uzasadnienie odwołania - Wojciech Adam Kraszewski

Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Koszalinie
za pośrednictwem
Wójt Gminy Białogard
Wnioskodawca (Skarżący):
Wojciech Kraszewski
78-200 Białogard
Strona przeciwna:
Wójt Gminy Białogard
Odwołanie
od decyzji Wójta Gminy Białogard
z dnia 22 czerwca 2015 roku znak KT.1431.25.2015
Na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji
publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), dalej: u.d.i.p., w związku z art. 127 i 129
Kodeksu Postępowania składam odwołanie od decyzji Wójta Gminy Białogard dnia 22 czerwca
2015 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Powyższej decyzji zarzucam naruszenie:
I. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U
1997 r. poz. 483; dalej: Konstytucja RP) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci
wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej,
art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w
Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona
Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284) poprzez nieudostępnienie informacji gromadzonej
przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw.
II. art. 3 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji poprzez
błędną wykładnię:
a) pojęcia „informacja przetworzona” poprzez przyjęcie, że jest nią jakaś nieustalona
ilość informacji technicznie zestawionej (przekształconej),
b) pojęcia „szczególnie istotny interes publiczny” poprzez przyjęcie, że jest nią wyłącznie
informacja, która poprawi funkcjonowanie administracji publicznej wyłącznie na skutek działań
wnioskodawcy lub leżąca w interesie aparatu państwowego i lokalnego układu politycznego, a nie
należy do niej informacja o istotnym znaczeniu dla społeczeństwa,
I. art. 7 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności
mających istotne znaczenie dla sprawy tj. nie wykazanie w treści decyzji jakimi zasobami
informacji prostych dysponuje organ mającymi posłużyć do przygotowania informacji o
charakterze przetworzonym, czym są „szczególne zasady prowadzenia biurowości”, jak obszerne są
1 z 10
te zasoby, nie przedstawiono czy żądanie dotyczy tylko dokumentów gromadzonych w formie
papierowej, czy w wersji elektronicznej, czy dokumenty te są uporządkowane, czy rozproszone,
II. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie ograniczenia prawa do informacji w sposób
prowadzący do naruszenia istoty prawa do informacji,
ewentualnie art. 8 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż każdy element mojego żądania dotyczył
informacji publicznej przetworzonej oraz nie wskazanie do jakich informacji o charakterze prostym
organ zapewnia dostęp,
Wskazując na powyższe, wnoszę o:
•
uchylenie przedmiotowej decyzji,
•
przekazanie sprawy do ponownego przekazania.
Uzasadnienie zarzutu I.a
Należy zwrócić uwagę, iż czym innym jest przetworzenie informacji, zaś czym innym jej
wyszukanie tudzież jej przekształcenie. Ustawodawca nie ustanowił definicji legalnej informacji
przetworzonej, tym niemniej można wskazać na cechy, które powinna posiadać informacja, aby
uznać ją za informację przetworzoną.
Przetwarzanie informacji publicznej polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem
lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania
informacji publicznych. Zauważyć warto, iż [p]rzetworzenie jest równoznaczne z koniecznością
odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z
koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których
końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej
interpretacji i oceny (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji
publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 50; zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005
r., IV SAB/Wr 47/05). Wskazuje się także, że informacją przetworzoną jest informacja, która
została przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (M.
Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz,
Warszawa 2010, s. 41).
Judykatura podnosi także, że do wytworzenia informacji publicznej konieczne jest intelektualne
zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej
wnioskiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK
89/13).
Pragnę zwrócić uwagę, iż czynność materialno-techniczna, polegająca na udostępnieniu
informacji publicznej, zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji. Ciężko
wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot w taki sposób (i w takiej formie) posiada informacje
publiczne, aby móc je udostępniać bez konieczności wyszukiwania ich wśród innych informacji,
nieobjętych przedmiotem wniosku.
