II SA/Gl 586/05

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 1 / 5
II SA/Gl 586/05 - Wyrok
Data orzeczenia
2006-06-20
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk /przewodniczący/
Łucja Franiczek /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący
Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał
Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca
2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie
odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i
poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona
decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1
stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną
- ul. A w S., oznaczonej jako działka nr A o pow. [...] m2, obręb S., k.m. [...], stanowiącej
współwłasność M. M., T. i E. Z., W. Z., D. Ż., B. i Z. Ż., J. i P. M., M. i T. G., Ł. K.-D. oraz H. i Z.
B.. Następnie Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej,
decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o:
1) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania na rzecz J. i P. M.,
2) przyznaniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - ul. A,
3) ustaleniu wysokości odszkodowania w kwocie [...]zł zgodnie z operatem szacunkowym
rzeczoznawcy majątkowego,
4) wypłacie odszkodowania na rzecz:
- M. M. w kwocie [...] zł,
- E. i T. Z. w kwocie [...]zł,
- D. Ż. w kwocie [...] zł,
- M. i T. G. w kwocie [...] zł,
- Ł. K.-D. w kwocie [...]zł,
- H. i Z. B. w kwocie [...] zł,
- B. Z.-M. w kwocie [...] zł,
zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę S. w terminie 14 dni od daty ostateczności
decyzji.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 2 / 5
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ustawy z dnia
13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
(Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W odwołaniu od decyzji co do pkt 3 i 4, M. M. jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości,
zarzucając rażąco niskie i nie spełniające wymogu słusznego odszkodowania przewidzianego
w art. 21 ust. 2 Konstytucji, wniósł o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł przy przyjęciu
kwoty [...] zł za 1 m2 gruntu. Odwołujący się podniósł, iż nieruchomość znajduje się w centrum
S., zaś grunt przy tejże ulicy sprzedany został pod budowę [...] za cenę około [...] zł, stąd też
taką kwotę należało przyjąć jako podstawę odszkodowania. Zdaniem odwołującego się,
sporządzony operat szacunkowy nie odnosił się do cen gruntów podobnie położonych w
centrum S., w szczególności przy ul. A. Stąd też całkowicie niezrozumiałe i dowolne jest
ustalenie wartości gruntu w przedziale od [...] do [...] zł za m2. Nadto nieruchomość mogła być
użytkowana np. jako parking na [...] miejsca, co pozwoliłoby na uzyskanie dochodu w
wysokości [...] zł za godzinę za jedno miejsce. Stąd też w opinii odwołującego się, decyzja
organu I instancji została oparta na niekompletnym i wadliwym operacie szacunkowym,
sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji
organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż podstawę ustalenia wysokości
odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu jej rodzaju,
położenia, sposobu użytkowania oraz przeznaczenia.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie prawidłowo określono wartość rynkową gruntu dla
aktualnego sposobu użytkowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody
korygowania ceny średniej. Nadto zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 rozp. RM z dnia 21
września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.
U. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne
przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w
przypadku braku takich cen, bierze się pod uwagę przeważające przeznaczenie wśród
gruntów przyległych. Stąd też wobec posiadania informacji o transakcjach nieruchomości
zajętych pod drogi, trafnie określono wartość działki w oparciu o przepis § 36 ust. 1 cyt. rozp.
Zatem za bezpodstawne organ odwoławczy uznał żądanie zapłaty odszkodowania w kwocie
[...] zł za m2 gruntu jako ceny uzyskanej przy sprzedaży nieruchomości pod budowę o
charakterze usługowym, a więc na całkowicie inny cel, niż przeznaczenie i faktyczne
użytkowanie działki nr A. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, skoro w niniejszej sprawie
przeprowadzono rozprawę administracyjną, strony miały możliwość wypowiedzenia się co do
sporządzonej oceny. Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. ponowił zarzuty i argumentację
zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, przeznaczenie gruntu
pod układ drogowy dla obsługi [...], dla budowy którego sprzedano grunt za cenę [...] zł za m2,
jest tożsame, czego nie uwzględnił organ odwoławczy. Wadliwie też zastosowano przepis § 36
ust. 1 rozp. RM, skoro nie istnieje obrót rynkowy nieruchomości porównywalnych, czyli
położonych w podobnej lokalizacji, a w operacie biegłego brak jest przykładowych transakcji
dla gruntów, położonych w centrum S. przy ul. A. Nadto, organ odwoławczy nie odniósł się do
zarzutu niekompletności operatu, a mianowicie braku załączników w postaci bazy danych dla
obliczenia średniej arytmetycznej i karty wyceny, czym naruszono wymóg z art. 7 kpa.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz dodatkowo dołączył
decyzję z dnia [...]r., mocą której po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję Wojewody
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 3 / 5
[...] z dnia [...] r. i orzeczono o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa działki nr A, stanowiącej w
dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność w częściach ułamkowych: M. M., T. i E. Z., W. Z., D. Ż.,
B. i Z. Ż., M. i T. G., Ł. K.-D. oraz H. i Z. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało
podzielić.
