pobierz

PN-II.4130.251.2016
Lublin, dnia 22 września 2016 r.
Szanowni Państwo
Wójtowie,
Burmistrzowie,
Prezydenci Miast,
Starostowie
w województwie lubelskim
W związku z sygnalizowanymi wątpliwościami prawnymi dotyczącymi
przepisów przejściowych zawartych w art. 48 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r.
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
z 2015r. poz. 1045), przedstawiam poniżej stanowisko organu nadzoru w tej sprawie.
Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., jednostki
obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, utworzone przez jednostki
samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż
przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy – tj. do dnia 31 grudnia 2016 r.
Wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek
zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9
ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu dotychczasowym, może być prowadzona na
dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia
wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 48 ust. 3).
Analogiczne regulacje – w odniesieniu do wspólnej obsługi żłobków, klubów
dziecięcych oraz ich zespołów, centrów administracyjnych do obsługi placówek
wsparcia dziennego, utworzonych przez gminę lub powiat oraz centrów
administracyjnych do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzonych
przez powiat – zawarte są odpowiednio w art. 48 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy
zmieniającej.
Zgodnie z art. 48 ust. 4 wspólna obsługa administracyjna, finansowa
i organizacyjna żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów zorganizowana przez
jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego
2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w brzmieniu dotychczasowym, może
2
być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12
miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 48 ust. 6 centra administracyjne do obsługi placówek wsparcia
dziennego, utworzone przez gminę lub powiat na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy
z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej
jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W art. 48 ust. 7 ustawa stanowi zaś, ze centra administracyjne do obsługi
placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94
ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu
dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż
przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że działalność ww. jednostek może
być prowadzona na dotychczasowych zasadach do dnia 31 grudnia 2016 r.
W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2016r. jednostki obsługi
ekonomiczno-administracyjnej szkół tworzone były na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy
o systemie oświaty. Przepis ten upoważniał organy prowadzące szkoły i placówki
oświatowe do tworzenia jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub
organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej
prowadzonych szkół i placówek funkcjonujących w oparciu o przepisy ustawy
o systemie oświaty.
Nowelizacja art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą
zmieniającą z dnia 25 czerwca 2015r., polegająca na pominięciu w nim wskazania
jednostek samorządu terytorialnego jako uprawnionych do tworzenia jednostek
obsługujących lub wspólnej obsługi, nie przesądza o konieczności likwidowania
istniejących już jednostek organizacyjnych powołanych na podstawie tego przepisu.
Należy podkreślić, że jednostki te były tworzone nie tylko na podstawie art. 5
ust. 9 ustawy o systemie oświaty, ale głównym dla nich umocowaniem – jako dla
jednostek budżetowych – były przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 12 ust. 1
pkt 2 i ust. 2) oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h), które nie
zostały ani zmienione, ani uchylone.
Przepisy przejściowe zawarte w art. 48 ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca
2015r. także nie zawierają żadnej wyraźnej dyspozycji o likwidacji tych jednostek.
W kontekście pozostałych zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca
2015r., w szczególności polegających na wprowadzeniu art. 10a – 10d do ustawy
o samorządzie gminnym, opisana wyżej zmiana art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty
ma charakter jedynie porządkujący.
W obecnym stanie prawnym możliwość zorganizowania przez jednostkę
samorządu terytorialnego wspólnej obsługi została rozszerzona na całą sferę zadań
publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, obejmujących
również sferę oświatową, z tym jednak zastrzeżeniem, że zakres wspólnej obsługi nie
może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora
finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania
zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień
wydatków w tym planie (art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W
3
przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości
jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w
całości (art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Należy więc uznać, że istniejące dotychczas jednostki obsługi ekonomicznoadministracyjnej szkół i placówek nie tylko nie straciły formalnej podstawy do
dalszego ich funkcjonowania, ale uzyskały możliwość znacznego rozszerzenia zakresu
swojej działalności. Warunkiem skorzystania z tych możliwości jest konieczność
dostosowania się do nowych, zmienionych regulacji prawnych.
Dostosowanie to wymaga dokonania przez radę gminy wyboru stosownej
formuły, wskazania podmiotów obsługujących i obsługiwanych oraz zakresu
obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi – w
drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym, a także ewentualnie - w konsekwencji powyższego, przeprowadzenia
stosownych zmian prawno – organizacyjnych regulujących działalność jednostek
objętych tym systemem (zmiany statutów tych jednostek, regulaminu
organizacyjnego).
Dostosowania, o którym mowa, nie należy jednak postrzegać w kategorii
przekształcenia danej jednostki ani w konieczności jej likwidacji.
Wystarczające w tym zakresie jest bowiem dokonanie zmiany zasad oraz
ewentualnie zakresu funkcjonowania działającej jednostki budżetowej uwzględniające
zmienione otoczenie prawne. Przy czym nowe, zmienione w wyniku dostosowania,
zadania wykonywać może również dotychczas działająca jednostka, także pod
dotychczasową nazwą. Stosowane dyspozycje w tym zakresie pozostawione są
uznaniu właściwych organów gminy.
Powyższe uwagi odnoszą się odpowiednio do zmian wprowadzonych
w analogicznym zakresie do ustawy o samorządzie powiatowym (art.6a-6d).
Nadmieniam, ze przedstawione stanowisko pozostaje spójne z poglądem
prawnym wyrażonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 23 maja 2016r.