Moim zdaniem, za kryterium przetworzenia nie należy uznać pracochłonności i
zaangażowania znacznych środków finansowych i osobowych w udostępnienie informacji
publicznej. Świadczyłoby to o tym, iż negatywne konsekwencje nieskutecznej organizacji pracy w
urzędzie oraz nieprawidłowego podziału pracy ponosiłby wnioskodawca, gdyż uznanie informacji
2 z 10
za przetworzoną aktualizuje obowiązek spełniania dodatkowych, restrykcyjnych przesłanek
(wyrażonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP). Należy przy tym wskazać, iż w orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, iż prawo do informacji publicznej,
wyprowadzane z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284), stanowi prawo człowieka (zob. zwłaszcza wyrok ETPC z dnia 14 lipca
2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom; skarga nr 37374/05. Wyrok
przetłumaczony
na
język
polski
dostępny
jest
pod
adresem:
http://informacjapubliczna.org.pl/wwwdane/files/wyrok_sprawaTASZ.doc).
Z powodu uznania prawa do informacji publicznej jako prawa człowieka, jego ograniczanie
powinno mieć charakter wyjątkowy i następować tylko w koniecznym zakresie. Nie można zatem
zaakceptować poglądu, zgodnie z którym powodem ograniczania prawa do informacji publicznej
byłaby zła organizacja pracy w urzędzie, przejawiająca się w pracochłonności i kosztowności w
udostępnieniu informacji publicznej.
Kryterium informacji przetworzonej jest to, czy informacja, która powstała wskutek
udostępnienia informacji publicznej jest informacją merytorycznie (jakościowo) nową, której
wytworzenie wiązało się z dokonaniem intelektualnych czynności analitycznych. Niniejsze
stanowisko konweniuje z ratio legis UDIP, zrekonstruowanej na podstawie przebiegu prac nad
projektem UDIP. W uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy odniesiono się do kwestii informacji
publicznej przetworzonej w następujący sposób: [o]drębnie zapisane prawo do uzyskania
informacji przetworzonej, a więc w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim
zakresie w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę
i wnioskowanie (str. 18 druku sejmowego nr 2094, data wpływu: 5 lipca 2000 r.). Przytoczony
równoważnik zdania pozwala na sformułowanie definicji: „Informacja przetworzona – informacja
publiczna w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej, umożliwiającej ocenę i
wnioskowanie”. Zagregowanie – pojęcie rodem z żargonu ekonomicznego – oznacza tyle, co
„zebranie elementów, złączenie w całość” (internetowy słownik języka polskiego: www.sjp.pl).
Formę syntetyczną można z kolei rozumieć jako „łączącą w jedną całość lub obejmującą całość z
pominięciem szczegółów” (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2008). Formę analityczna
można rozumieć jako „rozkładającą złożoną całość na składniki, elementy” (Słownik języka
polskiego PWN, Warszawa 2008).
Dokonując analizy owego fragmentu uzasadnienia projektu ustawy o dostępie do informacji
publicznej dostrzec można, że intencją ustawodawców nie było wyodrębnianie informacji
przetworzonej na podstawie pracochłonności i kosztowności jej udostępnienia, zaś wytworzenie
nowej informacji publicznej wskutek prac analitycznych, intelektualnych. Sprowadzało się to do
przedłożenia interesu publicznego nad interes publiczny (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do
ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 126), czego wyrazem jest przesłanka
„szczególnej istotności dla interesu publicznego”, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP.
W ślad za takim rozumowaniem podąża orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w
wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14:
Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie, że żądana przez skarżącą
informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej nie jest argumentacją
przekonywującą. Wszak sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i
przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie nie stanowi jeszcze, że są to
3 z 10
absorbujące czynności analityczne, organizacyjne a przede wszystkim intelektualne, prowadzące
w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji.
Zwracam także uwagę na pogląd prof. dr. hab. Bogusław Banaszak i dr Michał Bernaczyk:
Wymieniona w przepisie informacja przetworzona nie została w żaden sposób zdefiniowana w
ustawie, aczkolwiek w ocenie utartego poglądu orzecznictwa polega na łączeniu istniejących
informacji w „nową jakościowo” informację” (W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że informacja
przetworzona „to taka informacja, która została przygotowana «specjalnie» dla wnioskodawcy
wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji ›nie
dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia
dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to
zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz
poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot
zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do
zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust, 3 u.d,i.p) i nadania skutkom tego
działania cech informacji”; NSA z 11.09.2012 r. (sygn. akt I OSK 1015/12), CBOSA, (przyp. 15).) .
