyrektywy wskazano, że ustanawia ona rodzajową definicję określenia "dokument", zgodną 4
tak T. Woś, Woś T. (red.), Knysiak–Molczyk H., Romańska M., Prawo..., Warszawa 2011, str. 781 3/7 ze stanem rozwojowym społeczeństwa informacyjnego. Dyrektywa obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji ­ niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej). Dokument posiadany przez organ sektora publicznego to dokument, na którego ponowne wykorzystywanie może wyrazić zgodę organ sektora publicznego. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 3 wskazanej dyrektywy, "dokument" oznacza: jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w formie elektronicznej lub zarejestrowaną w formie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) a także każdą część tej treści. Z kolei art. 42 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wyraża prawo dostępu do dokmentów, stanowiąc że: każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy. Forsowanie zawężającej wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ograniczanie dostępu obywatelom jedynie do dokumentów urzędowych w rozumieniu tej ustawy jest w ocenie Fundacji działaniem antydemokratycznym, przeciwko polskiej Konstytucji oraz cofającym nasz kraj wobec standardów międzynarodowych wyrażonych w obowiązujących Polskę aktach prawa. ad. 2. Jedną z podstaw kasacyjnych (pkt II.1 skargi kasacyjnej), na którą powołuje się Skarżąca kasacyjnie jest zarzut naruszenia prawa pocesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postaci rzekomego niezastosowania art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi pomimo niewyczerpania przez Skarżącego dostępnych środków prawnych w rozumieniu art. 52 § 4 p.p.s.a. co, gdyby miało miejsce, wpłynęłoby na treść wydanego orzeczenia. W żadnym razie nie można zgodzić się ze Skarżącą kasacyjnie, gdyż nie tylko zaprzecza ona swojemu dotychczas jednoznacznie głoszonemu stanowisku, to przede wszystkim, rozmija się z istotą toczącego się od 2012 r. postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, iz partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego konsekwentnie dążyła do wykazania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z każdego pisma Skarżącej kasacyjnie (z wyjątkiem oczywiście analizowanej skargi kasacyjnej) wynika wprost, że jej intencją było udowodnienie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępnie do informacji publicznej, gdyż w istocie nie zawnioskowano o informację publiczną. Ponownie podkreślić należy, iż istotą toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego było ustalenie czy mamy do czynienia z informacją publiczną w odniesieniu do informacji o jakie zawnioskowała Fundacja czy też nie. W razie udzielenia negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, a zatem wobec przyjęcia, że wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej (tak jak początkowo twierdziła Skarżąca 4/7 kasacyjnie i do czego przychylił się WSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 343/12), należałoby stwierdzić, że prawidłowa byłaby forma pisma, w jakiej udzielono Fundacji odpowiedzi, a nie forma decyzji administracyjnej. Natomiast przyjęcie odmiennego stanowisko, tj. stwierdzenie, iż sposób ustalania składek w partiach politycznych stanowi informację publiczną (co nastąpiło dopiero w drodze rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA, a w konsekwencji także w zaskarżonym kasacyjnie wyroku WSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 520/13) oznaczałoby, że forma pisma jaka miała miejsce w niniejszej sprawie byłaby nieprawidłowa, gdyż powinna była zostać wydana decyzja administracyjna. Zasadnie podsumował tą kwestię WSA stwierdzając, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07). W analizowanym stanie faktycznym w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego nie poddawano w wątpliwość faktu, jakim było udzielenie odpowiedzi przez partię Prawo i Sprawiedliwość w drodze pisma, a nie decyzji. Partia bowiem cały czas utrzymywała i podnosiła, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o informacji publicznej w analizowany zakresie. Skarżąca kasacyjnie, z niewiadomych powodów, niechcąc podporządkować się rozstrzygnięciu Sądów podjęła próbę wypaczenia istoty toczącego się postępowania. Ponadto zważyć należy, że Skarżąca kasacyjnie na poparcie swojej tezy przywołuje Wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Op 1/04 oraz orzeczenia odsyłające doń w mniejszym lub większym zakresie, które to stanowią odosobnione przykłady orzeczeń odbiegających od dominującego w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiska. W doktrynie zwraca się przede wszystkim uwagę na to, iż w przypadku gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. w art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a., stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jego przepisy. A zatem nieuprawnione byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia w trybie k.p.a.5 5
tak T. Woś, Woś T. (red.), Knysiak–Molczyk H., Romańska M., Prawo..., Warszawa 2011, str. 349 i nast. 5/7 Co więcej sądy administracyjne podkreślają, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej6. Zwrócić uwagę należy przede wszystkim na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażone w wyroku z dnia z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11, w którym podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła natomiast do przepisów K.p.a. wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Ponadto wskazać należy, że wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów”. Na marginesie należy zaznaczyć, że wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09, na który powołuje się Skarżąca kasacyjnie dotyczy zupełnie odmiennego, a zarazem nieadekwatnego stanu faktycznego. Natomiast przywołany przez Skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 794/10, dotyczy decyzji administracyjnej, podobnie przedstawia się to w odniesieniu do cytowanego przez partię polityczną wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II FSK 1152/06. Również w rocznej informacji o działalności NSA znaleźć można potwierdzenie jednolitości poglądu ws. braku wymogu poprzedzania złożenia skargi na bezczynność w dostępie do informacji publicznej innymi środkami prawnymi (zob. sprawozdanie za rok 20097). Nie trudno zauważyć, że Skarżąca kasacyjnie nie mogąc merytorycznie polemizować z dominującym stanowiskiem judykatury i doktryny podjęła próbę jego wypaczenia poprzez posiłkowanie się wyrwanymi z kontekstu fragmentami wyroków, które jedynie w niewielkim zakresie są związane z poruszaną tematyką, a które jednocześnie są niedostosowane do rozpatrywanego stanu faktycznego. Koniecznym wydaje się zatem stanowcze podkreślenie, że Fundacja Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka nie musiała poprzedzać skargi do sądu administracyjnego ani środkiem przewidzianym w art. 37 k.p.a., gdyż ustawa ta nie ma zastosowania do postępowania o udostępnienie informacji publicznej, jak długo nie ma być wydana decyzja o odmowie, ani nie było podstaw do zastosowania instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazanym w art. 52 §4 p.p.s.a., gdyż dotyczy to sytuacji składania skarg na dokonane akty lub czynności, nie zaś bezczynności organu. 6
por.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LexPolonica nr 2144855; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., II SAB/Wa 40/06, Lex nr 265495; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 124/14; Wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2657/13; Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2014 r.,II SAB/Po 125/13; Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2014 r., II SAB/Łd 39/14; Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2014 r., II SAB/Lu 114/14; Wyrok WSA w Opolu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Op 15/14 7
Sprawozdanie NSA za rok 2009, str. 250 (źródło: http://www.nsa.gov.pl/index.php/pol/content/download/1367/8711/ file/informacja_2009.pdf, odczyt: 2014.10.05). 6/7 Mając na uwadze powyższe, wnoszę jak w petitum. Załączniki: 1/ Odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną. 7/7