W piśmie tym wyjaśniono, że istotnym celem ustawy z dnia 25 czerwca 2015r.
było stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego możliwości powoływania
centrów usług wspólnych zajmujących się obsługą administracyjną, finansową
i organizacyjną we wszystkich dziedzinach pozostających w gestii gmin, powiatu czy
też województwa. W terminie do końca grudnia 2016r. samorządy będą mogły
zdecydować, czy powoływać oddzielną jednostką zajmującą się obsługą
administracyjną, czy powierzyć te zadania urzędowi gminy, albo też innej, istniejącej
już jednostce.
Podkreślono, że ustawodawca nie ustanowił okresu przejściowego w celu
przekształcenia gminnej jednostki budżetowej w inną gminna jednostkę budżetową,
lecz jedynie ich dostosowania do nowych zasad.
Ponadto wskazano, że brzmienie dodanego do ustawy o samorządzie gminnym
art. 10b ust. 2 sugeruje, że gmina może powołać więcej niż jedną jednostkę
obsługującą, co może być np. związane z faktem, że wykonują one różne zadania. Na
podstawie tego przepisu dopuszczalne jest zatem wskazanie przez radę gminy
dotychczasowej jednostki zapewniającej wspólna obsługę administracyjną, finansową
4
i organizacyjną szkół i placówek oświatowych, jako jednostki obsługującej wraz z
dostosowaniem prawno-organizacyjnym ZEAS do nowych przepisów. Inną
możliwością może być likwidacja istniejącego zespołu ekonomicznoadministracyjnego szkół i stworzenie przez organy gminy nowej struktury (centrum
usług wspólnych) w celu zapewnienia wspólnej obsługi na sadach obecnie
obowiązujących.
W nawiązaniu do powyższego przekazuję także informację o stwierdzanych
w praktyce nadzorczej naruszeniach prawa w uchwałach podejmowanych w związku
z ustanowieniem wspólnej obsługi na podstawie znowelizowanych przepisów.
- określenie terminu wejścia w życie uchwały w sprawie wspólnej obsługi
W ocenie organu nadzoru, uchwały wydawane na podstawie art. 10b ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie
powiatowym nie stanowią aktów prawa miejscowego, nie regulują bowiem w sposób
generalny i abstrakcyjny uprawnień lub obowiązków osób znajdujących się na
zewnątrz struktury organizacyjnej gminy (powiatu). Przedmiotowa uchwała wskazuje
jednostkę obsługującą, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych
jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi, reguluje zatem wewnętrzną
organizację działania jednostek, poprzez przeniesienie obowiązków administracyjnych
i finansowych na jednostkę obsługującą. W związku z powyższym, brak jest
podstaw, aby przyjąć, iż uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek
organizacyjnych gminy stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym brak podstaw
prawnych do ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
- określenie terminu wejścia w życie uchwały w sprawie nadania statutu (zmiany
statutu) jednostki obsługującej
Uchwała w sprawie nadania statutu jednostce obsługującej (centrum usług
wspólnych) nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym brak podstaw prawnych
do nadawania takiej uchwale terminu wejścia w życie w sposób przewidziany dla
aktów prawa miejscowego oraz do ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku
urzędowym.
Odnośnie charakteru prawnego uchwał w sprawie nadania (zmiany) statutu
jednostki organizacyjnej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
3 marca 2010 r. (II OSK 2058/09), w którym uznał, że „rozważając kwestię charakteru
statutu jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół należy odwołać się także
do powszechnie przyjmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i w
doktrynie cech aktów prawa powszechnie obowiązującego i cech charakteryzujących
akty prawa wewnętrznego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji za cechy wyróżniające
akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny
charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych
praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych
podmiotów. Generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza że
akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii) podmiotów. Cechy tej
5
nie posiadają akty prawa wewnętrznego skierowane do jednostek organizacyjnie
podporządkowanych lub podległych podmiotowi który je tworzy.”.
Zdaniem organu nadzoru powyższy pogląd prawny zachowuje w pełni
aktualność w obecnym stanie prawnym.
- organizowanie wspólnej obsługi dla jednostek o których mowa w art. 10a pkt 2
i 3 ustawy o samorządzie gminnym
Stanowienie we wskazanym zakresie przez radę gminy pozbawione jest
podstaw prawnych. O przystąpieniu do wspólnej obsługi gminnych instytucji kultury
oraz innych gminnych osób prawnych wskazanych w art. 10a pkt 3 ustawy o
samorządzie gminnym decyduje bowiem nie rada gminy a sama jednostka - w drodze
porozumienia zawieranego pomiędzy jednostką obsługiwaną a jednostką obsługującą,
które winno określać m.in. zakres wspólnej obsługi. Oznacza to, że samorządowe
osoby prawne będą mogły skorzystać z obsługi struktur powołanych przez gminę.
Zamiar zawarcia porozumienia o świadczeniu wspólnej obsługi podlega
obowiązkowemu zgłoszeniu wójtowi gminy.
- konieczność uwzględnienia treści art. 10c ustawy o samorządzie gminnym
Zgodnie z tym przepisem zakres wspólnej obsługi nie może obejmować
kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do
dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także
sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym
planie. Pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych
kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach
organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te jako podstawa
odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej nie mogą zostać przekazane na
inny podmiot, np. na kierownika jednostki zapewniającej wspólną obsługę.
Przedstawiając powyższe podkreślam, że stanowisko organu nadzoru nie ma
charakteru wiążącego - w tym znaczeniu, że nie stanowi urzędowej wykładni
omawianych kwestii.
Z upoważnienia Wojewody Lubelskiego
Paweł Chruściel
Dyrektor
Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli
/podpisano elektronicznie/