Gra liczbami i faktami. Motywy i cele projektów legislacyjnych.

Dr Mirosław Roguski
Stowarzyszenie
Na Rzecz Promowania
Odpowiedzialnej Gry
Gra liczbami i faktami. Motywy i cele projektów legislacyjnych.
W 2008 roku obchodziliśmy podwójną rocznicę: 260 - lecie pierwszej w
Polsce loterii, oraz 240 - lecie ustawy sejmowej zatwierdzającej loterię jako
jeden z monopoli państwowych. Nie przypadkiem rocznice te nie zostały
zauwaŜone przez Ministra Finansów i podmioty odpowiedzialne za realizację
monopolu państwa w grach losowych. Z okazji naszej konferencji naleŜy
przypomnieć cele pierwszej w Polsce loterii klasycznej autorstwa Gabriela
Baudouina i Stanisława Konarskiego. Stanisław Konarski, wybitny myśliciel,
pedagog, pisarz polityczny tak pisał o tej loterii: „Loteria jest bowiem jest rzecz
w sobie dobra, sprawiedliwa, we wszystkich i najlepiej rządzących się krajach i
Rzeczachpospolitych, i w Rzymie samym praktykowana z publicznym poŜytkiem,
wsparta powagą królewską, ani więc publicum, ani pierwsi i zacni w Ojczyźnie
ludzie nie ganili generalnie loterii, i owszem jej jako Ojczyźnie poŜytecznej
Ŝyczyli i Ŝyczą [...]
Nikt nie traci tego małego sumptu, który z dobrą uczyni intencją, czy
wygra, czy mu nie posłuŜy szczęście, gdyŜ to wszystko pójdzie rzetelnie na
chwałę BoŜą, na poŜytek Ojczyzny i bliźniego [...].” Słowa te nie są mottem
prowadzonej w ostatnich latach działalności legislacyjnej. Prace te nie
nawiązują takŜe do treści uchwalonej przez Sejm Rzeczpospolitej w XVIII
wieku pierwszej ustawy o loterii narodowej.
Sejm Rzeczypospolitej obradujący w 1768 r. przyjął konstytucję
następującej treści: „Wiele na tym dobru powszechnemu obywatelów
Rzeczypospolitej zaleŜy Ŝeby podatki publiczne mogły być jak najlŜejsze, więc
za rzecz poŜyteczną dla ulŜenia w tychŜe uznawszy wynalazki takowych
dochodów, które z dobrej woli tylko, nie z nakładu [przymusu] wynikać mogą, z
tego rodzaju loterią włoską „Lotto di Genua” nazwaną być sądziemy,
przykładem tedy inszych królestw i państw tę loterią, która wszędzie przyczynia
publicznych intrat, wprowadzić w państwa nasze dozwalamy i Komisji
Skarbowej za dołoŜeniem się Nas Króla kontrakty doczesne z konkurentami
[ubiegającymi się] Genueńczykami o administracją tejŜe loterii według planty
[planu] od Nas Króla egzaminowanej i za poŜyteczną uznanej, a z woli Naszej
przez Wielebnego Kanclerza Wielkiego Koronnego podpisanej, a co się z tej
kontrabencji [umów] pokaŜe importaty [wpływu] do skarbu koronnego, ten
skarb z niej czwartą część skarbowi litewskiemu oddawać będzie zawsze,
zlecamy, a skarby obadwa tej intraty [zysku] zaŜyć mają nayprzód na
wypłacenie długów Rzeczypospolitej, w tabelach na tym sejmie ułoŜonych, a
potym gdy juŜ ustanowiona zostanie ta loteria i pewny z niej coroczny będzie
dochód, obracania jego na ulgę w podatkach publicznych i czynienia o tym
relacji na sejmach nakazujemy”.
Analiza treści prezentowanych opinii placówek naukowych jednostek
badawczych, prawnych, publikacji prasowych i stanowisk organizacji
społecznych oraz podmiotów gospodarczych wskazuje, na odwoływanie się w
kolejnych projektach zmian ustawowych głównie do celów fiskalnych.
Brak wiarygodnych, wymaganych prawem wyliczeń skutków finansowych
w uzasadnieniach tych projektów moŜe wskazywać takŜe na to, Ŝe
wspomniane cele fiskalne, jak np. lansowane obciąŜenia obywateli
dodadkowanymi daninami są tylko pretekstem dla innych zamierzeń.
