Uchwała nr V/963/2013

UCHWAŁA Nr V/963/2013
z dnia 19 lutego 2013 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Rzeszowie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie po zbadaniu uchwały Nr XXV/226/13 Rady
Gminy Żyraków z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia „Regulaminu przyznawania
dofinansowania na usuwanie azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Żyraków” – działając na
podstawie art. 11 ust. 1 pkt. 4 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113), art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
stwierdza :
nieważność przedmiotowej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia:
1. art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz.
150 ze zm.), polegającego na określeniu w § 1 ust. 2 i 3 załącznika Nr 1 do uchwały oraz w części IV załącznika
Nr 2 do uchwały zasad udzielania dotacji na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska, niebędące
inwestycjami (demontaż, zebranie transport i utylizacja odpadów zawierających azbest);
2. art. 126, art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze
zm.)oraz art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającego na ustanowieniu w § 1 ust. 3 załącznika
Nr 1 do uchwały w sposób nieprecyzyjny kwoty dofinansowania wynoszącej do 100% kosztów kwalifikowanych
obejmujących koszty demontażu, zebrania, transportu i utylizacji odpadów na składowisku;
3. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz.
759 ze zm.), polegającego na postanowieniu w § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały o wyłonieniu wykonawcy
prac związanych z zebraniem, transportem i utylizacją odpadów azbestowych w przetargu; w § 3 ust. 3 załącznika
Nr 1 do uchwały o prowadzeniu prac związanych z usunięciem wyrobów azbestowych przez firmę wyłonioną
przez Gminę Żyraków w przetargu, a także w § 3 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały o realizacji usługi na
podstawie umowy zawartej przez Gminę Żyraków z wykonawcą, co jest sprzeczne z istotnymi cechami umowy
w sprawie zamówień publicznych;
4. art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, polegającego na określeniu w § 4 ust. 1 załącznika Nr 1 do
uchwały terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem innego niż wynikający z przepisów
ustawy.
UZASADNIENIE
Do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wpłynęła w dniu 31 stycznia 2013 r. uchwała
Nr XXV/226/13 Rady Gminy Żyraków z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia „Regulaminu
przyznawania dofinansowania na usuwanie azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Żyraków”.
W dniu 5 lutego 2013 r. uchwałą Nr IV/707/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie
wszczęło postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie ustaliło, co następuje.
W podstawie prawnej legitymującej Radę Gminy do podjęcia badanej uchwały przywołane zostały przepisy
art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 400a ust. 1 pkt 8, art. 403 ust. 2, 4 i 5 ustawy Prawo
ochrony środowiska oraz uchwała Nr XXIII/184/12 Rady Gminy Żyraków z dnia 30 listopada 2012 r.
w sprawie uchwalenia „Programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy
Żyraków”.
Merytoryczna treść uchwały przedstawia się następująco:
W paragrafie 1 badanej uchwały Rada Gminy Żyraków zatwierdziła „Regulamin przyznawania
dofinansowania na usuwanie azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Żyraków”, stanowiący
załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały, a także określiła wzór wniosku o udzielenie dotacji stanowiący
załącznik Nr 2 do uchwały. W § 3 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej
ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.
Załącznik Nr 1 „Regulamin przyznawania dofinansowania na usuwanie azbestu i wyrobów zawierających
azbest z terenu Gminy Żyraków” zawiera następujące postanowienia:
Id: 835C98DB-7461-4307-90F3-5806A1041DF9. Podpisany
Strona 1
W paragrafie 1 uchwalono, że regulamin określa zasady przyznawania osobom fizycznym, osobom prawnym,
przedsiębiorcom, wspólnotom mieszkaniowym dofinansowania na realizację przedsięwzięć polegających na
demontażu, zebraniu, transporcie i utylizacji odpadów zawierających azbest z terenu miejscowości położonych
na terenie Gminy Żyraków (ustęp 1).
Dofinansowanie polega na jednorazowym pokryciu przez gminę kosztów za realizację zadania polegającego
na zebraniu, transporcie i utylizacji odpadów zawierających azbest (ustęp 2).