Spór nie gaśnie zaś co do tego, co ma być elementem konstytutywnym informacji przetworzonej:
efekt w postaci „nowej” informacji, czy też różne czynności przedsiębrane w trakcie jej tworzenia
(wyszukiwanie, kopiowanie, zmiana formatu zapisu lub inne przykłady obróbki analitycznej bądź
technicznej)? Jakie czynności prowadzą do powstania „nowej”, nieistniejącej dotychczas
informacji. Podchodząc rygorystycznie do zagadnienia można przecież bronić poglądu, że
skopiowanie źródłowego dokumentu naniesienie anonimizujących zaczernień na kserokopię
powoduje powstanie „nowej” informacji i nowego nośnika, co w ostatecznym rozrachunku
prowadziłoby do masowego blokowania dostępu do informacji. Czy zatem czas i środki materiałowe
czy osobowe są czynnikiem kwalifikującym do przetworzenia, czy też powinny być raczej
uwzględniane wyłącznie w granicach przepisanych art. 15 u.d.i.p. (...)? Skłaniamy się do
odpowiedzi twierdzącej na to ostatnie pytanie. (Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Czy
informacja czyni nasze życie lepszym? Uwagi o instrumentalnym charakterze prawa do informacji
publicznej [w:] A. Wudarski (red.), W poszukiwaniu jakości życia, Frankfurt nad Odrą Częstochowa - Osnabruck 2014)
Zatem przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego,
niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie
techniczny, sił i środków. Samo zestawienie, uszeregowanie dokumentów - według określonego
kryterium - nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej i w związku
z tym może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia.
Odrębna korespondencja z Organem wskazuje, że dane takiego rodzaju jak żądane są
przetwarzane w systemie komputerowym. W piśmie znak KT.1431.5.2015 znak 22 kwietnia 2015
roku Wójt Gminy Białogard poinformował mnie, że [w] Urzędzie Gminy Białogard używany jest
jedynie program komputerowy na potrzeby obsługi księgowości budżetowej, do którego wpisywane
są dane zawierające nazwę lub nazwisko i imię kontrahenta (podatnika), datę wystawienia faktury
(rachunku, noty, decyzji), datę jej wpływu i dokonania zapłaty, a także kwotę zobowiązania. nr
dokumentu księgowego i skrótowy opis przedmiotu usługi lub zakupu.
Należy z tego względu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie co do zasady wyłączono możliwość
4 z 10
uznania, że operacje na danych zgromadzonych w systemach komputerowych prowadzą do
przetworzenia informacji. Przykładowo wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada
2013 r. – sygn. akt I ACa 493/13: Nie ma znaczenia, że udzielenie informacji wymaga podjęcia
czynności związanych z obsługą systemu komputerowego, które są czynnościami czysto
technicznymi i zawsze są podejmowane w celu realizacji wniosków o udostępnienie informacji
publicznej. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy
informację przetworzoną. Podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 roku w
sprawie sygn. akt. II SAB/Kr 140/12: Wnioskodawca żądał dostępu do informacji archiwalnych.
Wymagało to zatem jedynie posłużenia się posiadanym systemem informatycznym Generalnego
Rejestru Umów i Zleceń, ewentualnie sprawdzenia księgowości pod kątem wystawionych dowodów
księgowych za wykonane usługi, a następnie dokonania prostego zsumowania wartości zamówień.
