Samorząd gospodarny, ale nie gospodarujący

Nr 6 (30)/04
ODPADY i
ŒRODOWISKO
SAMORZ¥D GOSPODARNY,
ALE NIE GOSPODARUJ¥CY1
Polska akcesja do Unii Europejskiej
stawia wymagaj¹ce limity dostosowawcze
w zakresie standardów ekologicznych,
zwi¹zanych tak¿e z ochron¹ œrodowiska
przed odpadami. Negocjatorzy z ramienia
rz¹du RP – kierowani ogóln¹ strategi¹ negocjacyjn¹ – sprawili, ¿e Polska przynajmniej w za³o¿eniu spe³ni niektóre limity
nawet szybciej ni¿ stare kraje cz³onkowskie.
Dlatego tak wa¿ne s¹ funkcjonalne ramy
instytucjonalne, w których bêd¹ przebiega³y
procesy gospodarcze, wspieraj¹ce ewentualn¹ rewolucjê w zakresie materialnych
warunków ochrony œrodowiska przed odpadami.
Niedokoñczona ewolucja
Rok 1989 zasta³ gospodarkê komunaln¹ silnie scentralizowan¹, s³u¿bami miejskimi zarz¹dzali z regu³y naczelnicy wydzia³ów odpowiednich ogniw w³adzy terenowej. Wraz z prze³omem politycznym pocz¹tku lat 90. rozpoczê³y siê procesy identyfikacji podmiotowej, tj. uw³aszczania poprzez komunalizacjê mienia (choæ nie do
koñca zrealizowanego, bo np. do niedawna
warszawskie MPO mia³o status przedsiêbiorstwa pañstwowego).
Nastêpnie ustawodawca swoistym lex
specialis na³o¿y³ na gminy obowi¹zek komercjalizacji (przekszta³cenia w spó³ki), a
w konsekwencji prywatyzacji w³aœciwej
tych zorganizowanych przedsiêbiorstw komunalnych. Niewiele samorz¹dów tym siê
przejê³o, ustawa pozosta³a martw¹, a wykonane wtenczas prywatyzacje wi¹za³y siê
raczej z akwizycj¹ przychodów bud¿etowych. W miêdzyczasie powstawa³y w bran¿y „œmieciowej” w sposób burzliwy podmioty prywatne, natomiast w procesy pry-
Dziennikarska Agencja Wydawnicza
watyzacji jednoosobowych spó³ek skarbu
gminy lub te¿ na zasadzie tworzenia joint
ventures brawurowo wkracza³y du¿e korporacje z Europy Zachodniej, w szczególnoœci niemieckie.
Nowe ramy instytucjonalne przynios³y pozytywne skutki dla odbiorców us³ug,
poprawi³a siê jakoœæ us³ug firm komunalnych napieranych przez m³od¹ i agresywn¹
konkurencjê prywatn¹. Pojawienie siê firm
zagranicznych uczy³o w sposób naturalny
nowych technologii i innej kultury organizacyjnej. Ubocznym skutkiem tej rewolucji instytucjonalnej sta³ siê pewien stan entropii, utraty energii wskutek braku koordynacji dzia³añ ró¿nych operatorów na rynku.
Pierwsz¹ próbê porz¹dkowania zjawisk zachodz¹cych na tym rynku, m.in. poprzez limitowanie dostêpu do niego, przynios³a ustawa o utrzymaniu porz¹dku i czystoœci w gminach. Uprzedza³em twórców
ustawy, ¿e jej kluczowe zapisy porz¹dkuj¹ce, np. stawki maksymalne (jako prawo
gminy), czy zezwolenia dla podmiotów bez
okreœlenia szczegó³owych wymogów pozostan¹ bezu¿yteczne z punktu widzenia racjonalnoœci systemowej.
Ta niedokoñczona ewolucja, jak te¿ i
znamiona rzeczywistej dysfunkcyjnoœci
systemu sprawiaj¹, ¿e obserwujemy dziœ
nasilaj¹c¹ siê propagandê koniecznoœci
komunalizacji, odnowienia monopolu gminy (de facto firm przygminnych) i gospodarki nakazowo-rozdzielczej (bud¿etowej).
Oznacza³oby to wci¹gniêcie gminy na powrót w dzia³ania gospodarcze zamiast roli,
któr¹ powinna odgrywaæ, tj. regulacyjnoarbitra¿owej.