Kwota dofinansowania przedsięwzięć wynosi do 100% kosztów kwalifikowanych obejmujących koszty
demontażu, zebrania, transportu i utylizacji odpadów na składowisku (ustęp 3).
Dofinansowanie nie pokrywa kosztów związanych z zakupem i wykonaniem nowego pokrycia dachowego
(ustęp 4).
Dofinansowanie kosztów usuwania wyrobów azbestowych będzie udzielone ze środków Wojewódzkiego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przy udziale środków Narodowego
Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w ramach programu priorytetowego „Gospodarowanie
odpadami innymi niż komunalne. Część II – Usuwanie wyrobów zawierających azbest", a także ze środków
zabezpieczonych w budżecie Gminy Żyraków, w danym roku kalendarzowym (ustęp 5).
Paragraf 2 określa tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji, zgodnie z którym osoby ubiegające się
o dofinansowania powinny złożyć stosowny wniosek do Urzędu Gminy Żyraków. Informacja o naborze
wniosków o dofinansowanie będzie ogłoszona na stronie internetowej Urzędu Gminy Żyraków oraz rozesłana
do sołtysów. Wzory wniosków o udzielenie dotacji celowej wraz z wymaganymi dokumentami dostępne są
w Urzędzie Gminy Żyraków, a także na stronie internetowej Urzędu (ustęp 1).
Do wniosku o dofinansowanie należy dołączyć kserokopię aktualnego dokumentu potwierdzającego
własność budynku/działki. W przypadku budynku/działki, do którego tytuł prawny posiada kilka osób należy
dołączyć zgodę współwłaścicieli (ustęp 2).
Wnioski będą rozpatrywane według kolejności ich wpływu oraz stopnia pilności usunięcia wyrobu
zawierającego azbest do wyczerpania limitu środków przeznaczonych na realizacje tego przedsięwzięcia.
Wnioski, które wykraczają poza możliwości finansowe Gminy w danym roku budżetowym, będą realizowane
w pierwszej kolejności w następnym roku. Wnioski niekompletne nie będą rozpatrywane (ustęp 3).
Urząd Gminy Żyraków zleci wykonawcy wyłonionemu w przetargu wykonanie prac związanych
z zebraniem, transportem i utylizacją odpadów azbestowych (ustęp 4).
Rozliczenie dotacji stanowić będzie faktura VAT wystawiona przez Wykonawcę wraz z protokołem odbioru
wykonywanych prac oraz kartą przekazania odpadu na składowisko (ustęp 5).
W paragrafie 3 zawarto zasady dofinansowania ze środków pochodzących z Wojewódzkiego Fundusz
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie w ramach współpracy z Narodowym Funduszem
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej:
Gmina Żyraków w imieniu wnioskodawcy występuje, o udzielenie dofinansowania do usuwania azbestu, ze
środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (ustęp 1).
Informację o ostatecznej wielkości dofinansowania uzyskanego ze środków zewnętrznych Wójt Gminy
Żyraków przekaże zainteresowanym stronom po podpisaniu umowy z Wojewódzkim Funduszem Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej, określającej zasady udzielonego dofinansowania (ustęp 2).
Prace związane z usunięciem wyrobów azbestowych prowadzone będą przez firmę wyłonioną przez Gminę
Żyraków w przetargu (ustęp 3).
Realizacja usługi będzie odbywać się na podstawie umowy zawartej przez Gminę Żyraków z wykonawcą
(ustęp 4).
Składanie i rozpatrywanie wniosków oraz rozliczenie dotacji określa § 2 niniejszego regulaminu (ustęp 5).
Paragraf 4 ustęp 1 Regulaminu zawiera postanowienie końcowe, w myśl którego Gmina Żyraków
zastrzega sobie prawo kontroli przez osoby upoważnione, realizacji przedsięwzięcia objętego dofinansowaniem
na każdym etapie jego realizacji. W przypadku wykorzystania uzyskanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem,
zobowiązuje się dotowanego do bezzwłocznego zwrotu uzyskanego dofinansowania wraz z odsetkami
w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłacenia dotacji.