Sąd podziela zatem zarzut strony skarżącej, iż wyszukanie prostej informacji w elektronicznych
bazach danych w zakresie występowania tam konkretnych podmiotów oraz ustalenie wartości
zamówień na podstawie posiadanych dokumentów, nie stanowi informacji przetworzonej. Podobnie
wyrok NSA z dnia 06 października 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1199/11: Fundusz w
zasobach elektronicznych posiada zatem wszystkie wskazane we wniosku informacje. Operacje
dotyczące ich uzyskania trudno uznać za tak czasochłonne i pracochłonne aby można było przyjąć,
że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy informację przetworzoną. Jest to wyłącznie
informacja prosta nawet jeśli liczba składających się na nią elementów jest znaczna. Podobnie
wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14:
Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny,
przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych
też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno – technicznie, a nadto
wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określonej ilości
danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest
najprawdopodobniej w wersji elektronicznej.
Uzasadnienie zarzutu II.b.
Organ rozpatrując całość materiał dowodowego (zob. art. 77 k.p.a.) nie może pominąć
jakiegokolwiek dowodu, może natomiast – zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów –
odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi
przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie sygn. IV SA 1010/97, Wyrok NSA z
dnia 04 listopada 2009 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1239/08). Zatem w takim przypadku to
organ winien wykazać w kontekście stanu faktycznego, że po stronie wnioskującej osoby nie istnieje
szczególny interes publiczny tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia
2010 r., sygn. akt I OSK 787/12: Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być
interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy
spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia
interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie
zadanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej
oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także
istota i charakter żądanej informacji. W tym samym wyroku wskazane zostało, iż w zasadzie zawsze
powinien być zapewniony dostęp do informacji publicznej prostej (niewymagającej przetworzenia),
czego w tym wypadku organ nie zapewnia.
5 z 10
Podobnie w wyroku NSA z dnia 09 sierpnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 976/11:
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. w istocie narusza bowiem
art. 3 ust. 1 pkt 1 o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że odmowa udostępnienia
informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku
wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest
szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie
Kolegium o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji
przetworzonej nie zwalniało organu z obowiązku ustalenia istnienia bądź braku interesu
publicznego w uzyskaniu takiej informacji.
Organ nie ocenił samodzielnie przesłanki przetworzonego charakteru ani nie wskazał w tym
zakresie korzyści w przypadku samodzielnego wykorzystania i rozpowszechnienia. Jest to
szczególnie ważne, że strona składająca odwołanie od samego początku postępowania zmierza do
wywarcia wpływu na władzę doprowadzając do upublicznienia tych danych w BIP w sposób
dostępny dla każdego członka wspólnoty. Bezsprzecznie realizuje w tym zakresie interes społeczny.
Jednocześnie wtapia się w ogólnopolski nurt w tym zakresie1. Korzysta z trybu wnioskowego po
bezskutecznych apelach, ponieważ tylko ten tryb pozwala w sposób niezależny rozstrzygnąć o
wątpliwościach prawnych, co ma istotne znaczenie dla prowadzenia debaty publicznej.
Jawność informacji pozwala choćby zweryfikować czy dobór kontrahentów do zawarcia umowy
był merytoryczny, a nie np. opierał się na kryteriach osobistych lub politycznych (nepotyzm).
Wiedząc o tym, że każdy wydatek jest jawny i może zostać krytycznie oceniony decydent bardzo
dba o to, aby zapłacona kwota zapewniała dobrą jakość za dobrą cenę. To oczywista oszczędność i
ochrona przed nieprawidłowościami.
Chciałbym, aby takie dane były powszechnie dostępne, bo to także budowanie mojej przyszłości.
Jeśli teraz zadbamy o to, aby wydatki były jawne, to większa szansa że w przyszłości nie będziemy
narzekali na brak pracy spowodowany tym, że nie mamy odpowiednich znajomości. Jawność
zwiększa bowiem równość dostępu do pracy, możliwości wykonywania zleceń czy usług.
Taki ogólnodostępny rejestr stanowiłby pewnego rodzaju gwarant rzetelności przeprowadzonych
działań w sferze wydatków publicznych, ponieważ w każdej chwili działania mogłyby podlegać
ocenie. Zatem mimo niewymienienia w katalogu obowiązkowych informacji, o którym mowa w art.
