Rozstrzygniecie nadzorcze Nr NPII.4131.1.144.2016 z dnia 30

Katowice, 30 marca 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.144.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.
z 2015r. poz. 1445 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr 100/XIII/2016 Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 17 lutego 2016r. w sprawie ustalenia
regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia
zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i
godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród nauczycielom zatrudnionym w szkołach
prowadzonych przez Powiat Kłobucki w całości, jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia
1982r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 191 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Powiatu w Kłobucku przyjęła regulamin określający wysokość stawek i
szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i
wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki
wypłacania nagród nauczycielom zatrudnionym w szkołach prowadzonych przez Powiat Kłobucki, stanowiący
Załącznik Nr 1 do uchwały. Wymienioną uchwałę podjęto między innymi w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 ustawy
- Karta Nauczyciela, zawierający delegację dla rady powiatu do określenia, przy uwzględnieniu przewidywanej
struktury zatrudnienia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego,
funkcyjnego oraz za warunki pracy, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 ustawy - Karta Nauczyciela;
2) szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych
zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 powołanej ustawy;
3) wysokości i warunków wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, wskazanych w
art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, o ile nie zostały określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.
Organ nadzoru uznał zapisy zawarte w § 4 Regulaminu, dotyczące przyznawania dodatków funkcyjnych,
jako uregulowanie niekompletne, nie obejmujące obligatoryjnych elementów wynikających z dyspozycji przepisu
art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy. We wskazanej normie regulaminowej zamieszczono bowiem kryteria wpływające
na możliwość przyznania dodatku funkcyjnego i jego wysokość - nie regulując jednakże przesłanek, w odniesieniu
do wszystkich uprawnionych podmiotów. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią § 5 pkt 2 lit. b rozporządzenia
Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek
wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia
zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 416 z późn.
zm.) do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono m. in. sprawowanie
funkcji doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta. Tymczasem w tabeli zawartej w § 4 ust. 1
Regulaminu, stanowiącego Załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały, Rada określiła wysokość dodatku
funkcyjnego dla poszczególnych funkcji lub stanowisk – z pominięciem funkcji doradcy metodycznego lub
nauczyciela-konsultanta. Stanowiska tego nie uwzględniono także przy określaniu kryteriów, mających wpływ na
wysokość tego dodatku w § 4 ust. 2 Regulaminu. Rada nie unormowała zatem wymaganego przez ustawodawcę
elementu obligatoryjnego wymaganego przez art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.
Przepis ten stanowi normę o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązującą), która formułuje
zamknięty katalog elementów składających się na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego. Uchwała tworzona na podstawie tego przepisu ustawy jest aktem prawa miejscowego. Zatem
podejmując uchwałę w oparciu o zacytowaną delegację ustawową, Rada Powiatu Kłobuckiego ustanowiła przepisy
Id: 072E08B0-0ECF-4F0F-8F9E-3DDDA1F4A0EE. Podpisany
Strona 1
powszechnie obowiązujące na terenie powiatu – w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Brak stosownej regulacji w tym zakresie przesądza o wadliwości niniejszej uchwały. Powszechnie obowiązujący
charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje bowiem do formułowania ich w taki sposób, by
delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Ustalenie wszystkich niezbędnych elementów
i zawarcie ich w treści przedmiotowej uchwały jest zatem bezwzględnym obowiązkiem, od którego wskazany
organ nie może się uchylić.
Mając na uwadze treść ww. regulacji podkreślić należy, iż organ nadzoru nie kwestionuje możliwości
zróżnicowania wymogów w zakresie uzyskania omawianego świadczenia, jednakże realizując ww. normę
upoważniającą do podjęcia niniejszej uchwały, Rada była zobowiązana była do kompleksowej regulacji tej kwestii
także w odniesieniu do osób sprawujących funkcję doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta.
Zagadnienie to powinno zostać zawarte w niniejszym akcie także w sytuacji, gdyby na dzień podejmowana
uchwały w szkołach prowadzonych przez Powiat Kłobucki brak było osób zatrudnionych na tych stanowiskach.
Powyższej kwestii Rada jednak nie unormowała w niniejszej uchwale. Milczenie uchwały w tej sprawie skutkuje
brakiem wypełnienia dyspozycji ww. przepisu, gdyż nie zawiera ona minimum postanowień, które zgodnie
z zapisem ustawowym powinna określać. Ponadto w § 6 ust. 1 Regulaminu Rada nie wskazała wysokości dodatku
za warunki pracy w odniesieniu do wszystkich przypadków, uznanych za wykonywanie pracy w warunkach
trudnych bądź uciążliwych, przewidzianych w treści ww. rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że brak określenia w
uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych powoduje sprzeczność z prawem całego aktu (por. wyrok NSA z
dnia 11 czerwca 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.). Niespełnienie bowiem którejkolwiek z
przesłanek wyrażonych w normie o charakterze iuris cogentis skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością aktu
wydanego na jej podstawie.