W odró¿nieniu np. od naszego zachodniego s¹siada (którego model przed-
65
ODPADY i
ŒRODOWISKO
Nr 6 (30)/04
siêbiorstwa gospodarki komunalnej) zosta³
zbudowany dziêki wieloletniej – pó³wiecznej – interakcji administracji publicznej i
przedsiêbiorstw oraz dziêki próbom zbalansowania interesów ogólnego i komercyjnego, nasz model dopiero siê buduje. Dlatego
te¿ ¿yjemy sk¹din¹d w ciekawych czasach,
nie tylko bowiem mo¿emy mówiæ o tym, co
jest, ale o tym, co powinno byæ w realnej perspektywie ewolucji systemu prawnego, stanowi¹cego podstawy funkcjonowania podmiotów i administracji publicznej w ramach
zaspokajania potrzeb spo³ecznoœci lokalnej
w zakresie ochrony œrodowiska zurbanizowanego przed odpadami komunalnymi.
Bêdzie inny ni¿ w Niemczech
Nasz postulowany model bêdzie inny,
nowatorski, np. w porównaniu do niemieckiego. Bardziej otwarty na konkurencjê,
mniej spolegliwy wobec anga¿owania siê
gminy w procesy gospodarcze.
Wynika to m.in. z tego, ¿e model bêdzie nastêpczy wobec zjawisk ¿ywio³owo
nastêpuj¹cych po roku 1989, czyli likwidacji systemu nakazowo-rozdzielczego. Oznacza³o to powstanie oraz nap³yw z zagranicy wielu prywatnych podmiotów gospodarczych w tym segmencie gospodarki komunalnej. Trudno bêdzie zwolennikom gospodaruj¹cej gminy odwróciæ bieg zdarzeñ,
poniewa¿ przejmujemy ogólny trend UE polegaj¹cy na wypchniêciu jednostek organizacyjnych w³adzy publicznej ze sfery obrotu
gospodarczego, tam gdzie takie zaanga¿owanie nie jest w najwy¿szym stopniu niezbêdne. Nie jest bowiem tajemnic¹, ¿e przedsiêbiorstwa z rozmytym uk³adem w³asnoœci (tzw.
publiczne) s¹ zawsze na d³u¿sz¹ metê dro¿sze, gdy¿ staj¹ siê z czasem instytucjami do
„t³umaczenia” wzrostu kosztów.
Europejskie trendy w tym zakresie s¹
oczywiste, zmienia siê nawet nazewnictwo
– z public services na Services of General
Interests (SGI), a Komisja Europejska nosi
siê z zamiarem utworzenia Urzêdu Regula66
cji dla tej sfery, którego dwa g³ówne cele
polega³yby na:
1. Likwidowaniu sztucznie podtrzymywanej aktywnoœci ¿ywio³u publicznego w samofinansuj¹cych siê sferach komercyjnych.
2. Nadzorowaniu dop³at do niebilansuj¹cych siê przedsiêwziêæ (np. komunikacja zbiorowa czy s³u¿ba zdrowia), tak aby by³y one dotowane tylko w ekstremalnych przypadkach.
Gospodarstwa pomocnicze samorz¹du powinny pozostaæ tylko tam, gdzie rzeczywiœcie poda¿ przedsiêbiorstw jest niewystarczaj¹ca. ¯adne inne ideologiczne
wzglêdy nie mog¹ byæ tu argumentem (czêsto podaje siê dezinformuj¹ce informacje o
tym, ¿e firmy samorz¹dowe dostarczaj¹
us³ugi komunalne taniej, ¿e zwiêkszaj¹ zatrudnienie itp.). Wypada nadmieniæ, ¿e w³aœnie w gospodarce odpadami ta poda¿ jest
wyj¹tkowo nasycona, tak wiêc samorz¹d nie
musi, ale przede wszystkim nie powinien
anga¿owaæ siê w dzia³alnoœæ gospodarcz¹.
Mówimy tu o truizmach, ale takie to czasy:
inwestowanie z darowizn, a nie z nadwy¿ki
finansowej (zdolnoœci kredytowej) jest najgorszym z systemów finansowania rozwoju, bo nie rodzi jednego z najwa¿niejszych
sprzê¿eñ odpowiedzialnoœci finansowej z
podejmowanych decyzji rzeczowych. St¹d
tyle przewymiarowanych, nietrafionych inwestycji w socjalizmie (i w ostatnich latach
w Polsce, gdzie wchodzi³o w grê tzw. miêkkie finansowanie). Ci¹gle powtarzamy, ¿e
nawet 100% dotacja nie jest tania, gdy¿ tworzy przed, w trakcie, a przede wszystkim
d³ugo po koszty, które – gdy s¹ wydatkami
inwestora prywatnego – stanowi¹ jego ryzyko. Samo sformu³owanie firma non-profit (przeciwstawiana komercyjnej) jest niew³aœciwe, bowiem to non-profit oznacza, ¿e
firmy te nie generuj¹ nadwy¿ki, po któr¹ –
gdy zu¿yj¹ ju¿ moralnie lub fizycznie swoje œrodki produkcji – przyjd¹ do mocodawcy i za¿¹daj¹ w firmie dotacji. Spo³eczeñstwa na dorobku – jakim jest Polska – na
Dziennikarska Agencja Wydawnicza
Nr 6 (30)/04
takie marnotrawstwo nie staæ.