8 ust. 3 zdanie 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 powinien na podstawie art. 8 ust. 3 zdania 2 podlegać
obowiązkowej publikacji jako odpowiadającej interesowi społecznemu.
Co istotne w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nieprawidłowe jest
stanowisko Organu, aby niezbędne było to, aby to wnioskodawca wykonywał ewentualne
czynności, które doprowadzą w rezultacie do poprawy działalności administracji publicznej.
Szczególnie istotny interes publiczny, jako kwalifikowana forma interesu publicznego istnieje
przecież w sposób obiektywny. I badaniu podlega ocena czy samo przetworzenie informacji
spełnia powyższą przesłankę. Ta ocena musi w niniejszej sprawie być pozytywna z uwagi na to,
że stworzenie przez Burmistrza rejestru wszystkich umów zawieranych w jego imieniu pozwoli nie
tylko na ew. oszczędności, ale przede wszystkim poprawi proces sprawozdawczości budżetowej,
sprawowania bieżącej kontroli nad finansami jednostki samorządu terytorialnego, czy wreszcie
pozwoli na ocenę pełnego obrazu efektywności swojego urzędu. Można wręcz sformułować tezę,
1
http://facebook.com/PublicznyRejestrUmow
6 z 10
że okoliczność, że Wójt do tej pory (w przeciwieństwie do pozostałych jednostek samorządu
terytorialnego) nie prowadzi takiego przejrzystego rejestru w formie elektronicznej pozostaje
w sprzeczności z interesem publicznym.
W jaki sposób Wójt mógł dotąd funkcjonować – jak można odnieść wrażenie po lekturze
niepełnego uzasadnienia – nie prowadzi rejestru umów, ani nie księguje dokumentów księgowych
w inny sposób? Czy w interesie publicznym nie jest zaspokojenie – choćby w podstawowym
zakresie – wymogów prawnych ewidencjonowania dokumentów?
Trudno jednak oczekiwać od Wójta obiektywizmu w tym zakresie i załatwienia sprawy w sposób
zgodny interesem publicznym, bo wymagałoby pozbawienia się cząstki władzy o tym kto, jakie
informacje posiada o jego działalności - służbie publicznej w oparciu o legitymacje suwerena do
sprawowania władzy za niego - w sposób pośredni (zob. art. 4 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego
względu konieczne jest wsparcie ze strony niezależnego, obiektywnego SKO w sprawiedliwym
rozstrzygnięcia sprawy.
Takie postępowanie Wójta być może mogło być akceptowane w monarchii absolutnej, ale nie
współcześnie w ustroju demokratycznym, gdzie fundamentem jest dostęp do informacji publicznej
obywateli o tym co czynią władze publiczne, w tym także o tym komu i na co przyznają w środki,
które większości pochodzą od nich samych.
Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę doktryna m. in.
Cezary Kosikowski, „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych”
(referat): Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić,
jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich
wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie
ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin
publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także
wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone
wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo
pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i
kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych
staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś
potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy
publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze.
Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem
społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i
uczestniczeniem w nim.
Zwracam uwagę jak w doktrynie rozumiany jest standard demokracji wprowadzony w art. 61
Konstytucji – prof. dr hab. Bogusław Banaszak w komentarzu do art. 61 Konstytucji: W drugiej
połowie XX w. nastąpiło odejście w zdecydowanej większości państw demokratycznych od
traktowania działania organów władz publicznych jako realizacji suwerenności państwa i
wykonywania imperium państwowego w taki sposób, że jedynie niektóre działania, a zwłaszcza ich
efekty (np. normy prawne, akty stosowania prawa) były jawne. Utrzymywanie w tajemnicy wielu
przejawów aktywności organów władz publicznych i ich piastunów zapewnić miało w przeszłości
większą skuteczność ich działania. Współcześnie ważnym elementem rzetelności działania organów
państwa demokratycznego jest zapewnienie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o
7 z 10
działalności organów władzy publicznej łączącego się z powszechnie aprobowaną w państwach
demokratycznych zasadą otwartego rządu (open government) oznaczającą otwartość – tzn. jawność
(transparentność – transparency) działalności wszystkich organów władz publicznych. Cel ten
starają się zrealizować ustawodawcy lub ustrojodawcy w wielu państwach. Jest on także uznawany
za konieczny przez instytucje międzynarodowe. Tytułem przykładu można wskazać na rezolucję
2005/68 Komisji Praw Człowieka ONZ, w której podkreśla się, że „transparentny, odpowiedzialny,
rozliczany i partycypacyjny system władz publicznych (…) stanowi fundament, na którym spoczywa
dobre rządzenie, a fundament ten stanowi konieczny warunek pełnego urzeczywistnienia praw
człowieka (…)”. Warto też dodać, że Rada Europy w projekcie Rekomendacji o Dobrej
Administracji z 2004 r. do jednych z zasad naczelnych funkcjonowania administracji publicznej
zaliczyła jej jawność. (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
wyd. 1, C.H.Beck, Warszawa 2009).
