Informacja roczna - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu

Informacja o działalności
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu
za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2014 roku
CZĘŚĆ I
OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM
1. Podstawa i zakres działania Kolegium
Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu
(dalej: SKO) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz rozporządzenia wydane
w oparciu o delegację ustawową.
Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą samorządowe kolegia odwoławcze są organami
wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących
do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji,
zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności
decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks
postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako - Kpa) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn.
zm.; dalej jako - Op). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych
w odrębnych ustawach.
Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), następujące powiaty na terenie
2
województwa łódzkiego: łaski, pajęczański, poddębicki, sieradzki, wieluński, wieruszowski
i zduńskowolski, wraz z 51 gminami leżącymi na ich obszarze.
Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, Kolegium związane
jest wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest państwową jednostką budżetową.
2. Obsada kadrowa Kolegium
2.1. W skład Kolegium wchodzi 16 członków: 6 etatowych i 10 pozaetatowych.
Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:
wyższe prawnicze:
wyższe administracyjne:
6
0
Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:
wyższe prawnicze:
wyższe administracyjne:
wyższe inne:
7
2
1
Spośród 16 członków Kolegium czterech spełnia ustawowe kryteria pozwalające ubiegać się o stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego (w tym 3 członków
etatowych i 1 członek pozaetatowy) oraz 10 członków o stanowisko referendarza sądowego
(6 etatowych członków i 4 pozaetatowych). Pięciu członków posiada uprawnienia radcy
prawnego (3 etatowych i 2 pozaetatowych), a 2 członków pozaetatowych uprawnienia adwokata.
2.2. W Biurze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w 2013 r. zatrudnionych było 7 osób: kierownik Biura, główny księgowy, księgowy, 2 starszych inspektorów,
inspektor oraz referent (w tym 3 osoby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Spośród 7 osób
4 posiadają wykształcenie wyższe. Kolegium zatrudnia także 1 pracownika obsługi - sprzątaczkę na 1/2 etatu.
3. Lokal i wyposażenie Kolegium
Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu mieści się w Sieradzu
przy Placu Wojewódzkim 3. W 2013 r. Kolegium zajmowało 12 pomieszczeń biurowych oraz
salę rozpraw o łącznej pow. 267,60 m2 na I i II piętrze w budynku „A” Starostwa Powiatowego w Sieradzu przy Placu Wojewódzkim 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu
posiada obecnie w trwałym zarządzie udział w zabudowanej nieruchomości będącej siedzibą
Kolegium w wysokości
29
/1000. Pozostałe pomieszczenia biurowe Kolegium zajmuje na pod-
stawie umowy użyczenia zawartej z Urzędem Marszałkowskim w Łodzi. W stosunku do obsady kadrowej i zadań Kolegium stan wyposażenia w sprzęt biurowy i elektroniczny należy
uznać za dobry, natomiast powierzchnię biurową za odpowiadającą potrzebom Kolegium.
3
CZĘŚĆ II
WPŁYW SPRAW
1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją
2085
w tym spraw:
1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego - sprawy administracyjne
i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych/1
1.2.wpływ spraw w roku objętym informacją
2.
Lp. Określenie rodzaju sprawy
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
1983
Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją/2:
2.1. Liczba spraw administracyjnych - ogółem
1.
2.
3.
4.
102
objęte proceduralnie przepisami Op
działalność gospodarcza
planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i zaliczka alimentacyjna, oświata
(stypendia, pomoc materialna itp.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne
gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo
geodezyjne i kartograficzne
ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i
utrzymanie porządku i czystości w gminach
prawo wodne
rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo
handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych
prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy
prawo górnicze i geologiczne
egzekucja administracyjna
inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII
Kpa
1807
Liczba
spraw
332
0
176
405
85
673
16
25
5
71
6
0
13
2.2. Sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.
zm. – dalej jako Ppsa)/3
129
2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste
2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych
47
0
4
CZĘŚĆ III
ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH
1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją
1960
Lp. Określenie rodzaju rozstrzygnięcia
1.
2.
akty wydane przez SKO jako organ II instancji /4,
w tym :
akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz jako
organ II instancji zgodnie z art. 221 Op /5
- sposób rozstrzygnięcia (patrz tabela z pkt 1.1.)
akty wydane przez SKO jako organ I instancji /6
- sposób rozstrzygnięcia (patrz tabela z pkt 1.2.)
Liczba
spraw
17
1401
110
4.
postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,
w tym:
uznające zażalenia za uzasadnione
10
akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie Ppsa
140
5.
pozostałe /7
283
3.
26
1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II
instancji :
Lp. Określenie rodzaju rozstrzygnięcia
1.
2.
3.
4.
5.
Liczba
spraw
decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz
387
art. 233 § 1 pkt 1 Op) /8
decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy
oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art.
149
8
138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Op) /
decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do po370
nownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa oraz art. 233 § 2 Op) /8
decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz
436
art. 233 § 1 pkt 3 Op) /8
pozostałe
59
5
1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I
instancji:
Lp. Określenie rodzaju rozstrzygnięcia
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8
9.
postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art. 150 § 2 Kpa oraz art. 244 § 2 Op)/9
postanowienia i decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3
Kpa oraz art. 243 § 3 Op)/9
postanowienia i decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a Kpa oraz art. 249 § 1 Op)/9
decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje
stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa
(art. 156 – 158 Kpa oraz art. 247 – 248 Op)/9
decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 Kpa oraz
art. 248 § 3 Op)/9
decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art.
151 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 245 Op)/9
decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po
wznowieniu postępowania (art. 151 Kpa oraz art. 245 § 1 pkt 2 i 3 Op)/9
decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art.