Z drugiej strony wskazany przepis ustawy formułuje zamknięty katalog problemów wymagających
uregulowania w akcie wykonawczym. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność
formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w jej
treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej
podjęcia. Należy podkreślić, iż w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi
istotne naruszenie prawa. Organy stanowiące powiatów obowiązane są ściśle przestrzegać zakresu udzielonego
przez ustawodawcę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie mogą
upoważnienia tego zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP)
należy respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu, powstrzymując się od
stanowienia norm, do których tworzenia brak jest stosownego upoważnienia (por. Wyrok NSA z dnia 28 lutego
2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 listopada 1986 r.
wyraził pogląd, iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia
upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo
wchodzić w rachubę (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986r., U 5/86, publ. OTK 1986/1/1).
Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru zauważa, iż analizowany Regulamin zawiera szereg unormowań
wykraczających ponad normę kompetencyjną uprawniającą do podjęcia uchwały.
Należy podkreślić, iż w § 4 ust. 2 Regulaminu Rada wskazała czynniki wpływające na wysokość dodatku
funkcyjnego, uzależniając ją m.in. od „złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska”. W ocenie
organu nadzoru niedopuszczalne jest przyjęcie wymienionego kryterium, jako czynnika pozaprawnego (por. wyrok
WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 197/08). Zdaniem organu nadzoru również
regulacja zawarta w § 4 ust. 4-6 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6
pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, iż w normatywnym pojęciu „warunki przyznawania dodatków” w żaden sposób
nie mieści się uprawnienie do określania przez Radę dni oraz okresów, w jakich przysługują bądź nie przysługują
dodatki do wynagrodzenia.
Nadto zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą unormowania kwestii wysokości oraz szczegółowych
warunków przyznawania dodatku motywacyjnego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalania odrębnych
warunków przyznawania ww. dodatku dla nauczycieli (§ 3 ust. 6 Regulaminu) oraz dla dyrektorów szkół (§ 3 ust. 7
Regulaminu). Rada powinna wskazać jednolite warunki dla wszystkich nauczycieli, w tym dla nauczycieli, którym
powierzono obowiązki dyrektorów szkół. W odniesieniu do dyrektora szkoły Rada władna jest dodatkowo do
uszczegółowienia ogólnego warunku przyznania ww. dodatku określonego w § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia,
którym jest "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem".
Wadliwe jest także odesłanie w § 3 ust. 6 pkt 2 Regulaminu do „zaangażowania w realizację czynności
i zajęć określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela”, podczas gdy z § 6 pkt 4 ww. rozporządzenia
Id: 072E08B0-0ECF-4F0F-8F9E-3DDDA1F4A0EE. Podpisany
Strona 2
wynika, że do ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zalicza się zaangażowanie w realizację
czynności i zajęć, o których mowa tylko w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela. Natomiast pkt 3 wskazanego
przepisu ustawy, dotyczący "zajęć i czynności związanych z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem
i doskonaleniem zawodowym" nie został uwzględniony w treści rozporządzenia. Z tych samych względów za
sprzeczne z prawem należy uznać postanowienie § 3 ust. 6 pkt 4 Regulaminu, uzależniające przyznanie dodatku
motywacyjnego dla nauczyciela od wzbogacania własnego warsztatu pracy poprzez podnoszenie kwalifikacji i
umiejętności zawodowych.
Z kolei w § 3 ust. 4 Regulaminu zawarto zastrzeżenie, zgodnie z którym przysługujący uprawnionym
nauczycielom i dyrektorom szkół dodatek motywacyjny przyznawany będzie wyłącznie „w ramach środków
przewidzianych w planie finansowym”. Należy zauważyć, iż powołany wyżej przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy
upoważnia radę powiatu wyłącznie do ustalenia wysokości stawek i szczegółowych warunków przyznawania
dodatków do wynagrodzenia. Z tego względu należy uznać, iż poza delegacją ustawową znajduje się
kwestionowane unormowanie regulaminowe. Zarzut ten dotyczy także postanowienia § 8 ust. 5 Regulaminu –
w zakresie określającym termin przyznawania nagrody, § 10 ust. 3 zdanie drugie Regulaminu oraz załącznika do
regulaminu, które odnoszą się do wzoru wniosku o przyznanie nagrody organu prowadzącego za osiągnięcia
dydaktyczno - wychowawcze.
Ze względu na wymienione uchybienia należy uznać, iż kwestionowana uchwała Nr 100/XIII/2016 Rady
Powiatu w Kłobucku w całości podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego konieczne jest jej
wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Pouczenie:
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym
stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Id: 072E08B0-0ECF-4F0F-8F9E-3DDDA1F4A0EE. Podpisany
Strona 3