Wobec braku tych istotnych informacji należy uznać, że tym zakresie Organ nie podjął wszelkich
kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału
dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Decyzja ta musi wyjaśniać przyczyny
odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Dlatego
też, uzasadnienia decyzji organu również w tym zakresie nie spełniają wymogów wskazanych w
art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.
Zarzut III.a.
Na uwagę zasługuje skąpe przedstawienie, a wręcz nie przedstawienie żadnych informacji w
zakresie informacje o tym jakimi materiałami źródłowymi organ dysponuje, które wymagają
podjęcia stosownych działań, by wytworzyć informację żądaną, kwalifikowaną, jako informację
przetworzoną2. Tymczasem zgodnie z obowiązującym prawem, a także stanem faktycznym Organ
prowadzi niejeden rejestr zawierający informacje o zawieranych umowach i fakturach, co jest
okolicznością mającą znaczenie dla sprawy.
Przedmiotem wniosku była dokumentacja finansowa, która zgodnie z art. 1 ustawy o
narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z dnia 14 lipca 1983 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 173 ze
zm.) stanowi narodowy zasób archiwalny. Na podstawie art. 6a ust. 2b tej ustawy uchwalono
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych
rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów
zakładowych (Dz.U. 2011 Nr 14, poz. 67 ze zm.), w którym ustalono m.in. dla gminy miejskiej (w
tym strony przeciwnej) instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania
czynności kancelaryjnych oraz sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie
jednolitych rzeczowych wykazów akt. Pod symbolem akt 215 są rejestrowane umowy
cywilnoprawne, będące przedmiotem niniejszego wniosku. W Urzędzie Miejskim w Otwocku
przyjęto system EZD, który stosownie do par. 21 umożliwia tworzenie spisu spraw dla dowolnie
wybranych okresów chronologicznych i dowolnie wybranej klasy z wykazu akt, niezależnie od
tego, jakiego rzędu jest to klasa. Rozporządzenie określa otwarty katalog informacji, które
podlegają gromadzeniu, a później eksportowi. Decyzja – wbrew obowiązkowi – nie wyjaśnia w
jakim zakresie zasób zgromadzony w tym systemie odpowiada przedmiotowi wniosku, lecz nawet
bez tego nie może budzić wątpliwości że co najmniej dane w zakresie numeru umowy (znak
2
zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2013 roku - sygn. akt. II SA/Wa 329/13
8 z 10
sprawy), daty zawarcia umowy (zakończenia sprawy), przedmiotu umowy (opis sprawy) i strony
umowy (wywołana przez) są w nim gromadzone. Zupełnie powszechną praktyką jest gromadzenie
przez organy gminy wielu innych danych w systemie EZD. Organ nie zawarł żadnych informacji w
tym zakresie pomimo tego, że jest to istotna okoliczność dla sprawy i niewątpliwie dotyczy
praktyki organu..
W myśl art. 13 ust. 1 ustawa o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (Dz.U. Nr 121, poz.
