Dyscyplina finansów publicznych - system odpowiedzialności prawnej

Dyscyplina finansów publicznych - system odpowiedzialności prawnej
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
W czternastu przepisach spenalizowano 67 działań i zaniechań, które ustawodawca uznał za
na tyle naganne, by objąć je reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych.
Przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań lub dokonywania
wydatków albo zaciągnięcie zobowiązania lub dokonanie wydatku bez jakiegokolwiek
upoważnienia, niewykonanie zobowiązań skutkujące zapłatą odsetek, nielegalne zmiany
w planie finansowym, naruszenia procedur udzielania zamówień publicznych, błędy w
sprawozdawczości budżetowej lub zaniedbania w inwentaryzacji, to tylko niektóre z
naruszeń dyscypliny finansowej regulowanych ustawą o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1 .
W czternastu przepisach (art. 5-18 uondfp) spenalizowano 67 działań i zaniechań, które
ustawodawca uznał za na tyle naganne, by objąć je reżimem odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych.
Obowiązująca od 1 lipca 2005 r. u.o.n.d.f.p. uporządkowała system odpowiedzialności prawnej
za naruszenie określonych ustawami reguł gospodarowania środkami publicznymi. Reguły te z punktu widzenia ustawodawcy
są na tyle istotne, że zdecydował się obwarować je sankcjami, z których najsurowsza - zakaz
pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi - pozbawić może osobę
odpowiedzialną prawa do zajmowania dotychczasowego stanowiska w jednostce sektora
finansów publicznych nawet na 5 lat
2
. Powołana ustawa w sposób całościowy i kompleksowy reguluje przedmiotową i podmiotową
odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zasady wymiaru kary,
uwzględniające przede wszystkim skutki dokonanych naruszeń oraz okoliczności, w jakich do
nich doszło, organizację, zasady powoływania oraz funkcjonowanie organów orzekających w
sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zapewniających im niezależność oraz
rzeczników dyscypliny finansów publicznych, zasady postępowania w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych mające zapewnić skuteczność działania organów
egzekwujących odpowiedzialność, a jednocześnie ochronę praw osoby, wobec której
prowadzone jest postępowanie.
1/4
Dyscyplina finansów publicznych - system odpowiedzialności prawnej
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Ze zbiorczego sprawozdania z działalności Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o
Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz zbiorczego sprawozdania z działalności
komisji orzekających I instancji 3 wynika, że najczęstszym deliktem w 2006 r. było niepłacenie,
nieterminowe opłacanie lub opłacanie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego
obliczenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji
Osób Niepełnosprawnych (art. 14 u.o.n.d.f.p.). Kolejne dwa częste uchybienia, również
związane z zobowiązaniami jednostki sektora finansów publicznych, to niewykonanie
zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek,
kar lub opłat oraz dopuszczenie przez kierownika do niewykonania zobowiązania jednostki,
którego termin upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli
4 oraz zaciągnięcie zobowiązania
finansowej (art. 16 u.o.n.d.f.p.)
przez jednostkę sektora finansów publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego
zakresu (art. 15 u.o.n.d.f.p.).
Nie mniej „popularne" było nieprzestrzeganie reguły dokonywania wydatków publicznych w
sposób legalny, celowy, oszczędny i terminowy, w wysokości i terminach wynikających z
wcześniej zaciągniętych zobowiązań, zgodnie z budżetem lub planem finansowym (art. 34-35
ustawy o finansach publicznych 5 ). Chodzi tu w szczególności o dokonanie wydatku ze środków
publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu (art. 11 u.o.n.d.f.p.) oraz
naruszenia związane z realizacją przepisów o zamówieniach publicznych (art. 17). Obszerną
grupę stanowią nieprawidłowości w zakresie obowiązków inwentaryzacyjnych i
sprawozdawczych, tj. zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo
przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o
rachunkowości (art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p.) oraz wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych
niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (art. 18 pkt 2).
