Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego

Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Czy jest możliwe - i w jaki sposób - przesunięcie między paragrafami wydatków inwestycyjnych,
związane z planem finansowym takiego zakładu?
Pytanie
W jakim trybie należy dokonać zmiany planu finansowego zakładu budżetowego polegającej
na „przesunięciu pomiędzy paragrafami wydatków" - w tym przesunięciu między paragrafem
607 i paragrafem 608
- w sytuacji, gdy
zakład budżetowy realizuje wydatki niższe od zaplanowanych przychodów i wydatków, a
zarazem utrzymany zostanie planowany na koniec roku stan środków obrotowych?
Odpowiedź
Podstawowe zasady gospodarki finansowej zakładów budżetowych ustawodawca zamieścił w
przepisach art. 24-25 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z
późn. zm. - dalej: „FinansePublU"). Dodatkowo, w zakresie nienormowanym ww. przepisami, do
gospodarki finansowej zakładów budżetowych znajdą zastosowanie ogólne przepisy tej ustawy,
które odnoszą się do gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych.
Zgodnie z art. 24 ust. 3 FinansePublU, swoją roczną gospodarkę finansową zakład budżetowy
prowadzi na podstawie „rocznego planu finansowego". Plan ten obejmuje: (1) przychody
zakładu, w tym dotacje z budżetu; (2) koszty i inne obciążenia, (3) stan środków obrotowych;
(4) stan należności i zobowiązań na początek okresu i na koniec okresu; (5) rozliczenia z
budżetem.
1/5
Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Gospodarki finansowej zakładu budżetowego dotyczą również unormowania z art. 35
FinansePublU. Zgodnie z nimi, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w
wysokości ustalonych w /.../ uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w
planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Plany finansowe zakładów budżetowych wywodzą się (odpowiednio) z obejmowanego ustawą
budżetową „zestawienia przychodów i wydatków" państwowych zakładów budżetowych (art. 99
ust. 2 pkt 1 FinansePublU) lub obejmowanego uchwałą budżetową samorządu „planu
przychodów i wydatków" samorządowych zakładów budżetowych (art. 184 ust. 1 pkt 7
FinansePublU). Przy czym ww. „planu przychodów i wydatków" i „zestawienia" - jako ustalenia z
„planu ogólnego" - nie należy utożsamiać z „rocznym planem finansowym zakładu
budżetowego" (z art. 24 ust. 3 FinansePublU). Plan zakładu musi być zgodny z ww. planami
ogólnymi
, a wyjątkowo, w sytuacjach z art. 24
ust. 2 i 3 FinansePublU - może odbiegać od ww. planów ogólnych, pod warunkiem, że nie
spowoduje to konieczności zwiększenia dotacji z budżetu lub zmiana nie ograniczy zakładu w
wykonaniu obowiązkowej wpłaty nadwyżki środków obrotowych do budżetu.
Do zatwierdzania oraz do zmian w ustaleniach rocznego planu finansowego zakładu
budżetowego znajdą również zastosowanie przepisy art. 34 ust. 2 i 3 FinansePublU. Według
cyt. przepisu, ujęte w planie „przychody - stanowią prognozę ich wielkości", natomiast „koszty
mogą ulec zwiększeniu", przy czym „zmiany przychodów i kosztów wymagają dokonania
zmian w rocznym planie finansowym".
W zadanym we wstępie pytaniu chodzi o samą dopuszczalność „przesunięcia między
paragrafami inwestycyjnymi" w rocznym planie finansowym zakładu budżetowego, jakie to
(przesunięcie) dokonywałoby się w sytuacji, gdy zakład realizuje niższe od planowanych
przychody i wydatki (koszty). Idzie zatem zarówno o uprawnienia kierownika zakładu do zmian
planu finansowego, jak i o uprawnienia do dokonywania wydatków.
Ze względu na źródło kompetencji, uprawnienia kierownika do zmiany planu zakładu
budżetowego mogą wywodzić się wprost z ustawy lub z nadawanego mu upoważnienia
2/5
Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
indywidualnego. Według art. 24 ust. 11 w zw. z ust. 10 FinansePublU, z mocy samego prawa
(ex lege) kierownik zakładu jest upoważniony do dokonywania zmian w postaci zwiększenia
przychodów (na skutek większych od planowanych wpływów) oraz odpowiadającego im
zwiększenia wydatków (kosztów) zakładu. Inne niż spowodowane wyższym wykonaniem
przychodów
- zmiany rocznego planu finansowego, kierownik samorządowego zakładu budżetowego może
dokonywać - z upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. (Jak
dowodzi praktyka, upoważnienia tego typu przyjmują najczęściej charakter upoważnień
rocznych i zamieszcza się je w treściach okołobudżetowych uchwały budżetowej samorządu.
Odnotować należy również incydentalne przypadki zamieszczania ww. uprawnień w akcie
powołującym zakład budżetowy).
Przy takim stanie regulacji ustawowej objęte pytaniem przesunięcie między § 607 (wydatki
inwestycyjne....) i § 608 (zakupy inwestycyjne...) - jako zmiana rocznego planu finansowego
zakładu budżetowego
- może dokonać się jedynie wówczas, gdy kierownik zakładu legitymuje się stosownym
upoważnieniem od organu stanowiącego samorządu.