105 § 1 Kpa oraz art. 208 Op)
pozostałe
Liczba
spraw
0
0
11
42
13
0
0
0
44
2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją/10
73
CZĘŚĆ IV
ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE
NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH
1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem
42
w tym ugody
22
2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO
3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO/10
3
10
6
CZĘŚĆ V
SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa
Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem
w tym :
1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych
do WSA w roku objętym informacją, ogółem 
140
123
wskaźnik „zaskarżalności” /11
8,78%
1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem
1
1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem
4
1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogółem
9
1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem/12
3
2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją:
Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem
w tym:
148
Lp. Rodzaj rozstrzygnięcia
1.
2.
Liczba
spraw
Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd
w tym:
uwzględnienie skargi
Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd
w tym :
uznające skargi za uzasadnione
148
40
0
0
Sieradz, dnia 10 marca 2015 r.
Prezes Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Sieradzu
Marek Szymański
7
1
- sprawy administracyjne i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości
gruntowych, dot. spraw, które wpłynęły do SKO w latach poprzedzających okres objęty informacją, ale nie zostały załatwione przez SKO,
2
- patrz pkt 1. ppkt 1.2.,
3
- dot. spraw, które wpłynęły do SKO w roku objętym informacją, a do których zastosowanie
mają przepisy Ppsa, tj. m.in. skargi, skargi kasacyjne, zażalenia i inne, wykonywane w trybie
tej ustawy – patrz m.in. przyp.11;
4
- decyzje (postanowienia) kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone
przed SKO jako organem II instancji (w tym art. 134 Kpa) oraz inne wydane w tym postępowaniu np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op;
5
- decyzje (postanowienia) kończące postępowanie prowadzone po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz decyzje (postanowienia)
kończące postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) prowadzone przed SKO jako organem II
instancji w trybie art. 221 Op;
6
- decyzje (postanowienia) wydane przez SKO jako organ I instancji np. w postępowaniu dot.
stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa oraz art. 247 § 3 Op) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa oraz art. 240 § 1 Op), postanowienia wydane w trybie art. 65 § 1, art. 66
§ 1 i 3 Kpa, art. 169 § 4 Op oraz inne wydane w tych postępowaniach np. zawieszenie postępowania – art. 97 § 1 i 98 Kpa lub art. 201 § 1 i art. 204 § 1 Op;
7
- np. postanowienia dot. sporów kompetencyjnych (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa), wyznaczenia organu wskutek wyłączenia (art. 25-27 Kpa oraz art. 130 i 132 Op), dopuszczenia organizacji
społecznej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 Kpa, art. 133a § 2 Op), odmowy przywrócenia terminu (art. 59 § 1 i 2 Kpa, art. 163 § 2 Op), odmowy udostępnienia akt (art. 74 § 2
Kpa oraz art. 179 § 2 Op), wniosku o wyjaśnienie, uzupełnienie oraz sprostowanie (art. 113
Kpa oraz art. 213 i 215 Op), opłat i kosztów postępowania (dział IX Kpa, dział IV rozdział 23
Op);
8
- dot. również postanowień zgodnie z art. 144 Kpa oraz art. 239 Op;
9
- dot. również postanowień zgodnie z art. 126 Kpa oraz art. 219 Op;
10
- dot. spraw, które nie zostały załatwione przez SKO w roku objętym informacją;
11
- liczba skarg skierowanych do sądu w stosunku do ogólnej liczby podjętych przez kolegium w roku objętym informacją rozstrzygnięć podlegających zaskarżeniu;
12
- obejmuje inne sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie przepisów Ppsa np. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3), wniosek o sprostowanie omyłki pisarskiej (art.
156), wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157), wystąpienie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4), wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem i o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 123-131) czy wznowienie postępowania
(art. 270) itd.;
8
INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI
1.
Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium - wg rodzaju spraw (wg układu z części II pkt 2. - Rodzaje spraw ujętych w ewidencji w roku objętym informacją).
W roku 2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu rozpoznało 336 spraw
z zakresu podatków i opłat lokalnych (podatku od nieruchomości, podatku od środków
transportowych i podatku rolnego), z tego 136 w wyniku złożenia zwykłych środków zaskarżenia (odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia), 27 w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) oraz 173 w innych sprawach (w tym
130 w sprawie wyznaczenia organu właściwego do rozpoznania sprawy).
Wśród spraw rozpoznanych w wyniku złożenia odwołań i zażaleń zdecydowaną większość stanowiły sprawy o ustalenie bądź określenie wysokości zobowiązania podatkowego
oraz sprawy o zastosowanie ulg i zwolnień podatkowych. Ponadto Kolegium rozpoznawało
m.in. sprawy o rozliczenie wpłaty podatku, stwierdzenia nadpłaty podatku i zwrot opłaty
skarbowej. Wśród spraw rozpoznanych w trybach nadzwyczajnych przeważały sprawy
o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych skierowanych do osób nieżyjących oraz
decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej (określenie wysokości
podatku od środków transportowych za okresy, w których podatnik nie zamieszkiwał już na
terenie danej gminy). Postanowienia o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy wydawane były z powodu wyłączenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od załatwienia sprawy dotyczącej jego zobowiązania podatkowego bądź zobowiązania podatkowego osób
pozostających z nim w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na ich
prawa lub obowiązki.
W 39 przypadkach Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone akty administracyjne (decyzje, postanowienia), zaś uchyliło je w 77 przypadkach. W postępowaniach nadzwyczajnych
Kolegium mi.in. stwierdziło nieważność 13 decyzji organu pierwszej instancji, odmówiło
stwierdzenia nieważności 10 decyzji, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w 3 przypadkach oraz w 1 przypadku stwierdziło wydanie decyzji
z naruszeniem prawa bez stwierdzania nieważności.