Potwierdzać to moŜe takŜe łatwość z jaką Minister Finansów w kolejnych
projektach zmiany celów i działań legislacyjnych.
Raz jest to chęć realizacji postulatu Komisji Trójstronnej od którego
zresztą Komisja ta się odŜegnuje, aby uszczęśliwić polskie miasta i wsie,
prawem do otwierania dowolnej liczby kasyn i salonów gier na
automatach, w innym projekcie, uzasadnieniem chęć gromadzenia
środków obywateli z przeznaczeniem na stadiony piłkarskie, w kolejnym
szeroko zrozumiana idea wspierania przez graczy dopłatami sportu i kultury.
Ta zmienność celów i konkretnych propozycji rozwiązań prawnych
moŜe świadczyć nie tylko o braku jasnej polityki rządu. MoŜe być takŜe
dowodem niebezpiecznego dla państwa i społeczeństwa ulegania interesom
grup kapitałowych zainteresowanych przejęciem kontroli nad polskim
rynkiem gier. Zarejestrowanie się jednej z największych i najdroŜszych w
Polsce firm lobbingowych jako podmiotu zainteresowanego, kształtem ustawy
o grach jest jednym z dowodów mogących potwierdzać taką opinię. Uczciwie
naleŜy przypomnieć, Ŝe podmiot ten wskazał międzynarodową firmę globalną
jako swego mocodawcę.
1.Polski rynek gier i zakładów wzajemnych jest od kilku lat w centrum
zainteresowania zagranicznych operatorów i loterii. Pomimo inwestycyjnych
ułatwień, jakie wprowadziła nowelizacja ustawy o grach losowych w 2003
roku rynek nadal jest:
− W ponad 70% kontrolowany przez podmioty z kapitałem polskim.
Tylko kilka z nich (Totalizator Sportowy Sp. z o.o. , ZPR) ma
mocną pozycję. Pozostałe są w trakcie budowania i ponoszą
znaczne koszty pierwszych lat rozwoju. Mogą być, więc oceniane,
jako łatwe do przejęcia bądź „wyeliminowania” z rynku;
− Zdominowany jest nasz rynek przez gry uwaŜane za tradycyjne (np.
gry liczbowe, loterie pienięŜne, zakłady bukmacherskie czy gry na
automatach). Pomimo znacznego wysiłku lobbystów nie udało się
zalegalizować hazardu prowadzonego za pośrednictwem Internetu
oraz wprowadzić wideoloterii; przyjęcie przez ustawodawcę
określonych rozwiązań moŜe ułatwić oraz zmniejszyć koszty
przejęcia przez globalne firmy rynku;
− Znaczący, bo ok. 35-38% udział w rynku ma Totalizator Sportowy
Sp. z o.o. – spółka realizująca w imieniu Ministra Skarbu Państwa
monopol państwa w grach. Od 1991 roku spółka ta korzysta z
systemu on-line, usług oraz sprzętu amerykańskiego operatora
GTECH;
− Kontrole NIK przeprowadzone w 2004 i 2005 roku oraz
prezentowane w prasie nieprawidłowości w procesach
legislacyjnych prowadzonych w 2007 i 2008 roku, ujawniły, Ŝe
wobec braku jasnej podporządkowanej narodowym interesom
polityki rynek gier jest łatwy do kontroli i przejęcia przez firmy
zagraniczne. Podatny jest on na wpływ grup lobbingowych, ze
względu na brak jasnej i przemyślanej polityki państwa.
2. Operatorzy i loterie zagraniczne są zainteresowane głównie:
a) Legalizacją hazardu on-line i wprowadzeniem wideoloterii w Polsce.
Znaczenie tego celu wzrosło ostatnio ze względu na:
− Stanowisko Parlamentu Europejskiego z marca bieŜącego roku
uznającego, Ŝe "to nie UE, lecz państwa członkowskie powinny
regulować rynki gier hazardowych on-line w celu ochrony
konsumentów przed uzaleŜnieniem, oszustwami, praniem brudnych
pieniędzy i „ustawianiem” gier sportowych” (Parlament Europejski
Polska Sekcja Prasowa 10.03.2009); Znaczenie ma takŜe wyrok
Trybunału Europejskiego z 8.09.2009 roku.