591 ze zm.), księgi rachunkowe tworzy m. in. dziennik (art. 14) w którym zapisuje się w porządku
chronologicznym zdarzenia, jakie nastąpiły w danym okresie sprawozdawczym. Dziennik powinien
zawierać co najmniej następujące dane: numer kolejny zapisu (księgowania), numer konta
syntetycznego (z rozszerzeniem) Wn i numer konta syntetycznego (z rozszerzeniem) Ma,
klasyfikację budżetową (dział, rozdział, paragraf), datę księgowania i datę dokumentu, rodzaj
dokumentu, numer dokumentu, kwotę, treść dokumentu3. Przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych
przy użyciu komputera zapis księgowy powinien posiadać automatycznie nadany numer pozycji,
pod którą został wprowadzony do dziennika, a także dane pozwalające na ustalenie osoby
odpowiedzialnej za treść zapisu.
Reansumując, dziennik zawiera podstawowe informacje o fakturach, zatem zawiera co najmniej
część informacji pozostających w zainteresowaniu wnioskodawcy. Przedmiotowa decyzja nie
zawiera żadnych informacji w tym zakresie, pomimo tego, że jest to istotna okoliczność dla sprawy.
Dodatkowo – Organ – zataił okoliczność wykorzystywania systemu finansowo-księgowego na
potrzeby obsługi księgowej (por. pismo Wójta Gminy Białogard znak KT.1431.5.2015 znak 22
kwietnia 2015).
Organ nie podjął więc w tym zakresie wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie
rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i
art. 77 K.p.a.
Decyzja ta musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do
prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia, a analiza wniosku powinna się sprowadzać się do takiej
analizy, która, mając na uwadze art. 7 k.p.a., pozwoliłaby na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy,
zwłaszcza przetworzenia4.
Tymczasem Organ jedynie bardzo ogólnikowo, wręcz szablonowo uzasadnił dlaczego uważa
żądane informacje publiczne za informacje przetworzone. Przede wszystkim zaś organ nie wyjaśnił
w wyczerpujący sposób jakie to konkretne analizy, zestawienia czy wyciągi musi przeprowadzić
aby udzielić żądanej informacji, jaka szczegółowo jest to ilość informacji i nakład pracy, w jakie
dane musi uzupełnić zestawienia poprzez sięgnięcie do innych dokumentów (jakich?), nie
przywołał informacji o ilości tych umów, chociaż wymagało by to kilku klików w systemie
komputerowym itd. Argumentacja organu co do uzasadnienia, że konieczne zebranie bliżej
niesprecyzowanych określonych dokumentów, nie może więc zostać uznana za wystarczającą5.
3
Anna Adamczyk, Numerowanie zapisów w dzienniku ksiąg rachunkowych, Dziennik Gazeta Prawna z 19 września
2009 roku
4
zob. wyrok NSA z dnia 09 stycznia 2013 roku - sygn. akt. I OSK 2407/12, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego
2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 905/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII
SA/Wa 906/13, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 923/13, Wyrok WSA
w Warszawie z dnia 05 lutego 2014 roku - sygn. akt. VIII SA/Wa 902/13
5
zob. II SA/Wa 329/13 - Wyrok WSA w Warszawie, a także VIII SA/Wa 923/13 - Wyrok WSA w Warszawie, VIII
SA/Wa 905/13 - Wyrok WSA w Warszawie , VIII SA/Wa 902/13 - Wyrok WSA w Warszawie , VIII SA/Wa 906/13
9 z 10
Takie stwierdzenia organu uznać też należy za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 K.p.a.
Dlatego też, uzasadnienia decyzji organu również w tym zakresie nie spełniają wymogów
wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz
trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji
publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (por. wyrok WSA w
Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ.) bowiem są to zwykłe czynności związane z
rozpatrywaniem danego wniosku.
Owe naruszenie należy uznać za dostateczne do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie
sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia co do
istoty. Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzupełnienie i wydanie przez
organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, w tej sytuacji prowadziłoby wręcz do
naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Mając na względzie powyższe, oświadczam, że popieram odwołanie i wnoszę o jego
uwzględnienie.
- Wyrok WSA w Warszawie
10 z 10