Najczęściej występującymi przyczynami uchylenia decyzji były wady postępowania
wyjaśniającego (niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla ustalenia istnienia
obowiązku podatkowego i wysokości opodatkowania, nieustalenie sytuacji materialnej osoby
ubiegającej się o zastosowanie zwolnienia lub ulgi podatkowej bądź braki uzasadnienia decyzji w tychże sprawach, nie pozwalające ustalić, czy organ zastosował ulgę podatkową wskutek
stwierdzenia ustawowych przesłanek pozwalających zastosować tę instytucję, czy też skorzystał z przysługującego mu uznania administracyjnego). Ponadto Kolegium stwierdzało błędną
ocenę przez organ pierwszej instancji przesłanek zmiany decyzji o ustaleniu wymiaru podatku
– stosowanie art. 254 Ordynacji podatkowej o zmianie decyzji ostatecznej zamiast przepisów
art. 240-246 Ordynacji podatkowej o wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy okoliczność
faktyczna mająca wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego istniała już w chwili wydania decyzji wymiarowej.
W 2014 r. do Kolegium wpłynęło 213 spraw objętych przepisami ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz.
199), co w porównaniu do 2013 r. stanowi wzrost wpływu o 12 spraw. Podobnie jak w latach
9
ubiegłych zagadnienia dotyczące planowania przestrzennego w dalszym ciągu stanowią istotny odsetek wśród wszystkich spraw rozstrzyganych przez Kolegium.
Ponownie najczęstszym powodem uchylania zaskarżonych decyzji są wady analiz
urbanistycznych, co utrudnia (a czasem nawet uniemożliwia) ocenę w postępowaniu odwoławczym prawidłowości wniosków analizy (przekładających się na treść decyzji pierwszoinstancyjnej) w kontekście jej ustaleń faktycznych. Nadal w praktyce powszechnie wykorzystuje
się do przeprowadzania analiz urbanistycznych mapy, których zasięg odwzorowania terenu
nie odpowiada potrzebom konkretnej sprawy (brak tzw. kołnierza urbanistycznego). Z reguły
w takich wypadkach miało miejsce wyznaczenie granic obszaru analizowanego niezgodnie
z wymaganiami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu
w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.
1588), gdyż faktyczne granice obszaru analizowanego wykraczały poza zasięg mapy znajdującej się w aktach sprawy. W większości przypadków dyskwalifikowało to rzetelność analizy
i jej przydatność dla postępowania. Kolejnym istotnym błędem, który często pojawia się
w sprawach warunków zabudowy, jest pomijanie uzasadnienia wyznaczenia takich a nie innych granic obszaru analizowanego, co jest szczególnie istotne w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak tzw. dobrego sąsiedztwa. Do częstych uchybień
należy zaliczyć także lakoniczność, bądź też zupełny brak, uzasadnienia wymagań dla nowej
zabudowy przyjętych w analizie, co w szczególności dotyczy przypadków, w których wymagania te zostały ustalone w oparciu o inne kryteria niż proste odniesienie się od zabudowy
sąsiedniej (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia).
Wśród dostrzeżonych przez Kolegium błędów należy także wskazać pomijanie przez
organy pierwszej instancji wymaganej w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy. Zdarzały się także
próby nieuprawnionego „rozszerzania” katalogu uzgodnień np. poprzez wydawanie postanowień odmawiających uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez podmiot zarządzający
gminną drogą wewnętrzną. Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla terenu
położonego przy drodze wewnętrznej nie podlega uzgodnieniu z właścicielem drogi wewnętrznej, nawet jeżeli właściciel drogi wewnętrznej pełni jednocześnie funkcję zarządcy
dróg publicznych. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem wymagane wyłącznie w odniesieniu do inwestycji przylegających do pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy
z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.).
Warto zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2773/12,
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Kolegium, wyrażony w skardze kasacyjnej
wywiedzionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 667/12, że jedną z form zakończenia postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy może być również decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Takie zakończenie postępowania jest
uzasadnione w szczególności wówczas, gdy wymaga zbadania interes prawny żądającego
stwierdzenia nieważności decyzji (ustalenia w tym zakresie powinny mieć miejsce zasadniczo
tylko we wszczętym postępowaniu nieważnościowym). Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do
jego złożenia, wówczas niezbędne jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1
k.p.a. Dopiero bowiem ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych zmierzających do zbadania istnienia przesłanek wskazanych w
art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie braku przymiotu strony wnioskodawcy zamyka drogę do dalszego
10
badania jego zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji (podobnie w wyroku II OSK 2774/12).
Pomoc społeczna obejmuje sprawy z zakresu następujących ustaw:
ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163)
ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015 r.,
poz. 114)
3. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz.
U. z 2012, poz.1228 ze zm.)
4. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.
2572 ze zm.)
5. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
(t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.)
Wpływ spraw ze wskazanego wyżej zakresu w 2014 roku wyniósł 390.
W przeważającej większości były to sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych (161 spraw)
i pomocy społecznej (122 sprawy).
Sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczyły przede wszystkim zasiłków celowych
i zasiłków celowych specjalnych, pomocy rodzinom zastępczym i ich wychowankom, kierowania osób do DPS i placówek opiekuńczo-wychowawczych i związanej z tym odpłatności.
Odwołania w zakresie świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego
najczęściej dotyczyły odmowy przyznania świadczeń i żądania zwrotu nienależnie pobranych
świadczeń.
Najczęstszymi przyczynami uchyleń decyzji organów pierwszej instancji były niestarannie i mało wnikliwie prowadzone postępowania dowodowe (art. 7, art. 77 k.p.a.). Uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnych są często lakoniczne i nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne i prawne).
Organy pierwszej instancji przy doręczaniu pism powszechnie posługują się formularzami zwrotnych potwierdzeń odbioru (ZPO), które nie spełniają wymogów przepisów k.p.a.
pozwalających w szczególności na stwierdzenie faktu doręczenia zastępczego bądź też doręczenia per awizo (art. 43 i art. 44 k.p.a.). Stwarza to istotne problemy przy ocenie zachowania
terminowości wnoszonych środków zaskarżenia, jak i ustalenia samego faktu doręczenia pisma.