− Ograniczenia, jakie spotykają organizatorzy gier internetowych na
rynku amerykańskim, niemieckim, greckim i innych;
− Rosnący udział obywateli polskich w grupie graczy w
internetowych kasynach i zakładach bukmacherskich. Sprzyja temu
zwolnienie wygranych z obowiązku opodatkowania. Podatek taki
jest obliczany od wygranych w grach liczbowych w Polsce, które są
objęte monopolem państwa.
b) Wprowadzeniem na rynek polski wideoloterii, coraz krytyczniej
ocenianych ze względu na wzrost uzaleŜnień od hazardu przez
społeczeństwo amerykańskie i kanadyjskie. Wideoloterie uznawane za
tzw. „ostrą formę hazardu”, objęte są w Polsce monopolem państwa.
Ich wprowadzenie moŜe zapewnić partnerowi biznesowemu
Totalizatora Sportowego
moŜliwość dostarczania automatów i sytemu on-
line wartości kilkuset milionów dolarów oraz umoŜliwić przedłuŜenia bez
przetargu umowy o obsługę gier liczbowych. Umowa ta wygasa w 2011
roku.
3. Wobec spodziewanego oporu części społeczeństwa w sprawie legalizacji
hazardu internetowego (nie moŜna po 10 marca 2009 roku posługiwać się juŜ
argumentacją, Ŝe jego legalizacji domagają się organy Unii Europejskiej)
najbardziej skuteczną formą przejęcia kontroli nad polskim rynkiem gier oraz
uzyskania liczonych w setkach milionów dolarów zysków za
sprzedany
sprzęt, a następnie za korzystanie z systemu on-line jest wprowadzenie
wideoloterii za pośrednictwem Totalizatora Sportowego Sp. z o.o.
a) Realizację tego celu ułatwia fakt, Ŝe wyeliminowany z rynku został
takŜe Polski Monopol Loteryjny Sp. z o.o., który współpracował z
konkurującą z GTECH-em spółką Intralot. Doświadczenie, ze
współpracy PML i Intralot, podobnie jak wnioski z kontroli NIK, a
dotyczące realizacji monopolu, nie są uwzględnione w pracach
legislacyjnych i działaniach MSP i MF.
b) Spółki Totalizator Sportowy Sp. z o.o. oraz PML Sp. z o.o., jak
wykazały to ekspertyzy prawne dokonane w 2004 roku, a potwierdziły
kontrole NIK dotyczące realizacji monopolu państwa w swojej
działalności podstawowej uzaleŜnione są i kontrolowane przez
zagranicznych operatorów. W przypadku PML firmował on jedynie
działalność prowadzoną w Polsce przez spółki naleŜące do Intralot.
c) Totalizator Sportowy praktycznie koncentruje się tylko na sprzedaŜy
prowadzonych gier, organizacji losowań, wypłacie wygranych,
podatkach, opłatach oraz zakupie materiałów eksploatacyjnych.
Jedynie w ograniczonych stopniu kontroluje on system on-line.
O stopniowym przygotowywaniu opinii publicznej do realizacji celu jakim jest
wprowadzenie wideoloterii świadczy treść wielu wypowiedzi w 2006 roku,
byłego prezesa TS Sp. z o.o. Jacka Kalidy oraz obecnego Sławomira
Dudzińskiego. TakŜe brak troski Władz Spółki o rozwój sieci sprzedaŜy gier
liczbowych potwierdza zmianę priorytetów. Wzrostowi od 60% do 100%
stawek w grach liczbowych nie towarzyszy oczekiwany wzrost przychodów.
Spadek przychodów i wielkości odprowadzanych dopłat do gier liczbowych,
który sygnalizuje Minister Sportu w piśmie z 2.09.2009 do Ministra Finansów,
moŜe być w przyszłości argumentem za wprowadzeniem wideoloterii.
Wskazywał na to referat dr Franciszka Zalewskiego.
d) Opinii publicznej i decydentom prezentowane są selektywnie dobrane
dane na temat rynku gier w Polsce, zawyŜające o 60% wysokość
wydatków obywateli na hazard. Opinie mówiące, iŜ wideoloterie
zwiększą udział Totalizatora Sportowego w rynku, pomijają to, Ŝe ten
zakładany wzrost procentowy udziału w rynku, moŜe poza olbrzymimi
kosztami społecznymi (takimi jak uzaleŜnienia) oraz nakładami
finansowymi skutkować znaczącym spadkiem podatków oraz zysków i
środków z tytułu dywidendy i dopłat odprowadzanych do budŜetu.