W rozwiązaniu powyższej kwestii prawnej nie należy pominąć koniecznego odniesienia się do
treści zapisów § 45 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie
gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw
pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę
organizacyjno-prawną (Dz.U. Nr 116, poz. 783; z późn. zm. - dalej: RozpMinFin).
W § 45 ust. 1 RozpMinFin jest mowa o zakresie uprawnień kierownika zakładu do zmian
rocznego planu finansowego, gdzie przepis „odsyła" do art. 24 ust. 10 FinansePublU, a
zarazem „powtarza" w ślad za ustawą, że kierownik może zmieniać swój plan (ex lege) jeśli
osiągnął przychody wyższe od planowanych. W dalszym ustępie 3 § 45 RozpMinFin
zamieszczono niejako oczywistą prawniczo konkluzję, że realizacja przychodów i wydatków
poniżej wielkości planowanych nie wymaga „urealniania" rocznego planu finansowego zakładu.
Kolejny już z zapisów, „ustęp 4 w § 45"
- jest nieścisły. Jest w nim mowa o tym, że „nie wymaga zmiany planu finansowego zakładu
budżetowego" - działanie określane jako „...realizacja planu wydatków", gdzie dalej tę
„realizację planu wydatków" (czyli inaczej: dokonywanie wydatków) wiąże się z
"...przeniesieniami między paragrafami (wydatków)".
3/5
Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
Zapis jest więc wadliwy z tego powodu, że opisane w nim „przeniesienie między paragrafami",
jakby nie patrzeć na tę czynność, ma za swój punkt odniesienia - właśnie „zmianę planu" po
stronie wydatków. (Wszakże nie można przenosić takiego „czegoś" między paragrafami
wydatków, co dotyczyłoby li tylko „wykonania planu". Kwoty wydatków są więc „przenaszalne",
ale tylko między pozycjami planu, a nie między „wykonaniem". Dokonuje się więc przeniesień w
planie, nawet gdyby w ślad za przeniesieniami w planie „przeniesieniu" ulegało wadliwie
klasyfikowane „wykonanie" dotychczasowego paragrafu).
Powyższe wnioski z wykładni logiczno-językowej i systemowej powodują, że sam zapis § 45
ust. 4 RozpMinFin nie może być traktowany jako sui generis wyjątek od nadrzędnej zasady
ustawowej (z art. 35 FinansePublU), że wydatki ponoszone są w granicach limitów z planu
finansowego jednostki sektora finansów publicznych. Przepis, przy właściwym zrozumieniu
pojęcia „przenoszenie między paragrafami" w najmniejszym stopniu nie osłabia działania
„zasady planowości gospodarki finansowej zakładu budżetowego" (z art. 24 ust. 3
FinansePublU).
Dlatego wskazane w pytaniu „przesunięcie między paragrafami wydatków
inwestycyjnych", odnoszone do planu finansowego zakładu budżetowego jest możliwe
jedynie wówczas, gdy odrębną uchwałą (lub zapisem uchwały budżetowej lub uchwały o
utworzeniu tego zakładu) kierownik zakładu budżetowego został upoważniony do
dokonywania innych zmian planu finansowego zakładu niż tych zmian, jakich kierownik
może dokonywać z mocy art. 24 ust. 10 FinansePublU.
W zakończeniu należy uczulić, że wadliwa, bo naruszająca zakres kompetencji, decyzja
kierownika o zmianie rocznego planu finansowego zakładu budżetowego - wyczerpuje
znamiona czynu karalnego z art. 10 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych.
Z kolei naruszenie „zasady uprzedniości planu" popełnione poprzez „zaciągnięcie
zobowiązania" z przekroczeniem limitu wydatków z tego planu lub poprzez „dokonanie
4/5
Zmiana planu finansowego zakładu budżetowego
Wpisany przez Wojciech Lachiewicz
wydatku" przekraczającego limit planu zakładu (lub wydatku niezaplanowanego) - stanowi
naruszenie dyscypliny finansów publicznych (odpowiednio) z art. 15 i art. 11 ww. ustawy z
17.12.2004 r. (Należy przy tym zastrzec, że choć w art. 11 ww. ustawy jest mowa o „wydatku",
a przepis art. 24 ust. 3 FinasePublU mówi o „kosztach lub innych obciążeniach", niemniej w
praktyce orzeczniczej ww. pojęcie „wydatek" traktuje się jako desygnat czynności, tj. jako:
„wydatkowane"
- dzięki czemu „zasada planowości" działa nie tylko wobec jednostek budżetowych, ale i także
wobec tych podmiotów sektora finansów publicznych, których plany finansowe operują
pojęciem „koszt". O „wydatkach" mówi również cyt. § 45 RozpMinFin. Skoro „poniesienie
kosztów" jest wydatkowaniem środków publicznych, zatem jako takie podlega pod właściwy
„wydatkom" ogólny reżim prawa finansowego).
5/5