W sprawach świadczeń rodzinnych problem stwarza odmienna interpretacja przepisów
przez organy pierwszej instancji i Kolegium oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.
Nadal, pomimo ugruntowanego już orzecznictwa sądowo-administracyjnego, organy
pierwszoinstancyjne odmawiały przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna i wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim.
Poważne problemy nadal nastręczało ustalenie prawa do wprowadzonego z dniem
1 stycznia 2013 r. do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.
U z 2015r., poz. 114; zwanej dalej u.s.r.) specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozbieżność
poglądów organów administracji i sądów administracyjnych dotyczyła przede wszystkim
kwestii użytego przez ustawodawcę w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia „rezygnacji z zatrudnienia”.
Zgodnie z cyt. przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.
j. Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z za1.
2.
11
trudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki
nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej
opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej
egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie
jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia
jest zatem rezygnacja z „zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej” w związku z koniecznością
sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konstruując przesłanki przyznania
specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca posłużył się pojęciem „zatrudnienia lub innej
pracy zarobkowej”, które to pojęcie zostało zdefiniowane w słowniczku u.s.r. w art. 3 pkt 22.
Ilekroć zatem w przepisach u.s.r. jest mowa o „zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej”, należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie
umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej
spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. O zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej będzie zatem można mówić wyłącznie w przypadku faktycznego zarobkowania we
wskazanych wyżej formach. Oczywistym jest, iż pozostawanie bez zatrudnienia jako osoba
bezrobotna (czy innej postaci nieaktywności zawodowej) nie mieści się w dyspozycji art. 3
pkt 22 u.s.r., a wobec tego osoba bezrobotna w chwili pozostawania bez zatrudnienia nie jest
osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak tego wymaga art. 16a ust. 1
u.s.r., nawet jeżeli rezygnuje z poszukiwania pracy, czy też odmawia przyjęcia propozycji
pracy z Urzędu Pracy (wówczas bowiem można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia a nie
rezygnacji z niego).
Na gruncie art. 16a ust. 1 u.s.r. rezygnacja z zatrudnienia oznacza zatem, zdaniem Kolegium, rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub
świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo
w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub
spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wywodził m.in., iż posiadanie statusu
bezrobotnego lub rezygnacja z niego, a tym samym z poszukiwania pracy, oznacza również
rezygnację z zatrudnienia.
W ocenie Kolegium nie można uzasadniać dokonanej przez Sąd interpretacji art. 16a
ust. 1 u.s.r. taką oto argumentacją, prowadzącą w konsekwencji do pominięcia legalnej definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, że fikcją jest wymaganie od osoby bezrobotnej
opiekującej się osobą niepełnosprawną aby podejmowała pracę, a następnie z niej rezygnowała, by sprawować opiekę. Przede wszystkim należy podkreślić, iż tego rodzaju wymagań pod
adresem wnioskodawców nie formułował żaden z organów administracji orzekających
w sprawie. Ponadto argument ten zdaje się opierać na założeniu, iż osoby ubiegające się
o specjalny zasiłek opiekuńczy będą podejmować zatrudnienie nie w celu zarobkowania, lecz
dla pozoru, wyłącznie w celu uzyskania świadczeń przewidzianych w u.s.r., skoro przepisy tej
ustawy wiążą ich uzyskanie z rezygnacją z zatrudnienia (zatem de facto z obejściem tych
przepisów).
Regulacja prawna analizowanego świadczenia uległa zmianie na skutek wejścia
w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.
U. z 2014 r., poz. 567) uchwalonej w związku z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt: K 27/13. Wskazana ustawa wprowadziła obok nowego
12
świadczenia (zasiłek dla opiekuna), również szereg zmian w przepisach obowiązującego prawa, w tym dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazaną nowelizacją art. 16a
ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nadano następujące brzmienie: „Specjalny zasiłek
opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego
1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz.
1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym
stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami:
konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie
ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na
co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji”.
Art. 16a ust. 1 pkt 1 ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. (art. 26 ustawy
o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów).
Nadmienić trzeba, że kwestia ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osób nie podejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad wymagającą tego osobą niepełnosprawną budziła wątpliwości interpretacyjne nie tylko tut. Kolegium. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13,
orzekł
o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy art. 16a ust. 1 ustawy
o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania
specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny
i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością
sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną
możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień
opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art.
18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 17 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem sygn. akt P 1/14 umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jak czytamy w uzasadnieniu cyt. postanowienia art. 17 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zmienił treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i „w nowym brzmieniu ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń
rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie z dniem 1 stycznia
2015 r.”
Pomimo takiego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne (zarówno wojewódzkie, jak i NSA) uznawały, iż osoby nie podejmujące zatrudnienia również
przed wskazaną przez ustawodawcę datą, zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną, należą do
kręgu uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponadto można zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (zamieszczona w Centralnej Bazie Orzeczeń
Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dotyczącą
dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu
wychowawczego, o którym mowa w art. 8 pkt 2 i w art. 10 u.s.r. W pierwszej kolejności
wskazać należy, iż w powyższej kwestii istniały wątpliwości co do ustalenia prawa do tego
świadczenia w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu.
13
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zarysowały się dwie, całkowicie odmienne, linie
orzecznicze. Podjęta przez NSA uchwała miała na celu wyjaśnienie przepisów prawnych,
których stosowanie wywołało rozbieżności. Zgodnie z treścią cyt. uchwały dodatek z tytułu
opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem
urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde
z tych dzieci.
Sprawy, w których podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca
2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) nie przysporzyły większych kłopotów interpretacyjnych, a znacząca większość spraw rozpatrywanych przez
tut. Kolegium kończyła się utrzymaniem w mocy decyzji organów pierwszej instancji.