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż operat szacunkowy, stanowiący obligatoryjny
element postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod
drogę publiczną, podlega ocenie przez organy administracji z punktu widzenia jego
kompletności i spełnienia wymogów, określonych
w Rozdziale 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny
nieruchomości i sporządzenia szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ I instancji wydając
decyzję w dniu [...] r. po przeprowadzeniu w tym dniu rozprawy administracyjnej, nie
dysponował załącznikiem do operatu w postaci karty wyceny gruntu. Dokument ten
rzeczoznawca majątkowy przedłożyła dopiero w [...] r., co uniemożliwiło stronom zapoznanie z
jego treścią i wniesienie zastrzeżeń do sposobu wyceny nieruchomości. Tymczasem mimo
zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu co do niekompletności operatu
szacunkowego organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, błędnie przyjmując, iż
przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. umożliwiło stronom wypowiedzenie
się do zebranego materiału. Już z tych względów decyzje organów obydwu instancji jako
wydane z naruszeniem art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 81 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy, nie mogły się ostać.
Nadto, podzielić należy wątpliwości skarżącego co do właściwej metody szacowania
nieruchomości.
Co prawda, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia
oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy,
uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w
planie miejscowym (lub w przypadku jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stopień wyposażenia w urządzenia
infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach,
dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organy administracji zobligowane
są przede wszystkim do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór
przyjętej metody (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 marca
2004 r. sygn. akt VI ACa 667/03, Apel. - W-wa 2005/1/5). Dokonany przez biegłego wybór
metody szacowania nieruchomości nie może być bowiem dowolny, lecz racjonalny,
uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości, określonymi obowiązującymi
przepisami prawa (vide: przywołany wyżej wyrok).
Przepis § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 cyt. rozp. stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej
gruntów zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny
transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w przypadku braku cen,
o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o
przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 4 / 5
przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów
przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 cyt.
rozp.). Nadto, w świetle § 4 ust. 1 tegoż rozp., przy stosowaniu podejścia porównawczego
konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości
będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich
cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego
ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości
podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny
transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.).
Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być jednak informacje o transakcjach, w
których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w
sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub
sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wreszcie, przy określaniu wartości
nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu
na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za
nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 cyt.
rozp.).
Jak wynika z treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszej sprawy,
działka nr A o pow. [...] m2, położona przy ul. A w centrum S. stanowi teren utwardzony kostką
chodnikową, a otoczenie działki stanowią budynki mieszkalne, przy niewielkiej odległości od
punktów handlowo-usługowych i kulturalno-oświatowych. Jej wartość rzeczoznawca
majątkowy określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny
średniej, a ze względu na typ wycenianej nieruchomości do badań wzięto pod uwagę rynek
regionalny nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenie S. i miast
sąsiednich. Jak podano w operacie, rynek gruntów przeznaczonych pod drogi na badanym
obszarze jest średnio rozwinięty, a ze względu na brak inwestycji o charakterze budowy dróg
na tym terenie, w badanym okresie, tj. w latach 2002-2003, zanotowano ok. [...] transakcje. Do
obliczeń przyjęto zaś bazę danych w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (str. [...]
operatu). Natomiast z dołączonego następnie wykazu [...] transakcji, dotyczących
nieruchomości przeznaczonym w planie pod komunikację, wskazano dwie transakcje z terenu
S. (dzielnice [...] i [...]).
Stąd też stwierdzić należy, iż zasadnicze wątpliwości budzi fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę
cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku regionalnym i zastosowania w tej sytuacji
podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, zamiast wartości gruntów o
przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez ceny transakcyjne, o których mowa
w § 36 ust. 1 cyt. rozp., należy rozumieć, ceny uzyskiwane na rynku właściwym ze względu na
położenie wycenionej nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.). W sprawach wyceny gruntów zajętych
pod drogi publiczne, nie ma natomiast zastosowania § 26 tego rozp. jako dotyczący wyceny
nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na
rynku lokalnym. Gdy bowiem przyjąć, iż do nieruchomości drogowych ma zastosowanie § 26
rozp., a więc możliwe jest przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości
podobne na regionalnym albo krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości,
martwy pozostałby zapis § 36 ust. 2 rozp., a wręcz cała regulacja tego przepisu byłaby
zbędna.
W konsekwencji, skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie błędnie przyjęto ceny
nieruchomości przeznaczonych pod komunikację a uzyskiwane na rynku regionalnym, czym
naruszono przepis § 36 ust. 1 cyt. rozp.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Str 5 / 5
Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na
podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270 ze zm.).
Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 151 powołanej
ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku o ich zasądzenie
(art. 210 § 1 cyt. ustawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem zlecić rzeczoznawcy majątkowemu
sporządzenie operatu szacunkowego przy zastosowaniu prawidłowego sposobu szacowania
nieruchomości, określonego powołanymi wyżej przepisami prawa. Należy też umożliwić
stronom zapoznanie się z treścią operatu i złożenie zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. W
razie wniesienia zarzutów do operatu, należy je przedstawić biegłemu celem ustosunkowania
się do ich treści, a następnie dokonać oceny operatu pod kątem spełnienia wymogów
kompletności i zastosowanie sposobu szacowania nieruchomości, określonej przepisami cyt.
rozp.
Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji z
uwagi na pominięcie transakcji, dotyczącej sprzedaży gruntu pod budowę [...] przy tej samej
ulicy, stwierdzić przyjdzie, iż prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż chodzi o zupełnie inny
charakter nieruchomości, o innym przeznaczeniu i sposobie użytkowania. Stąd też uzyskana z
tej transakcji cena nie może być miarodajna dla określenia wartości rynkowej gruntu zajętego
pod drogę publiczną, chyba że z braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym, zajdzie
podstawa określenia wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów
przyległych.