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od
odpowiedzialności przewidzianej innymi przepisami prawa (art. 25 ust. 1 u.o.n.d.f.p.). Za ten
sam czyn ponieść można zarówno odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, jak też odpowiedzialność pracowniczą na podstawie Kodeksu pracy,
odpowiedzialność cywilną z tytułu naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem lub
zaniechaniem w finansach publicznych. Niewykluczony jest również zbieg z odpowiedzialnością
o charakterze karnym, z tym że w razie prawomocnego skazania za przestępstwo,
przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe, będące równocześnie
naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny
finansów publicznych podlega umorzeniu (art. 25 ust. 3 u.o.n.d.f.p.).
2/4
Dyscyplina finansów publicznych - system odpowiedzialności prawnej
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Jak podkreśliła Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów
Publicznych, nie każde naruszenie prawa regulującego publiczną działalność finansową
skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, może natomiast
dotyczyć naruszenia dyscypliny służbowej (orzeczenie GKO z dnia 3 listopada 2003 r., sygn.
DF/GKO/Odw.-26/41/42/2003). Nie każde naruszenie obowiązku przestrzegania wyrażonych w
przepisach zasad publicznej gospodarki finansowej zgodnie z wolą ustawodawcy skutkuje
przypisaniem odpowiedzialności sprawcy naruszenia. Katalog karalnych czynów naruszenia
dyscypliny finansów publicznych, określony w art. 5-18 u.o.n.d.f.p., jest katalogiem zamkniętym
i przypisanie odpowiedzialności może mieć miejsce tylko w przypadku popełnienia czynu w nim
expressis verbis
sformułowanego (orzeczenie GKO z 21 kwietnia 2005 r., sygn.
DF/GKO/Odw.-107/145/2004/1325)
Uwaga: w kolejnych artykułach publikowanych w Biuletynie scharakteryzowane zostaną
poszczególne delikty finansowe, a objaśnienie typowych uchybień w prowadzeniu gospodarki
finansowej jednostki sektora finansów publicznych pozwoli na uniknięcie przynajmniej
podstawowych błędów i związanej z nim odpowiedzialności. Omówione zostaną zasady
odpowiedzialności, na konkretnych przykładach przybliżone kwestie umyślności i nieumyślności
naruszenia dyscypliny finansowej, oceny stopnia szkodliwości naruszenia dla finansów
publicznych, zdarzenia losowego, kwoty progowej, zasad wymiaru kary oraz możliwości obrony
przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych oraz komisją orzekającą.
Ustawa z dnia 14 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., dalej „u.o.n.d.f.p.").
1
3/4
Dyscyplina finansów publicznych - system odpowiedzialności prawnej
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczona może zostać kara upomnienia,
nagany, kara pieniężna albo zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami
publicznymi.
2
Sprawozdanie z działalności komisji w roku poprzednim składa Prezesowi Rady Ministrów
Przewodniczący GKO w terminie do 15 marca każdego roku (art. 192 ust. 2 uondfp).
Szczegółowe omówienie statystyki za rok 2006, charakterystyka poszczególnych naruszeń
dyscypliny finansów publicznych na tle orzecznictwa GKO oraz ocena skuteczności systemu
egzekwowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej por.: L.
Lipiec-Warzecha, Egzekwowanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Kilka uwag praktycznych,
„Finanse Komunalne" z 2007 r. Nr 9.
3
Naruszenie to jest tym bardziej szkodliwe, że oprócz naruszenia zasad prawidłowej
gospodarki finansowej skutkuje uszczerbkiem w finansach publicznych wynikającym z
konieczności uiszczenia należności ubocznych. Naruszenie to ma miejsce w razie
niewykonania zobowiązania (również zwłoki w regulowaniu zobowiązań), zapłaty odsetek oraz
związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zwłoką (niewykonaniem zobowiązania) a zapłatą
odsetek (orzeczenie GKO z dnia 21 listopada 2005 r., DF/GKO/Odw.-53/69-70/2005/462).
4
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn.
zm.). Więcej o zasadach gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych por.: C.
Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 234-242.
5
4/4