Wspomnieć jednak należy, iż w dalszym ciągu występuje problem związany z doliczaniem
przez organy pierwszoinstancyjne do dochodu wnioskodawców dodatku pielęgnacyjnego,
pomimo ugruntowanego już w tej kwestii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zgodnie
z poglądem wyrażanym w orzecznictwie, który tut. Kolegium w pełni popiera, pojęcia „zasiłek pielęgnacyjny” (nie zaliczany do dochodu w myśl ustawy o dodatkach mieszkaniowych)
i „dodatek pielęgnacyjny” mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazuje na to analiza używania przez ustawodawcę powyższych pojęć w różnych aktach prawnych (uchwała składu 7
sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także: wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 186/13; wyrok NSA z dnia 7 lutego
2013 r., sygn. akt I OSK 1689/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod
adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r.,
sygn. akt I OSK 198/2005, LEX nr 196714). W związku z tym kwota dodatku pielęgnacyjnego była przez organ odwoławczy wyłączana z ogólnego dochodu wnioskodawców, a co za
tym idzie korygowano rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne i dokonywano wyliczenia dodatku
mieszkaniowego.
Najliczniejszą grupę spraw rozstrzyganych w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowiły
w 2014 r. wnioski o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadnione w innej wysokości. Przedmiotem sporu w tych
sprawach była wysokość zaktualizowanej przez właściciela gruntu opłaty rocznej, wynikająca
z wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. W większości tego rodzaju spraw na rozprawie przed Kolegium doszło do zawarcia
ugody między użytkownikiem wieczystym a organem reprezentującym właściciela gruntu,
poprzez ustalenie opłaty rocznej w niższej niż zaproponowana w wypowiedzeniu wysokości.
W przeważającej liczbie spraw Kolegium nie stwierdziło uchybień w opiniach biegłych, a te
dostrzeżone były korygowane przez rzeczoznawców majątkowych na rozprawach, co z kolei
stanowiło podstawę do zawarcia ugody między stronami bądź ustalenia opłaty w niższej wysokości orzeczeniem Kolegium. Ugodowe załatwienie sporu następowało także w oderwaniu
od wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, np. w związku z sytuacją
ekonomiczną firmy prowadzonej przez użytkownika wieczystego na nieruchomości objętej
aktualizacją, bądź też w związku z uzasadnionymi wydatkami, jakie poniósł użytkownik wieczysty na nieruchomości zwiększając tym samym jej wartość.
14
Nadal można zaobserwować zauważalny już w poprzednich latach wzrost świadomości prawnej użytkowników wieczystych, przejawiający się przede wszystkim w znajomości
przepisów prawa regulujących procedurę aktualizacji opłat rocznych oraz ogólnych zasad wyceny nieruchomości, a co za tym idzie w formułowaniu we wnioskach do Kolegium merytorycznych zarzutów wobec opinii rzeczoznawcy majątkowego, przedkładanie kontroperatów
szacunkowych wykonanych na zlecenie i koszt użytkownika wieczystego oraz aktywnym
udziale w rozprawie przed Kolegium. Na uwagę zasługuje również fakt, iż organy reprezentujące właściciela gruntu w znacznej większości spraw deklarują gotowość zawierania ugód, co
z kolei pozytywnie wpływa na wizerunek organów państwa, jak również pozwala uniknąć
długotrwałego i kosztownego postępowania przed sądem powszechnym (w razie ewentualnego sprzeciwu od orzeczenia Kolegium).
Podobnie jak w latach ubiegłych użytkownicy wieczyści zgłaszali wnioski o zaliczenie
na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną wartości nakładów poniesionych na nieruchomości, nie zawsze jednak mieszczących się w katalogu nakładów podlegających zaliczeniu. Przepisy regulujące sposób i zakres zaliczania przy aktualizacji opłaty
rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 4, 5 i 6
ustawy) nadal budzą uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza przy ocenie, czy
zgłoszone przez użytkownika wieczystego nakłady mieszczą się w katalogu „nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej”.
W związku z istotną nowelizacją w 2011 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr
175, poz. 1459 ze zm.), polegającą na przyznaniu prawa do wystąpienia z żądaniem przekształcenia wszystkim użytkownikom wieczystym (osobom fizycznym i prawnym), a także na
zniesieniu kryterium przedmiotowego dotyczącego rodzaju nieruchomości podlegających
przekształceniu, jak należało się spodziewać, od 2012 r. rośnie liczba spraw dotyczących realizacji roszczeń użytkowników wieczystych o przekształcenie przysługującego im prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności. W większości spraw załatwianych w 2014 r.
z tego zakresu Kolegium utrzymywało w mocy zaskarżone decyzje, a spór w tych sprawach
dotyczył wyłącznie wysokości opłaty należnej właścicielowi nieruchomości z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wśród spraw z zakresu problematyki gospodarki gruntami Kolegium rozpatrywało
w 2014 r. odwołania od decyzji ustalających opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Na tle tych postępowań nie zaobserwowano
znaczących problemów orzeczniczych. W omawianych sprawach, podobnie jak w latach
ubiegłych, dość często występowały sytuacje, w których opłaty adiacenckiej nie można było
ustalić w stosunku do wszystkich właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, z uwagi na treści art. 143 ust. 1
w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy dla nieruchomości (zabudowanej bądź nie) w ogóle nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, brak
było planu miejscowego, a w ewidencji gruntów działka oznaczona była jako użytek rolny,
organy w ogóle nie wszczynały postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Budziło to nierzadko ogromny sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości obciążonych przedmiotową
opłatą, którzy zaskarżali decyzje organów I instancji, nie kwestionując co do zasady obowiązku wniesienia opłaty, ale podnosząc zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa.
Jedną z przesłanek dopuszczalności wymierzenia omawianej opłaty, stosownie do treści art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest jej ustalenie decyzją organu
15
I instancji przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości
do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do
korzystania z wybudowanej drogi. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd
291/14 (zaprezentowany już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08), iż w/w termin nie może być
stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami
jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.