Co to znaczy, ¿e samorz¹d powinien
byæ gospodarny, a nie gospodaruj¹cy? Znaczy to, ¿e stosunki gospodarcze (kontraktowanie zleceñ) powinny byæ nec plus ultra uwolnione, tj. powinna obowi¹zywaæ
zasada powszechnego przetargowania i w
tym sensie tak¿e firmy przygminne mog³yby wejœæ w normalny, twardy obrót gospodarczy. Natomiast samorz¹d powinien byæ
doregulowany w instrumenty dotycz¹ce
kontroli wykonywania zleceñ, a jeszcze
przed ich udzieleniem – w mo¿liwoœæ narzucania warunków ich wykonywania (swoiste usektorowienie w trybie zamówieñ publicznych, przede wszystkim wyd³u¿enie
okresu kontraktowego do 5–7 lat).
W ten sposób samorz¹d móg³by do
bólu narzucaæ formy i standardy dostarczania us³ug, ale sam nie móg³by ich wykonywaæ. By³by gospodarny, ale nie gospodaruj¹cy! Mo¿liwoœæ regulowania zjawisk w sferze gospodarki odpadami sz³aby w parze z
pe³nym otwarciem na wolny rynek podmiotów przygotowanych do tej rywalizacji.
Fa³szywy paradygmat: podatek
œmieciowy
W Polsce rozgorza³a ostatnio dyskusja nt. wprowadzenia tzw. podatku œmieciowego (w sensie operacyjnym: zniesienia
zapisu o referendum w ustawie o utrzymaniu
w czystoœci...). W naszym przekonaniu nie
pasuje on do tego, po czêœci zastanego, a
przede wszystkim postulowanego modelu.
Z jednej strony mamy œwiadomoœæ, ¿e
stan obecny nie jest docelowy i ma znamiona dysfunkcjonalnoœci. System oparty na
kontraktach zawieranych ad hoc przez w³aœcicieli nieruchomoœci z firmami wywozowymi ma wiele wad (trudnoœci w skutecznym przy³¹czeniu wszystkich w³aœcicieli
nieruchomoœci do systemu odbioru, logistyczny chaos, trudnoœci w zakresie mo¿liwoœci egzekwowania limitów odzysku i recyklingu, brak mo¿liwoœci „domkniêcia”
Dziennikarska Agencja Wydawnicza
ODPADY i
ŒRODOWISKO
drogich BAT-owskich inwestycji przez inwestorów wskutek dumpingu, a zatem deprecjacji cen itp.).
Z drugiej strony uw³aszczenie siê samorz¹dów na œmieciach – szczególnie obecnie, przy rozregulowaniu systemu prawnego
jako ca³oœci – wci¹gnê³oby gminy niechybnie w dzia³alnoœæ gospodarcz¹, nawet w zakresie wywozu odpadów, odpodmiotowi³oby istniej¹ce w obrocie gospodarczym firmy, np. w zakresie odzysku i recyklingu.
W chwili obecnej gmina wykonuje
dzia³alnoœæ gospodarcz¹ niejako chy³kiem,
bowiem ustawodawca od prze³omu 1989
wymusza delikatnie (za delikatnie!) outsourc-ingowanie. Wraz z uw³aszczeniem na
œmieciach nast¹pi³oby pob³ogos³awienie
wytêsknionego prowadzenia dzia³alnoœci
gospodarczej dla ludnoœci, etatyzowania
itp. Najbardziej niezwyk³e jest, ¿e autorzy
tych apeli, polemik i publikacji wcale nie
chc¹ rozszerzenia katalogu instrumentów
regulacyjnych dla samorz¹du, ale ¿¹daj¹
przepustki do dzia³alnoœci gospodarczej
(posiadania, inkasowania itp.).
£ad instytucjonalny pañstwa (mówili
o tym cokolwiek inaczej, ale wspólnym g³osem i Monteskiusz i Hegel) polega na zbalansowaniu interesów, które potrafi¹ siê artyku³owaæ poprzez struktury organizacyjne. Odpodmiotowienie pracodawców
(przedsiêbiorców) i przyznanie funkcji gospodarczej tylko gminom by³oby powtórn¹
totalizacj¹ pañstwa, znanego nam z modelu
gospodarki nakazowo-rozdzielczej. Zachwia³oby to istniej¹cym ³adem, a nadto
otworzy³oby jeszcze szerzej pojemn¹ korupcyjn¹ puszkê Pandory.