Prowadzone obecnie przez Totalizator Sportowy gry mają najwyŜszą
rentowność (ok. 10%) oraz wysokość dopłat do stawek przeznaczonych
na sport i kulturę. Dopłaty w grach liczbowych wynoszą 25% (przy
zaledwie 10% dla wideoloterii). Wprowadzenie wideoloterii, które
przejmą znaczną grupę graczy spowoduje ponad 60% spadek wielkości
środków odprowadzanych z tytułu dopłat. Dodatkowo wyniki finansowe
spółki pogorszy konieczność wydatkowania na zakup automatów setek
milionów złotych. Ich kupno nastąpi w kilka lat po wydaniu
kilkudziesięciu milionów złotych na zakup 6600 lottomatów do gier
liczbowych.
4. Obserwowane od 2006 roku działania na rzecz wprowadzenia wideoloterii
kosztem gier
liczbowych i rynku gier na automatach moŜe przynieść
jedynie zyski dla firmy
dostarczającej automaty do gier i sprzętu on-line.
Spółką taką jest zgodnie z umową z 2001
roku amerykański GTECH. Ma
ona do 2011 roku wyłączność na obsługę i dostarczanie gier
oraz urządzeń
do ich prowadzenia. Zakup przed 2011 od GTECH za kilkaset milionów
dolarów wideoloterii zadecyduje takŜe, Ŝe utrzyma ona dotychczasowy
kontrakt na obsługę
gier liczbowych na kolejne lata.
Tym naleŜy tłumaczyć wynajęcie przez GTECH największej firmy
lobbingowych w Polsce. Prezentują one m.in. Ministrowi Finansów materiały
uzasadniające konieczność zmian systemu opodatkowania i zniesienia dopłat w
wiedeoloteriach. Korespondują z tymi działaniami projekty zmiany
ustawowych przepisów prezentowane przez kolejne zarządy Totalizatora
Sportowego m.in. z 12 lipca 2009 roku.
5. Przeforsowanie tych projektów moŜe stanowić powaŜne zagroŜenie
interesów społecznych i
gospodarczych Polski.
Oznacza ono, bowiem:
1) Konieczność ponoszenia przez państwo róŜnorakich skutków
wzrostu uzaleŜnień, z jakimi borykają się m.in. Kanada i USA przy
jednoczesnym transferze zysków za granicę oraz braku wpływu z
podatku dochodowego, który w przypadku e-hazardu będzie mógł
być płacony za granicą.
2) Wydatkowanie setek milionów dolarów na wideoloterie w kilka lat
po wydatkowaniu ponad 100 milionów dolarów na lottomaty do
gier liczbowych (zakup 6600 lottomatów – zgodnie z umową z
2001 roku);
3) Zmniejszeniem wpływów z dopłat na sport i kulturę, jakie
generują gry liczbowe (25% dopłat do stawek wobec 10% dla
wideoloterii) oraz dywidendy dla Skarbu Państwa z gier
liczbowych i loterii pienięŜnych (najrentowniejsze gry – 10-13%),
które ulegną „kanibalizacji”;
4) Zmniejszenie wpływów z tytułu podatków od gier prowadzonych
przez podmioty prywatne, które będą wyparte z rynku przez
operatorów zagranicznych;
5) Umocnienie wpływów, a w perspektywie kilku lat przejęcie
kontroli nad rynkiem przez jednego zagranicznego operatora.
Koszty przejęcia kontroli nad rynkiem, szacowane jako straty dla
budŜetu, na kwotę od 5,5 do 6 miliardów złotych poniesie
społeczeństwo a nie ten podmiot.
6. NaleŜy podkreślić duŜą skuteczność dotychczasowych działań
lobbingowych, a takŜe powaŜne moŜliwości zaangaŜowania znacznych kwot
na finansowanie własnych planów i interesów. Świadczyć o tym mogą m.in. do
dzisiaj nie wyjaśnione okoliczności podpisania bez przetargu dziesięcioletniej
umowy w 2001 roku.
Brak jest takŜe efektów prowadzonych przez prokuraturę w Łodzi działań
wyjaśniających niektóre okoliczności towarzyszące prowadzonemu w 2001
roku przetargowi na obsługę sytemu on-line, a takŜe działań, jakie winny być
prowadzone po ujawnieniu przez władze
amerykańskie i prasę polską
wartego ponad 25 milionów dolarów zlecenia GTECH na „monitorowanie
Rządu Polskiego.