W sytuacji, gdy już raz w tym terminie decyzja została doręczona (wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji) to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy
organ ze swoich uprawnień. Za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Prowadzi to do wniosku, iż
działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji (wyrok uwzględniający skargę), nie może pozbawiać tych organów przyznanych
im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego
przez ustawę do załatwienia sprawy.
W grupie spraw dotyczących opłat adiacenckich znalazły się również odwołania od
decyzji ustalających opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego
przez organ podziału geodezyjnego. Skarżący w tych sprawach kwestionowali przede wszystkim zasadność ustalenia tej opłaty, mającej charakter fakultatywny („wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić” – art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w następnej
kolejności dopiero jej wysokość. Stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniach organu
I instancji w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej dotyczyły przede wszystkim niedopełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i dokonania
wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, a w szczególności braku wnikliwej
oceny zawartości operatu szacunkowego pod kątem zgodności z przepisami prawa. W niektórych sprawach operaty szacunkowe były korygowane przez rzeczoznawców majątkowych
w postępowaniu odwoławczym, co powodowało obniżenie opłat adiacenckich, a następnie
ustalenie ich wysokości decyzją Kolegium.
Pozostałe rozpatrywane przez Kolegium sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami dotyczyły podziałów nieruchomości, opłat planistycznych (ustawa z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz rozgraniczenia nieruchomości
(ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ujawnione wady w niektórych z wyżej wymienionych spraw polegały przede wszystkim na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego bądź naruszeniu podstawowych reguł postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.
W sprawach dotyczących podziałów nieruchomości na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 107/13, w którym Sąd sformułował tezę, iż nie jest rzeczą ani organu, ani Sądu, aby w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości dokonywać oceny dopuszczalności, pod względem prawnym, zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego określonych wymagań dotyczących powierzchni i konfiguracji przestrzennej nowowydzielonych
działek. Jeżeli uczestnicy postępowania stoją na stanowisku, iż przyjęte w tym planie warunki, dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w sposób nieuprawniony, to mogą tę kwestię rozważać jedynie w kontekście
prawidłowości samego planu. Tym samym Sąd zgodził się ze skarżącym kasacyjnie Kole-
16
gium, iż postępowanie podziałowe nie ma na celu oceny zgodności planu miejscowego
z ustawami, tylko ocenę zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Akt ten jest
źródłem prawa powszechnie obowiązującego i - zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP - winien być stosowany zarówno przez organy administracji jak i sądy. Natomiast
postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są wiążące dla
organów opiniujących podział, mogą być kwestionowane przez organ nadzoru bądź zaskarżone na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U.
z 2013 r., poz. 594 ze zm.).
W analizowanym okresie pojawiło się kilka spraw dotyczących rozdziału kosztów postepowania rozgraniczeniowego. Zgodne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, orzekając o tych
kosztach organ administracji ma obowiązek obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości
wszystkie strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, na zasadach określonych
w art. 152 Kc, a nie tylko stronę, z której inicjatywy toczy się postępowanie. Istniejące wcześniej rozbieżności interpretacyjne w tej kwestii zostały wyjaśnione uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Nadal jednak właściciele nieruchomości, którzy nie byli inicjatorami rozgraniczenia, kwestionują swój
udział w koszach tego postępowania, nie bacząc na pozytywne skutki rozgraniczenia
w postaci ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, a także zażegnania narastających przez wiele lat sporów granicznych. We wszystkich sprawach Kolegium
utrzymywało w mocy zaskarżone postanowienia o kosztach, a skargi, które w 2014 r. wpłynęły na te postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – zostały oddalone.
W systemie gospodarki nieruchomościami niebagatelną rolę odgrywa operat szacunkowy, którego wykonanie wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu szacowania nieruchomości, znajomości procesów zachodzących na rynku nieruchomości, ale przede wszystkim
umiejętności stosowania przepisów prawa obowiązujących w tej materii. Nie budzi wątpliwości znacząca rola rzeczoznawcy majątkowego w procesie wyceny, jako podmiotu wyłącznie
uprawnionego do określenia wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wypełnienie tej roli w sposób prawidłowy jest o tyle trudne, że nie ma dwóch identycznych nieruchomości. Każdą nieruchomość należy szacować indywidulanie, gdyż każda charakteryzuje
się specyficznymi cechami rynkowymi, wpływającymi na jej wartość. Praktyka orzecznicza
pokazuje jednak, że nie wszyscy rzeczoznawcy majątkowi mają dostateczną świadomość
uwarunkowań prawnych i rynkowych sporządzanych wycen, co prowadzi do niepokojącego,
a zauważalnego dziś w wielu postępowaniach administracyjnych, zjawiska „taśmowej produkcji“ operatów szacunkowych.
Wpływ spraw z zakresu ochrony środowiska i przyrody w 2014 roku wyniósł ogółem 705 spraw, co w stosunku do 2013 roku stanowi zwiększenie liczby spraw o 448. W tej
liczbie były zarówno odwołania (690), jak i skargi do WSA (15). Na ogólną liczbę odwołań
złożyły się odwołania w sprawach z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody w sprawie
realizacji inwestycji, w tym inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych, elektrowni słonecznych, inwestycji polegających na budowie zakładów wytwórczych i przetwórczych, decyzji w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, decyzji w sprawie naruszenia
stosunków wodnych, decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin oraz
decyzji w sprawie emisji hałasu do środowiska. Na wzrost liczy rozpatrzonych spraw miały
wpływ 133 odwołania wniesione przez mieszkańców miejscowości Czechy od decyzji
17
w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.
W 421 sprawach Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. W 158 sprawach
Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w 8 sprawach Kolegium wydało rozstrzygnięcie reformatoryjne, w 39 sprawach decyzja lub postanowienie organu pierwszej instancji zostały
utrzymane w mocy, w 12 sprawach decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i postępowanie w pierwszej instancji umorzone. W 6 sprawach Kolegium orzekło o niedopuszczalności odwołania lub zażalenia albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w 4 sprawach Kolegium wydało postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zaś
w 6 sprawach Kolegium wydało postanowienie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu.