Propozycja modelu
Proponujemy model oparty o nastêpuj¹ce za³o¿enia :
1. Samorz¹d (pytanie: gminny czy powiatowy? – optujemy zdecydowanie
za powiatowym) przejmuje powierniczo obowi¹zki w³aœcicieli nieru67
ODPADY i
ŒRODOWISKO
2.
3.
4.
5.
68
Nr 6 (30)/04
chomoœci w zakresie legalnego zbywania odpadów z gospodarstw domowych. Ta drobna ró¿nica – ledwie
niuans – ma kolosalne znaczenie!
Nie mówimy tu bowiem o w³asnoœci
œmieci, ale o s³u¿ebnoœci gminy wobec procesów zwi¹zanych z obrotem
w zakresie œmieci.
Samorz¹d ma obowi¹zek przetargowania prac z zakresu ca³ego ³añcucha technologicznego (odbioru, ew.
prze³adunku i transportu, odzysku i
recyklingu, deponowania; w przypadku prze³adunku, odzysku i recyklingu czy deponowania – jeœli gmina posiada takie obiekty. Administrator instalacji jw. nie mo¿e byæ jednoczeœnie operatorem w zakresie odbioru). Samorz¹d w toku przetargowania ma tak¿e obowi¹zek dywersyfikacji (jednostk¹ przetargow¹ mo¿e
byæ nie wiêcej ni¿ np. 50 tys. mieszkañców) i przede wszystkim zakaz
zlecania w trybie bezprzetargowym
w³asnym jednostkom organizacyjnym.
Samorz¹d nie staje siê posiadaczem
odpadów, ale powierniczym uniwersalnym klientem. Jednak¿e poprzez
usektorowion¹ SIWZ mo¿e wymuszaæ poziomy odzysków, cen, standardów, wektorów, strumieni etc.
Samorz¹d organizuj¹cy przetargi na
swoim terenie nie wydaje zezwoleñ
na dzia³alnoœæ gospodarcz¹ w tym
zakresie (jeœli w ogóle s¹ niezbêdne).
Musi je wydawaæ wy¿szy szczebel
samorz¹du lub, np. w formie licencji, centrum rz¹dowe (który resort?).
Firmy dzia³aj¹ce w tym subobrocie
gospodarczym winny siê zrzeszaæ
w obligatoryjne korporacje bran¿owe (izby, zwi¹zki pracodawców,
których status by³by uwiarygodniony liczb¹ cz³onków, np. 50–100
cz³onków), dbaj¹ce o poziom jakoœciowy oraz etyczny.
Tak zbalansowana interakcja miêdzy
samorz¹dem, dzia³aj¹cym delikatnie poprzez przyrz¹dy i reguluj¹cym procesy, a
wykonawcami tych procesów, tj. przedsiêbiorcami, mo¿e przynieœæ efekt synergii i
byæ wynalazkiem zachowuj¹cym dobre strony doœwiadczeñ niemieckich, a zarazem
aplikuj¹cym do tych rozwi¹zañ ducha konkurencyjnoœci.
Natomiast uwik³anie gminy w procesy
gospodarcze spowodowa³oby zniszczenie
prywatnej przedsiêbiorczoœci, która od 15 lat
daje rozmaite dowody, ¿e potrafi zaspokajaæ
potrzeby, dostarczaj¹c wysokiej jakoœci us³ugi po umiarkowanej cenie. Pomijaj¹c ju¿ skutki dla prywatnych uczestników obrotu gospodarczego, jest zupe³nie oczywiste, ¿e firmy komunalne bez otoczenia rynkowego sta³yby siê bardzo szybko – jak w minionym systemie – instytucjami do t³umaczenia wzrostu
kosztów i cen dla ludnoœci.
Witold Ziñczuk,
przewodnicz¹cy Zwi¹zku Pracodawców
Gospodarki Odpadami
1 Referat wyg³oszony na Saksoñsko-Dolnoœl¹skim Sympozjum „Wdra¿anie dyrektyw Unii Europejskiej w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi – wymiana doœwiadczeñ” 27.10.2004 r . we Wroc³awiu, zorganizowanym przez Urz¹d Marsza³kowski Województwa
Dolnoœl¹skiego i Saksoñskie Ministerstwo Œrodowiska i Rolnictwa przy wspó³udziale ITUT e.V. (Stowarzyszenia Wspierania Miêdzynarodowego Transferu
Technik i Technologii Ochrony Œrodowiska).
Dziennikarska Agencja Wydawnicza