Id: 835C98DB-7461-4307-90F3-5806A1041DF9. Podpisany
Strona 2
Załącznik Nr 2 „Wniosek o dofinansowanie usunięcia azbestu i wyrobów zawierających azbest z terenu
Gminy Żyraków” składa się z następujących danych:
W części I określono dane dotyczące wnioskodawcy (imię i nazwisko, adres zamieszkania, seria i numer
dowodu osobistego, numer PESEL, numer NIP, dane kontaktowe). Część II zawiera opis zadania (lokalizacja
obiektu budowlanego, tytuł prawny do nieruchomości, rodzaj obiektu, z którego pochodzi usuwany wyrób
zawierający azbest, nazwa i rodzaj usuwanego wyrobu zawierającego azbest, przewidywana ilość usuwanego
wyrobu zawierającego azbest). W części III zakreślono termin realizacji zadania poprzez podanie planowanego
terminu rozpoczęcia oraz zakończenia zadania. Część IV załącznika zawiera wniosek o udzielenie
dofinansowania na realizację inwestycji związanej z usuwaniem wyrobów zawierających azbest, w której –
poprzez zaznaczenie właściwych pól – wskazuje się cztery etapy: demontaż pokryć dachowych/elewacji
budynków wyrobów zawierających azbest; pakowanie wyrobów zawierających azbest; transport wyrobów
zawierających azbest; utylizację wyrobów zawierających azbest; przy czym możliwy jest wybór wszystkich
etapów, kilku z nich, bądź jednego. W części V określono załączniki do wniosku oraz oświadczenia
wnioskodawcy.
Kolegium Izby stwierdziło co następuje.
Zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 8 oraz art. 403 ust. 2, 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska, do zadań
własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, między innymi przedsięwzięć
związanych z gospodarką odpadami; w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar za
korzystanie ze środowiska, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych
dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej
może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu
gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów
publicznych, w szczególności: osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców;
a także jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania
lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa rada
gminy w drodze uchwały. Udzielenie dotacji celowej, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę
z podmiotami określonymi wyżej. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis jej
udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa
Unii Europejskiej.
Rada Gminy Żyraków postanowiła w § 1 ust. 2 i 3 załącznika Nr 1 do badanej uchwały, że udzielane przez
Gminę dofinansowanie polega na jednorazowym pokryciu przez gminę kosztów za realizację zadania
polegającego na zebraniu, transporcie i utylizacji odpadów zawierających azbest. Kwota dofinansowania
przedsięwzięć wynosi do 100% kosztów kwalifikowanych obejmujących koszty demontażu, zebrania,
transportu i utylizacji odpadów na składowisku.
Nadto, w załączniku Nr 2, w części IV zawarto wniosek „o udzielenie dofinansowania na realizację
inwestycji związanej z usuwaniem wyrobów zawierających azbest”, w której wskazano cztery etapy: demontaż
pokryć dachowych/elewacji budynków wyrobów zawierających azbest; pakowanie wyrobów zawierających
azbest; transport wyrobów zawierających azbest; utylizację wyrobów zawierających azbest. Konstrukcja
wniosku umożliwia, poprzez zaznaczenie właściwych pól, wybór wszystkich etapów, kilku z nich, bądź
jednego.
Powyższe zapisy świadczą o udzielaniu dotacji na przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska,
niebędące inwestycjami (demontaż, zebranie, transport i utylizacja odpadów zawierających azbest), co stanowi
istotną sprzeczność z postanowieniami art. 403 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym
dotacje udzielane na jego podstawie mogą być przeznaczane wyłącznie na finansowanie lub dofinansowanie
kosztów inwestycji wskazanych podmiotów, przy czym rada gminy ma obowiązek określić zasady udzielania
dotacji celowej, które obejmują w szczególności określenie kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub
dofinansowania.
Ponadto, Rada Gminy Żyraków postanowiła w § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały, że kwota
dofinansowania przedsięwzięć wynosi do 100% kosztów kwalifikowanych obejmujących koszty demontażu,
zebrania, transportu i utylizacji odpadów na składowisku.
Zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacjami są podlegające szczególnym zasadom
rozliczania środki z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy,
Id: 835C98DB-7461-4307-90F3-5806A1041DF9. Podpisany
Strona 3
odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań
publicznych. Natomiast w świetle art. 250 cytowanej ustawy zarząd jednostki samorządu terytorialnego,
udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy
lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę,
która określa w szczególności: wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację
są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku
budżetowego; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji
celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w przepisach ustawy
o finansach publicznych.
Uchwała w sprawie zatwierdzenia „Regulaminu przyznawania dofinansowania na usuwanie azbestu
i wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Żyraków” stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera
przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Regulacje w niej zawarte muszą być sformułowane
w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych
osób.
Kwestionowany zapis uchwały w sposób nieprecyzyjny określa kwotę dotacji, jakiej mogą oczekiwać
podmioty uprawnione do ubiegania się o dofinansowanie, co może powodować przyznawanie dotacji w różnych
wysokościach dla różnych podmiotów wnioskujących o przyznanie dotacji i stanowi istotne naruszenie art. 403
ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Rada Gminy Żyraków postanowiła w § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały, że wykonawca prac związanych
z zebraniem, transportem i utylizacją odpadów azbestowych wyłoniony zostanie w przetargu. W § 3 ust.
3 załącznika Nr 1 do uchwały uchwaliła, że prace związane z usunięciem wyrobów azbestowych prowadzone
będą przez firmę wyłonioną przez Gminę Żyraków w przetargu. Ponadto w § 3 ust. 4 załącznika Nr 1 do
uchwały postanowiła, że usługa będzie realizowana na podstawie umowy zawartej przez Gminę Żyraków
z wykonawcą.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 13 ustawy – Prawo zamówień publicznych, zamówieniami publicznymi są
umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub
roboty budowlane. Jak wynika z § 1 ust. 1 załącznika Nr 1 do badanej uchwały, Rada Gminy Żyraków
postanowiła o udzieleniu dotacji osobom fizycznym, osobom prawnym, przedsiębiorcom oraz wspólnotom
mieszkaniowym na realizację przedsięwzięć polegających na demontażu, zebraniu, transporcie i utylizacji
odpadów zawierających azbest. Przedsięwzięcia mają być zatem realizowane przez osoby fizyczne, osoby
prawne, przedsiębiorców oraz wspólnoty mieszkaniowe, które ponosić będą koszty związane z ich
wykonywaniem, a nie przez gminę, która jedynie udzielać ma wymienionym podmiotom dotacji na te
przedsięwzięcia. Tym samym gmina nie może wyłonić wykonawcy prac w przetargu ani też zawierać umowy
na wykonanie usług, gdyż to nie ona wykonywać będzie przedsięwzięcia polegające na demontażu, zebraniu,
transporcie i utylizacji odpadów zawierających azbest. Postanowienia § 2 ust. 4, § 3 ust. 3-4 załącznika Nr 1 do
badanej uchwały w istotny sposób naruszają przywołany przepis art. 2 pkt 13 ustawy – Prawo zamówień
publicznych.
W § 4 ust. 1 załącznika Nr 1 do badanej uchwały, Rada Gminy Żyraków postanowiła, że w przypadku
wykorzystania uzyskanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zobowiązuje się dotowanego do bezzwłocznego
zwrotu uzyskanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych
liczonymi od dnia wypłacenia dotacji.
W świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki
samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia
okoliczności niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania. Określenie w § 4 ust. 1 „Regulaminu”
zobowiązania beneficjenta do „bezzwłocznego” zwrotu uzyskanego dofinansowania, stanowi istotne naruszenie
przywołanego przepisu prawa.
Z tych przyczyn stwierdzono nieważność uchwały Nr XXV/226/13 Rady Gminy Żyraków z dnia 25 stycznia
2013 r. w sprawie zatwierdzenia „Regulaminu przyznawania dofinansowania na usuwanie azbestu i wyrobów
zawierających azbest z terenu Gminy Żyraków”.
Na niniejszą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie służy skarga do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skargę wnosi
się za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie.
Id: 835C98DB-7461-4307-90F3-5806A1041DF9. Podpisany
Strona 4
PREZES
dr Zbigniew K. Wójcik
Id: 835C98DB-7461-4307-90F3-5806A1041DF9. Podpisany
Strona 5