W sprawach zakresu oznaczonego symbolem OC Kolegium stwierdziło nieważność w 1
sprawie oraz w 2 sprawach odmówiło stwierdzenia nieważności. W 3 sprawach Kolegium
uznało za bezzasadne zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji, zaś w 1 sprawie
uwzględniło zażalenie w tym przedmiocie.
Najczęściej występujące nieprawidłowości w rozstrzygnięciach organów pierwszej instancji, w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to:
- niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
- uchybienia formalne w zakresie zapewnienia czynnego udziału stron i społeczeństwa w postępowaniu, polegające na myleniu dwóch różnych trybów informowania o czynnościach postępowania, w szczególności, gdy stron postępowania jest więcej niż 20, a więc zastosowanie
ma tryb doręczania zawiadomień przez obwieszczenie (art. 49 kpa),
- lakoniczne uzasadnienie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań sprowadzające
się z reguły do opisania stanu faktycznego sprawy (przebiegu postępowania poprzedzającego
wydanie decyzji).
Należy jednak zauważyć, iż z roku na rok liczba wskazanych wyżej uchybień wyraźnie
spada.
W sprawach dotyczących usunięcia drzew (wydanie zezwolenia na usunięcie drzew
lub nałożenie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia) oraz w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych najczęstsze naruszenia, to:
- braki w ustaleniach faktycznych (zwłaszcza dokonywanych podczas oględzin) jak i braki
formalne protokołów (z rozpraw i oględzin),
- nieuwzględnianie, niejednokrotnie słusznych, wniosków dowodowych stron postępowań
o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub niedopuszczenie takiego dowodu w sprawie
pomimo oczywistej konieczności uzyskania stanowiska specjalisty z dziedziny stosunków
wodnych.
W 2014 r. Kolegium nie złożyło żadnych skarg kasacyjnych od wyroków WSA w Łodzi w sprawach z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.
W roku 2014 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wpłynęły 82
sprawy z zakresu uregulowanego przepisami Prawa o ruchu drogowym oraz przepisami
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 155),
z tego 57 w wyniku złożenia zwykłych środków zaskarżenia (odwołań od decyzji, zażaleń na
postanowienia). Kolegium utrzymało zaskarżone akty w mocy w 26 przypadkach, uchyliło je
18
w 25 przypadkach, w tym w 2 przypadkach po uchyleniu zobowiązało organ pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W pozostałych przypadkach Kolegium orzekało w sprawie terminu do wniesienia odwołania, o przekazaniu sprawy według właściwości
itp.
Wśród rozpoznanych spraw przeważały sprawy o skierowanie na badania lekarskie,
badania psychologiczne oraz na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia
liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a także o skierowanie na badania lekarskie kierujących, co do których stwierdzono uzasadnione zastrzeżenia co do stanu
zdrowia, w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania
pojazdami. Kolegium rozpoznawało ponadto sprawy o zatrzymanie prawa jazdy osobom
uchylającym się od płacenia alimentów.
W 2014 r. Kolegium rozpatrzyło 13 spraw z zakresu ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Sprawy zostały zakończone
poprzez: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez organ pierwszej instancji (7), utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (1), stwierdzenie
nieważności decyzji organu pierwszej instancji (1), uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i
umorzenie postępowania pierwszej instancji (1), umorzenie postępowania odwoławczego (1),
stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania (1), zawieszenie postępowania odwoławczego (1).
Przedmiotem rozpoznawanych przez Kolegium spraw było wydanie zezwolenia przez
zarządcę drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy), wydanie
zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3
ustawy), wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 ustawy), wymierzenie kary
pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 ustawy)
oraz wydanie zgody na usytuowanie obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej
w odległości mniejszej niż określona w ustawie o drogach publicznych (art. 43 ust. 2 ustawy).
Większość decyzji organów pierwszej instancji została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenia procedury, jak i prawa materialnego.
Przede wszystkim rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach w ramach uznania administracyjnego nosiły znamiona dowolności. Przesłanki jakimi kierowały się organy nie uzasadniały
odmowy wydania zezwolenia. W szczególności organy lakonicznie powoływały się na szeroko rozumiane względy bezpieczeństwa ruchu drogowego nie wyjaśniając, co dokładnie należy
rozumieć przez ww. sformułowanie w okolicznościach konkretnej sprawy. Określenie warunków zezwolenia odbiegało natomiast od wskazanych we wniosku, przy czym organ nie wyjaśnił podstaw nieuwzględnienia w całości prośby wnioskodawcy. Ponadto organy rozstrzygały
sprawy pomimo tego, że złożony wniosek nie odpowiadał wymogom ustawy (braki formalne
polegające na niewskazaniu okresu zajęcia pasa drogowego, braku załącznika w postaci planu
sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego). Organ procedował również nie zwracając uwagi,
że wniosek został złożony przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej (niewłaściwy
sposób reprezentacji spółki prawa handlowego). Organ prowadził także postępowanie w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, błędnie przyjmując, że nieruchomość jest położona
w pasie drogowym. Wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia
organ nieprawidłowo określił powierzchnię zajętego pasa drogowego, w szczególności z akt
nie wynikało jaki jest zasięg i przebieg pasa drogowego. W sprawie dotyczącej wznowienia
19
postępowania zakończonego wydaniem zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu publicznego
organ nie wykazał, iż złożenie wniosku w ww. kwestii nastąpiło po upływie przewidzianego
prawem terminu.
Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wynikało z faktu wniesienia środka zaskarżenia przez Gminę zamiast przez Urząd Gminy, jako samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, której przysługuje status strony postępowania
w oparciu o dyspozycję art. 29 k.p.a.
Kolegium stwierdziło nieważność decyzji zarządcy drogi publicznej w przedmiocie
lokalizacji inwestycji w pasie drogowym z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem
właściwości rzeczowej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji
było skutkiem wydania decyzji przez organ w sytuacji braku wniosku strony wszczynającego
postępowanie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy.
Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z uwagi na zaistnienie trwałej
i nieusuwalnej przeszkody w procedowaniu, polegającej na braku możliwości rozstrzygnięcia
sprawy ze względu na upływ terminu zajęcia pasa drogowego określonego przez skarżącego
we wniosku.
Zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa
drogowego i opłaty za ww. zajęcie było spowodowane zaskarżeniem przez wnioskodawcę do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwały Rady Gminy w sprawie opłat za
zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cel niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami
lub potrzebami ruchu drogowego.
W rozpatrywanych sprawach z zakresu ustawy o drogach publicznych nie ujawniły się
istotne problemy orzecznicze stanowiące przeszkodę w ich rozstrzygnięciu przez Kolegium.
2. Przyczyny zaległości w rozpatrywaniu spraw oraz proponowane rozwiązania w tym
zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu nie ma zaległości w załatwianiu
spraw. Sprawy które pozostały do rozpatrzenia na rok następny wpłynęły do Kolegium pod
koniec 2014 roku, wobec czego terminy do ich załatwienia upływały w styczniu 2015 roku
i zostały zachowane. W sytuacjach kiedy konieczne było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, strony były informowane o przedłużeniu terminu.
3. Informacja nt. skarg kasacyjnych - liczba uwzględnionych skarg złożonych przez
Kolegium.
W 2014 roku SKO w Sieradzu wniosło 9 skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylających
decyzję SKO w Sieradzu z zakresu:
1) warunków zabudowy - 1
2) świadczeń rodzinnych - 7
3) pieczy zastępczej - 1.
W 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał 19 wyroków w sprawach ze skarg
kasacyjnych SKO w Sieradzu od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
uchylających decyzje SKO w Sieradzu, z czego 7 uwzględniało skargę Kolegium, 12 natomiast ją oddalało. Trzynaście zapadło w sprawach przekazanych do Sądu w 2012 r.,
20
5 wyroków ze spraw przekazanych w 2013 r. i 1 ze sprawy przekazanej w 2014 r. Ponadto
wydanych zostało 5 wyroków oddalających skargę, 1 wyrok uwzględniający skargę i 1 wyrok
umarzający postępowanie kasacyjne ze skarg kasacyjnych strony przeciwnej.
4. Kontrole przeprowadzane w Kolegium przez MSWiA, Kancelarię Premiera, NIK
i inne uprawnione organy (np. ZUS) – wyniki, wystąpienia pokontrolne i ich wykonanie.
W Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu w 2014 r. nie przeprowadzono
żadnej kontroli.
5. Omówienie wydanych przez Prezesa SKO postanowień sygnalizacyjnych.
W 2014 r. Kolegium nie wydało postanowień sygnalizacyjnych.
6. Działalność pozaorzecznicza Kolegium – opiniowanie aktów prawnych, zgromadzenia krajowe i regionalne SKO, szkolenia, wydawnictwa, współpraca z innymi organami państwa i instytucjami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zgłaszało uwagi do przekazywanych przez KRSKO projektów aktów prawnych w formie pisemnej bądź za pośrednictwem
Prezesa Kolegium uczestniczącego w Zgromadzeniach Ogólnych KRSKO, na których podejmowano uchwały w tym przedmiocie.
Prezes Kolegium i Wiceprezes uczestniczyli również w 4 Zgromadzeniach Ogólnych
KRSKO.
Członkowie etatowi Kolegium oraz pracownicy Biura podnosili swoje kwalifikacje
zawodowe uczestnicząc w 7 szkoleniach z zakresu zarówno orzecznictwa, jak i spraw związanych z funkcjonowaniem Kolegium oraz w 5 konferencjach.
W 2014 r. jeden członek pozaetatowy Kolegium uczestniczył ponadto w IV spotkaniu
seminaryjnym - konferencji naukowej „Wybrane zagadnienia z zakresu podatków i opłat lokalnych w działalności SKO” organizowanym w ramach projektu „Dobre prawo - sprawne
rządzenie”, współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu
Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet V „Dobre rządzenie”, Działanie 5.2 „Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej”, Poddziałanie
5.2.2 „Systemowe wsparcie funkcjonowania administracji samorządowej”. W 2014 r. Prezes
Kolegium oraz 4 członków pozaetatowych Kolegium uczestniczyło również w V spotkaniu
seminaryjnym - konferencji naukowej przekształcenia modelu postępowania administracyjnego organizowanej w ramach wskazanego powyżej projektu „Dobre Prawo - sprawne rządzenie”.
W 2014 r. Kolegium współpracowało z Ministerstwem Finansów w tworzeniu budżetu
zadaniowego.
7. Wykonanie budżetu, zatrudnienie, płace i kwalifikacje osób zatrudnionych.
Wykonanie budżetu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu w 2014 r.
- wynoszącego po aktualizacji 1.508.331,00 zł – nastąpiło w 99,49% planu, w tym wydatki
bieżące 1.475.002,33 zł oraz wydatki majątkowe 25.604,70 zł.
21
Niewykonanie w 100% budżetu Kolegium w 2014 roku (różnica o 0,51 %) wynikało
z niezrealizowania przez Starostę Sieradzkiego - administratora budynku - zadania polegającego na dostosowaniu budynku, w którym mieści się siedziba Kolegium, do aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. W związku z brakiem środków finansowych od
wszystkich właścicieli nieruchomości Starosta nie mógł zrealizować inwestycji w roku 2014
i przeniósł inwestycję na rok 2015.
Zatrudnienie i kwalifikacje pracowników przedstawione zostały w Części I pkt 2 niniejszej informacji.
Sieradz, dnia 10 marca 2015 roku
Prezes Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Sieradzu
Marek Szymański